我国基层公务员考核的困境与对策

我国基层公务员考核的困境与对策行政管理学生：指导老师：摘要：十八大以来，改革一词不断在各大媒体报道中出现，习近平总书记领导的党中央和李克强总理领导的国务院更是把改革问题作为治国策略的重中之重来对待。在如今的改革大潮中，公务员制度以及公务员考核成为社会关注的焦点问题。社会上也掀起了对于公务员考核制度问题研究的热潮。随着这股研究热潮的兴起，一些有关公务员考核特别是基层公务员考核中存在的问题也渐渐浮出水面。而公务员的考核作为公务员制度中一项必不可少的内容，它是公务员录用选拔、职务晋升、工资福利、奖惩等制度有效进行的重要基础和依据。同时它也是公务员管理制度的基础环节，更是发现人才、选拔人才真正做到人尽其用的重要保障。在如今改革已经进入“深水区”和攻坚阶段的背景下，如何处理好有关公务员特别是基层公务员考核的问题更具有重要的意义。本文首先阐述了我国公务员考核制度的介绍，其次分析了我国公务员考核中反映出的问题及导致问题的原因，最后提出了完善我国基层公务员考核的具体措施。关键词：基层公务员；考核；困境；对策

目录TOC\o"1-3"\h\u一、我国公务员考核制度的介绍 我国基层公务员考核的困境与对策公务员管理作为干部管理工作的重要组成部分，其管理模式能否有效运行对政府部门的社会公共服务能力建设至关重要。作为公务员队伍中的基层工作者一一基层公务员，是党和政府面对人民百姓的第一者，他们素质的高低更是直接关系着党和政府在群众心目中的形象，是党和政府做好群众工作，密切干群关系，增强人民群众对党和政府信任感、认同感的基础和保障。在公务员管理工作中，考核作为管理工作的一个重要途径，是实施其他各项管理的基础，加强和改进公务员考核，对于提升公务员队伍能力水平意义深远。我国自2006年发布《公务员考核规定(试行)》，至今己有十几年的历程，在这十几年的发展过程中，我国的公务员考核制度适应新形势的变换，在中国特色社会主义建设的大环境下不断健全、发展，基层的各级、各地政府也进行了诸多有益探索，建立了一系列较为完善的考核评价办法[[]余绪鹏.[]余绪鹏.改革开放以来乡村巨变背景下基层公务员困境的重新审视[J].西南民族大学学报(人文社科版),2019,40(03):194-200.一、我国公务员考核制度的介绍（一）我国公务员考核制度介绍我国现行的公务员考核制度，是在借鉴国外的经验基础上，根据现代国家机关工作的特点逐步建立起来的，基本形成了比较系统完备的制度体系。主要包括公务员的考核内容、考核原则、考核标准、考核方法及程序等。《公务员法》第五章总结公务员考核的经验对我国公务员考核作了全面规定。1、考核内容。《公务员法》规定:“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”前两个方面是指公务员的自身素质，后三个方面是指公务员履行工作职责，以及取得工作实绩的情况，五个方面紧密联系，构成一个有机的统一整体。2、考核方法。分为基本方法和辅助方法两种基本方法是:领导与群众相结合、平时与定期相结合。这两个“相结合”是从多角度、多层次、多渠道和多种方法进行立体考核的方法，是客观、公正、全面、准确地实施考核的保证，是防止考核片面性、主观性的前提和基础[[]王梦莹.基层公务员绩效考核中存在的问题及对策[J].现代企业[]王梦莹.基层公务员绩效考核中存在的问题及对策[J].现代企业,2019(04):12+18.3、考核种类。公务员考核的种类是指机关根据考核对象、目的、内容、方式等不同，对公务员考核工作所进行的不同类别的划分。《公务员法》规定:“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”一平时考核是针对公务员日常表现而进行的考核，定期考核是到年度结束时对公务员进行比较全面的定期考核，是平时考核的结果[[]薛立强[]薛立强,李德伟.中国公务员激励问题研究述评:现状、问题与展望[J].公共管理与政策评论,2019,8(04):81-96.（二）我国公务员考核制度的分析我国在总结长期的干部管理经验的基础上，借鉴了国外考核管理制度的先进思想和有益经验，本着客观、公正、全面考核公务员政治、业务素质，培养德才兼备的公务员队伍的原则，形成了现行的具有中国特色的公务员考核制度。1、考核内容全面。