我国失地农民的社会保障体系研究

我国失地农民的社会保障体系研究摘要：随着我国城市化的不断发展，让全面建成小康社会成为可能。但城镇化的飞速进程也让很多农民失去了土地，失去了自己心爱的东西。而农民没有了土地，如何生存成为了一大难题。要想让农民不至于流离失所，过上体面的生活，就需要健全社会保障制度，保证农民的生活权益成为了一件关乎国计民生的大事，成为了政府需要十分重视的事情。令人欣慰的是，一直以来，我国政府对三农问题都十分重视，尤其是每次两会都会把农民安置问题写入政府工作报告，作为国家战略来对待。许多科研专家，机构人员和社会工作者们都会农民失地之后的社会保障问题进行了系统的研究和科学的分析，给出各种参考意见，并形成了许多重要的文献资料和理论研究报告。但即使做了这样多的努力，尝试了许多新的策略，因为我国人口多，底子薄的特点，以及广大贫困山区复杂的地质地貌和经济水平的落后以及教育水平的低下，都使得问题并无法得到根本解决，每年仍有很多失去土地的农民陷入贫困，陷入绝境，基本的生活无法得到保障，处处被动，所以我国失地农民脱贫攻坚战仍是未来最严峻的课题和任务。关键字：征地补偿失地农民保障制度农村社会福利三农问题1引言随着我国工业化与城市化的发展进程加快，随之而来经济也在高速发展。有关资料显示，截止2017年，我国目前已成为世界第二大经济体。因而诞生了深圳特区，上海自贸区等一大区新型模式和新型的改革龙头和标兵，创新驱动，转型发展的理念，更加让我国的经济充满活力和生机，一片欣欣向荣。但同时，我们会发现，经济的发展是伴随着城市化的进程而前行的，城市化水平越高，经济就会越有弹性，越有活力。而城市化的发展，飞快前进的步伐都离不开土地的供应，土地的需求。而众所周知，一直以来，我国是世界第一农业大国，土地属性以耕地为主，农田仍然占据着主要的土地需求。而城镇化就意味着需要尽快将农用土地变成工业用地，这就意味着要征用农民的土地，也会让越来越多的农民失去土地。资料显示，我国已有失地农民近5000万人，目前我国约有非建设占用耕地300万亩，即使每人占用1亩，也还是意味每年约有300万农民会赖以生存的失去土地。这还是前几年统计的数据，现实情况也许会更让人担忧。而且从我国现有失地农民处境看，我们不难发现，失地农民这个群体既不是传统意义上的农村村民，因为已经没有了自己赖以生存的基本土地，同时在新时代，他们又无法融入城镇居民行列。很多失去土地的农民身份其实介于“农民”和“市民”、“城市”和“农村”之间，一直无法有固定的名称和身份。当农民失去土地后，他当不成农民了，没有土地保障了。而更让失地农民心理难受的是，好不容易从政府领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，也不是市民，只能是社区游民，社会流民，和东晋时候的从北方逃到南方的人感觉差不多。[1]从短期来看，很多假象会迷惑，会发现失地农民还可以依靠一次性安置补偿费来维持生计，实际生活水平还不至于下降，饭还是吃的起的，就是没有土地了。但从长远考虑来看，在就业市场竞争激烈、大学生找工作都要托关系，社会保障制度不健全等等的情况下，很多问题就会接踵而来了。例如随着数额有限的一次性安置补偿费会被逐渐用完，失地农民即将失去基本生活保障的同时，又要面临“种田无地，就业无岗、“社保”无分”的“三无游民”身份，和失地农民“有路可走，无地生存”的困境。根据我国现有城镇化发展速度和发展建设用地的需求预测，预计到2020年或超1亿人，他们要担负着农村转由城市转型的成本，也就是面临前文提到的生活、就业、养老诸多方面的困难。就长远来看，这也是逐渐影响我国经济社会发展的隐患之一。安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。