包括德、能、勤、绩、廉五个方面，它们是一个有机的整体，它们相互之间有着内在的联系。德能廉是公务员业绩基础，勤绩是工作成果的具体表现。同时考绩又是我国政府对公务员考核的重点，我们不可能离开真实的工作业绩空谈公务员的政治思想、工作能力、工作态度。2、考核方法注重实效。对公务员的考核方法实行平时考核与年终考核相结合；领导考评与群众考评相结合；自己评价与他人评价相结合。考核基本程序是个人总结，主管领导考评，考核小组审核，部门负责人定等次[[]万悦敏[]万悦敏.我国基层公务员激励机制的风险研究[J].新西部,2019(21):92-94.3、考核结果使用明确。可以说评估的结果与公务员的个人利益有着密切的联系，有利于致力于公共服务的公务员。从十余年的实践来看，评估在激励和监督公务员中发挥了一定作用，并收到了一定的效果，但存在的问题和不足是显而易见的，效果尚不能令人满意，需要进一步解决。（三）我国基层公务员考核的特点所谓基层公务员，是指主任科员以下的公务员，他们处于我国公务员队伍金字塔的最底层，人数最多，基本上属于执行类公务员，跟老百姓打交道最多，其工作的好坏直接影响到党和政府的公信力，因此通过考核加强对基层公务员的管理显得尤为重要。而实际情况是各级党委、政府比较重视领导职位公务员的考核，对主任科员以下基层公务员的考核不够重视，没的形成一套行之有效的考核体系和考核方法。现行考核体系、考核方法存在诸多问题和不足，很有必要进行研究和完善。与领导职位公务员相比，基层公务员考核主要具有以下特点:1、考核方法上侧重于平时考核和定量考核。我国《公务员法》规定的考核基本方法是:平时与定期相结合，定性与定量相结合。基层公务员属于事务性公务员，工作的好坏主要看平时，如果对其平时没有考核记载，年终很难得出中肯的考核结果。而且基层公务员的工作相比较而言，能够做到量化，每天做了什么事、做了多少事都清清楚楚的，通过对其所做事情的数量、质量、难易程度等的分析和对比，完全可以得出其工作的优劣。目前的情况是大多数单位平时考核没有记录，年终考核算总账，定性的东西多，定量的指标少，年底考核全凭个人年底总结与平时印象。大部分单位都是以开会画钩的形式决定考核结果，有些人数少的单位连会都不开，由领导说了算。基层公务员很难有发言权，使考核的流于形式之嫌。2、考核主体上侧重于群众考核。我国对公务员的考核实行领导考评与群众考评相结合。基层公务员处于我国公务员队伍的最低层，党和国家的路线、方针、政策完全靠他们去贯彻和落实。他们直接与老百姓打交道，按上级有关政策为老百姓办事情，其工作的好坏，老百姓最有发言权。我们对基层公务员的考核，应该把考核权重更多地倾向于群众考评，把群众的满意度作为评价基层公务员土作是否合格的重要标尺。目前的情况是大多数单位没有真正意义上的开展群众考评工作，最多是同事参与测评，其服务对象缺乏发言权，领导考评是其主体。二、我国公务员考核中反映出的问题（一）考核标准缺乏量化指标，标准不明晰虽然目前我国各市级政府、政府基层组织在公务员考核的管理调理上已经规划出了机制管理条例，但从实际的操作管理上这些机制的切实性、实操性并不强，甚至出现了实际操作与理论相冲突的问题出现。在本次的论文论述中就以X县的为研究调查为例，从该县的平均单位机制考核机制、奖励条例出发，对该县的考核状况进行实际研究从条例中可以明确看出，该县在公务员的品德、才能、业绩、廉洁度等几方面的考核度并不高，不仅无具体考核内容和细节，县级管理者对其并不重视，比如，对职员进行考核内容上也只是注重思想政治、内容等机制上的考核，在选人模式也只是采取了民主选举、以人用人等级制，整体人才运用的弹性过大[[]张永侠.[]张永侠.我国公务员聘任制的问题和对策研究[J].管理观察,2019(27):100-101.（二）考核内容不具体考核标准不规范依据国家公务员相关考核规定可知，我国在公务员的考核等级上主要分为：品德、才能、出勤、业绩以及廉洁等五大方面，其中以品德才能为考核中心其他方面为辅助考核机制，而在考核结果上也是以优秀、良好、合格、不及格等四个层次进行评定的，但是在国家的条例中也只是做出等级方面的规划，并未作出细致化的解析[[]木合塔尔·万力.我国基层公务员激励机制问题及对策研究[J].商讯,2019(31):189+191.[]木合塔尔·万力.我国基层公务员激励机制问题及对策研究[J].商讯,2019(31):189+191.（三）考核程序流于形式《公务员法》对考核程序进行了明确的阐述，对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取人民群众意见之后，再提出个人评定的考核等次建议，最后是本机构责任人或是经过授权的考核委员会来确定最终的考核等次。定期考核的最后结果必须采用书面形式通知到受考核的公务员本人。而真正在实际的考核过程中，很多单位特别是基层单位为了图方便，就会忽略了这些应有的程序，只通过投票或者填表就将最终的考核等次确定下来，省略了个人总结，也不听取群众意见，考核委员会成为摆设[[]万孟琳.基层公务员的晋升机制与彼得困境——以黑龙江省基层公务员职业发展为例[J].经济研究导刊,2019(28):136-139+150.]；一些单位为了“不得罪人”，不管受考核人平时表现好还是坏一律评作称职；还有些单位将平时考核和定期考核的结果应以书面形式通知个人这一环节漏掉，只张贴公告或仅仅口头通知到个人而已。正是由于这些不重视考核信息反馈，将考核当做走过场的行为，致使公务员考核制度应有的激励作用得不到发挥，很大程度上[]万孟琳.基层公务员的晋升机制与彼得困境——以黑龙江省基层公务员职业发展为例[J].经济研究导刊,2019(28):136-139+150.[]王艺,卢旭军.浅析公平理论视角下广西农村基层公务员职务与职级并行的困境及对策[J].安徽农学通报,2016,22(14):24-26.（四）公务员考核反馈机制不够健全我国的公务员考核相关制度作出规定，在考核的最终环节，要把考核结果反馈给公务员本人，采用的方式即公务员本人要在考核表中填写个人意见。但是，在实际操作中，大多数单位都是让公务员在填写个人年度总结时就署名意见，或者直接省略了被考核人签署意见这一环节。这样就造成了被考核对象无法了解自己的评定等次，无从了解自己的缺点和不足[[]李丽华.[]李丽华.我国地方政府电子政务建设的困境与对策[J].石家庄铁道大学学报(社会科学版),2017,11(04):30-34.三、造成我国基层政府公务员考核问题的原因（一）制度的不健全依据多数的公务员考核发展问题研究可知，公务员考核机制的最大发展问题便是其发展机制不完善所造成的。以下是阻碍其发展的因素论述：第一，历史发展因素，相较于西方发达国家公务员考核机制发展而言是有一定差距的，尤其是我国公务员制度建立的初期，更是发展困难属于起步晚、向他人学习、不断探索经验的“小学生”，再加上国情的不同在实际的政府实施上更是需要不断的实践与改进的，也更加是一世间发展的加艰巨任务，也正是如此使得一些公务员的考核机制并没有完善和完整的实施下去。另外，时代在快速发展各个国家、国际之间的政治形势、经济发展更是千变万化，而我国当时的经济政治、社会发展局面也正在经历着转型变化，从这一点社会历史发展角度来说也就更加难以对公务考核机制进行创新发展[[]胡贵仁[]胡贵仁.艰苦边远地区基层公务员激励机制问题研究——基于双因素理论的分析[J].厦门特区党校学报,2018(04):52-57.第二，实际现实因素，我国切实的公务员运行条例、考核机制是从1978年政府政治正规发展之后得到系统发展的。从这一点上来说我国的公务员机制是刚起步发展，在之各个层面上的机制建立都是处于逐渐完善建立的阶段。但，在我国政府的基层公务员考核机制研究上发现，我国当前基层政府的公务员招录机制与录用让处于探索的初步发展阶段，招录选拔的人数也一直是处于小数量范围，使得基层工作者的人数常年处于空缺状态。所以，针对性的建立起各级部门、各岗位的公务员考核机制是非常重要的，若政府基层组织的工作状态一直如此，那么将会严重阻碍党和政府在基层人民群众中的工作开展，无法为公职人员建立起科学完善的评价考核制度。（二）考核内容缺乏针对性考核机制是考核内容的框架、考核内容便是考核机制的中心，内容的明确规划是非常重要也是考核的关键。然而对于考核标准来说，内容就显的有些笼统会使得平定标准在实际的考核操作中并不能很好的把握住，也就是实操性差的表现。在实际的工作进程中相似的工作任务有很多种，而对其进行工作上的优良评定也是很难的，最后变会出现谁的社会关系强、谁的人缘关系好便可以胜出。