当前，由征地引起的社会矛盾已非常突出，失地农民群体上访，聚众闹事时有发生，而且很多就发生在乡镇政府门口。有学者指出政府是责任的主体，这就应该健全由政府为主导型的失地农民社会保障体系。[2]来自耕地的收入是农民最基本可靠的收入来源，是农民家庭收入保障最基本的经济基础，同时也是农民的一道生活安全保障，土地对农民是有多方面的社会保障功能的，能够靠土地吃饭，也能靠土地去赚钱。尽管国家给予了失地农民征地安置补偿费，但是我国失地农民人数较多，这就导致补偿标准过低，安置方式方法单一，且对失地农民的居住地安顿、重新选择如何就业等问题都没有详细考虑。例如我国农民的文盲率较高，又不太可能再接受教育和培训的，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，因为真的没有什么一技之长，在以后的生活中面临各种艰辛和风险。从社会公平、社会稳定和构建和谐社会等角度来看，国家都理应集中于如何完善我国失地农民社会保障体系并找出存在的问题，提出相适应的具体对策。向这一弱势群体提供社会保障体系，才能安抚民心。[3]卢海元认为，对于我们国家的国情来说，社会保障体系是最有利于维护失地农民权益的安置方式。为什么这么说呢？因为社会保障安置有助于解决失地农民的基本生活、就业、创业等问题，因为国家在完善健全社会保障体系的同时，再逐一专注于各个具体部分。如因地制宜再与现行制度相衔接，这就有利于维护失地农民权益，有利于维护社会的稳定。失地农民的安置问题已经不是农民的个体风险问题，而是影响深远的群体风险问题。已经从点已经上升到面了，个体风险可以通过家庭或社区的帮助来解决，但是人数众多，问题就不一样了，群体风险却只能在政府的指导下，通过相应的社会保障体系才能化解，这也是政府的社会职能决定的。[4]2关于建立失地农民社会保障制度的基本问题2.1解决失地农民社会保障体系问题的必要性和安排在我国妥善解决失地农民的长远生计问题，就必须对失地农民的社会保障体系做出完善和具体对策才行，因为有了体系制度才能从宏观上去把控。怎样把失地农民纳入到社会保障体系一直是学者们争论的问题，学者们的讨论和各地政府的观点可归纳为：一是将我国失地农民纳入现行城镇社会保障体系制度中，例如成都北京等城市。或纳入农村社会保障体系中，例如青岛；二是通过制度创新，创新带来改变，实施“土地换保障”。如何理解呢？对征地安置补偿款项政府做出微调，更加明确补偿安置费是主要用于失地农民的社会就业与社会保障，土地被用作其他用途是不被允许的。接下就是尽快建立适合失地农民特点的社会养老保险制度，要比现在的新农合保险更有优势。还可以把失地农民纳入社会养老保险体系中，不要让他们游离于社会保障之外，一定要让他们感受到国家的重视。针对实地农民建立专项保障制度——失地农民社会保障制度，例如天津；三是让社会保障体系更加细则化，统筹城市和农村社会保障的优点，创介于农保和城市保之间的“镇保”，再将失地农民纳入其中，例如上海；四是将失地农民纳入商业保险体系，当前，商业保险已经不仅仅是产品和服务的一般供给，而且因为其社会保障功能的发挥与延伸，也成为了一种有利于社会公平保障的制度安排。可以为失地农民提供养老、医疗。意外等多层次多类别的保障。一则可以减轻政府压力，二是可以帮助农民累积和管理资产，三是二者相结合，商业保险体系配合政府做好失地农民的保障工作，既起到高效助推器的作用又能够维护政府、集体。和个人之间的和谐关系。例如重庆；在城乡社会保障体系还在完善和构建的情况下，学者指出政府可以变被动为主动，主动通过以上几种方法引导农民实现身份转变，选择更得民意的方式，而第二种倾向则更有可能成为我国失地农民社会保障体系发展的主流方向。