并且在本次的实际单位研究考核中，也发现了一定的考核问题，上级考核领导已经下发了明确的考核内容和各级部门考核特点与机制，然而，在下属的机关单位管理实行上却并为做到真正的具体、细致执行，没有进行深思考虑只是简单的对上级内容进行全部接受，一味的依照上级指示设立下属的公务员考核机制，使得参与到考核中来的下属工作人员们只能重视内容无实干性，忽视了真正的考核重点。就比如本次对政府基层单位的考核研究调查上可知，该单位在考核职机制应该以实干、实事为基层工作者的业绩考核重点，将基层工作者为百姓干了多少实事为重点考核内容。但在该单位的实际考核中却忽视了这一考核重点，如其他考核一样重视书面形式上的数据指标，考核结果与考核选拔形式有着很大程度上的不切实性，这一隐患中最大的问题就是考核机制缺少了实际性和针对性。（三）考核方法简单化我国的《公务员考核暂行规定》对公务员的考核方法作出了原则性规定，这里不再赘述。但是在实际考核过程中，一些基层单位忽视了对考核方法的选择和把握，不重视平时考核，只关注年终考核，甚至只看重年终评优；考核过程中也不看工作完成情况的好坏，全部按照部门人员的比例四舍五入进行优秀名额的分配，跟领导关系好的还能多要几个名额；定性考核居多，定量考核极少并且定量数据也不准确，对定量考核也不重视，这些就是考核方法过于简单的突出表现。上级给出的考核方法并不简单，到地方就简化了，这也导致了考核结果的不公平。上级对单位的考核工作给出了具体的指导意见，但是单位对待平时考核根本就是应付差事，只进行日常考勤考核，重视考勤考核也是因为考勤和工资挂钩，缺勤会影响个人经济利益才重视[[]曹莹[]曹莹.善治视角下顾客导向型政府管理与服务模式的构建[J].湖北科技学院学报,2018,38(05):7-9.（四）监督机制不够健全我国目前的公务员考核主要以上级领导的评价为主，而直接服务对象人民群众的参与程度却较低。在考核过中，大多数基层政府都没有建立相关的考核工作监督机制，有些地区设置了相关的条例，但是却没有具体的执行人，更不要说发挥服务对象人民群众对公务员考核工作的监督力量。人民群众作为公务员服务的对象，公务员的言行举动直接关系着群众的利益，但是由于没有具体有效的制度保障，没有监督平台，没有监督渠道，群众的监督作用也因此无法凑效。这就使得对公务员的考核只在部门内部进行，群众没有话语权，对于提升政府服务效能，改进公务员的工作作风没有实用性。总之，我国的公务员考核工作存在诸多的问题和症结，我们只有从根源上剖析原因，加以改进，才能提高政府效能，保障公务员考核的科学性、公平性、实效性，以公务员队伍建设为有利抓手，促进经济社会平稳快速发展。四、完善我国基层公务员考核的具体措施（一）设定具体化、数量化公务员考核内容对公务员实施具体化、数量化的考核，有利于考核的科学性。考核内容的设定，要与公务员所从事的工作相关联，对于基层公务员而言，则要结合当地实情，首先制定科学、合理的岗位职责说明，在不同职责的基础上，制定具体量化的考核内容。特别是在社会形势不断变化，基层民众需求不断扩大的情况下，政府的职责要求也在不断地改变，这就要求随时调整与之相对应的公务员岗位职责，并根据岗位职责，制定相应的考核内容，加强对公务员的管理。对考核标准的设定，要比平均水平高，并且有区分度，可以实现因人而异、因岗而异的目的。其次，将德、能、勤、绩、廉五大指标根据不同岗位和工作性质的实际给予细化，将考核内容中的抽象指标细化为便于操作的小项，评价项目要力求广泛，同时，也要体现出实绩考核为主的思想。如:对“德”这个考核指标，可以按照我国公务员德的考核细化为，政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德，对这四项，又细化为政治立场、大局意识、廉洁从政、爱岗敬业、恪尽职守、秉公办事、纪守法、品行端正、情趣健康、孝敬父母、人妻和睦、邻里融洽十二小项；对“能”这个考核指标，我们可以借鉴美国的经验，细分为业务知识能力、语言沟通能力、组织协调能力、应对突发事件能力以及其他专业技能等，再对各小指标进行相应的具体描述。在考核测评过程中，给每个小指标辅以量化的分值，最终将几项指标分值相合，有效避免考核内容无法量化和难分等次等问题。（二）构建科学合理的考核指标体系在我国的基层公务员考核中，考核指标体系的设定决定着考核工作的成与败。为此，我们需要做到，一要建立明确的目标管理体系。把受考核人完成工作任务的情况作为考核指标，如果达到了基准值，理所应当被评定为合格；如过超过了基准值，就完全可以被评定为优秀；如过认没有达到基准值，很抱歉就会被评定为不合格。在大指标的基础上还可以衍生基本合格、良好、完全不合格等二级考核指标等次。二是要健全公务员的岗位责任制。岗位职责是衡量一个身处重要岗位的公务员工作好坏与否的重要指标，是进行基层公务员考核的重要依据。岗位职责不明晰，考核工作的难度自然就会增加不少即使进行考核也无法得到最真实的数据[[]吴纪树.新形势下基层公务员行政道德困境与破解对策[J].劳动保障世界,2016(30):32+35.][]吴纪树.新形势下基层公务员行政道德困境与破解对策[J].劳动保障世界,2016(30):32+35.[]刘增金.基层公务员培训的困境与完善思路[J].劳动保障世界,2017(03):37-38.（三）严格规范考核工作的相关程序公务员考核工作是为政府和人民考核出合格、负责合格的政府工作人员，所以对其进行严格的考核机制规定是非常重要的，对国家各级工作部门的公务员考核给予高度的重视管理，是促进国家政府工作进步发展的重要基础保障。在我国的公务员考核中有着两种考核形，一是党和国家正规组织的专门公务员考核机制；二是政府各级部门内部的公务员年度考核和平时考核机制。与此同时，在加大公务员的考核管理制度和考核内容上，不单单是对工作内容上的加强管理，还要对其进行职业道德素质、价值观等几大方面的考核管理，力求考核出尽心尽责、一心一意为党和人民的服务工作者。另外，还要注重群众路线、群众考核的重要性，一定要积极改变考核内容的固定思维不要“高调论”要从实际人民群众的角度出发对公民员进行考核管理，并且还可以借助社会各界中其他的社会力量来对考核工作进行监督，还可以更进一步的保证到公务员考核机制的公平公正、公开，只有在多重严格的管理与监督才会为党和人民考核出优秀的公务人员，为优秀人员提供一个更加广阔的工作平台[[]唐坚.增强基层公务员获得感的三重路径[J].领导科学论坛[]唐坚.增强基层公务员获得感的三重路径[J].领导科学论坛,2019(21):47-49.[]彭小武.基层公务员的考核探析[J].科技广场,2006(03):90-95.（四）进一步完善公务员考核反馈沟通制度对考核结果进行反馈沟通是整个考核程序的最终环节，也是提升公务员整体素质，为下一次考评打下优良基础的开端。通过对考核结果的反馈，可以让被考核者知晓考核结果，认知自身优缺，改进工作方法，提高工作质量。在考核结果反馈过程中，应体现考核者与被考核者之间的互动，特别是主管领导与公务员之间要有一个反馈结果、沟通工作的过程。如果忽略这一过程，被考核者不仅失去了申诉或行政复议的机会，而且也无法了解自己的工作现状与组织期望之间的差距，从而使考核评价失去了原有的作用，更无法帮助被考核者改进工作中的缺点或差错。因此，应当在不违反保密规定的原则基础上，将考核结果及时反馈给被考核对象，并建立沟通机制，让主管领导与被考核者进行面谈交流，讨论工作以及考核结果的准确性，以帮助查找原因，改正不足[[]罗振洲[]罗振洲,孙云霞.基层公务员管理中的问题及对策探究[J].中国人力资源开发,2018(12):76-78.结论公务员考核是人事制度改革过程中的热点、难点，对其进行探索和实践，对理顺公务员管理的整体工作意义深远。对公务员实施考核，事关我国干部队伍整体素质，更重要的是直接影响着我国政府的执政能力建设和政府服务水平。只有加强公务员队伍管理，健全完善公务员考核制度，不断提高每一名公务员的素质水平，才能使我国的人事制度改革与时俱进，顺应发展潮流，与国际化同轨。但是，世界上的任何事物都不是孤立存在的，都是在内因和外因的工作作用下，向前推进。所以说，对公务员考核制度的完善，除上述几点措施之外，还需要其他公务员管理制度的支持配合，更需要每一名政府公务人员悟尽职守，遵纪守法，积极主动的参与到公务员管理工作中。需要提出的是，在制度改革的过程中，还要考虑到参与者的心理承受力和适应力，要有阶段、分步骤地进行。对于考核方法的借鉴，还应考虑我国的特殊国情和历史文化背景的影响，不能对西方资本主义国家的相关制度盲目效仿，照搬照抄。本论文的社会案例点是一个较为偏僻的县级政府，看到的问题、提出的方法也相对简单。对于公务员考核，在今后还需进一步研究探索，以适应新的社会发展需要。我们相信，