[6]2.2我国失地农民保障体系的基本内容由于失地农民是一个特殊的社会群体，其社会保障不同于一般的居民社会保障，在目前情况下又受到许多客观条件的制约，根据制度先行、因地制宜、循序渐进、与现行制度相衔接等失地农民社会保障的构建原则，政府和社会保障部门应划分清楚采取相应的保障措施，应包括失地农民养老保障、失地农民健康医疗保障、为失地农民提供再受教育和培训的机会和法律问题援助等。让农民身份的转变更有过渡性。不一味追求速度，而是追求高质量的长远稳定发展。[7]综上所述于对失地农民社会保障的内容应该包括：（1）失地农民最低生活保障，类似于最低工资标准；（2）失地农民的养老保障，要让他们老有所依，不会成为孤老，农民养老风险是必然存在的，养老问题逐渐成为被关心的问题之一；（3）失地农民的医疗保障，高额的医疗费用，对一般农村家庭和失地农民历来都有巨大的经济和心理压力，这就迫切需要落实一包保障，给农民生病就医看病减负，不要有那么大的医疗费用负担和因为费用而担忧的心理压力；（4）为失地农民提供受教育和培训的机会，失地农民的家庭里有愿意接受教育培训扶持的人都给予机会和条件，让失地农民也可以有一技之长，这可以提高农民的文化水平增强技能，比如互联网应用；（5）为失地农民提供必要及时的法律问题援助，让更多的失地农民了解国家社会保障体系，为失地农民维护权益，确保被征地农民在其合法权益受到侵害时，具有平等的接近法律寻求保护的机会，而不是从一开始就处于落后，很难维护自己的权利。失地农名社会保障制度还需要结合其必要性和具体实践角度出发，学者们都不约而同强调建立起多元化的失地农名社会保障制度，在其具体保障项目上则各有侧重。[8]2.3失地农民社会保障基金首先，基金的筹集与平衡和关乎制度建设的可行性，同时也是解决失地农民问题的关键所在。实施“土地换保障”的思路建立的失地农民社会保障制度，筹集保障基金，基金从何而来的观点主要是：第一种观点认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益这些附加值是失地农民社会保障基金的主要来源，然后再用“社保”基金进行投资，社保基金的投资目前已经富有成效，这种方式可以确保有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育培训与法律援助所构成的失地农民社会保障体系的运作，是国家从财力上给予支持鼓励和帮助。第二种观点认为，缴纳社会保险的费用划分成三个部分：政府投入、土地开发中的增值效益和农民自己出资。其中政府来搭桥，政府自然占比重大的投资额度，因为政府有责任为自己的公民投保。同时政府的参与极大程度上增进失地农民的信任感；从土地增值的效益中开始就适当拿出一部分投保金其实也可以让失地农民了解到土地增值的收益，没有了后顾之忧，就不再产生抵触情绪；[9]第三种观点认为，失地农民社会保障专项基金其实也可通过如下渠道筹集：（1）一定比例的国家财政拨款；（2）基金运营的收入、慈善机构捐款作为补充基金；（3）出让土地时，村集体从补偿款项里提取征得集体同意的资金或是失地农民其个人安置补助里列支付的保障金；[10]3失地农民社会保障中存在的主要问题3.1补偿标准不合理，安置方式单一土地是保障农民生活和收入的重要资源，此外，土地还具有资产增值等特性。而我国现行的征地补偿制度据了解主要还是以农业产值量为基础核定补偿数额，这一步补偿制度在改革开放之前的计划经济体制下是合理和适用的，但在现今市场经济这概念的背景下，再去采用的话，就没有充分考虑现代农业的现状和特点。征地补偿费用是一次性现金付清，而且征地补偿只会考虑土地目前的经济价值,而并没有包含土地预期收入增加的部分，缺乏对土地例如具体位置、商业开发价值的研究与考量,也没有将土地未来的增值收益等计算考虑在内。同时土地的其他保障功能往往会被忽略,这就造成土地征用补偿标准普遍偏低且不统一。因而,过去那种以产值倍数法来确定我国征地补偿费的计算方法，早已不适合市场经济条件下农业现状和土地使用的状况。[12]所以目前土地补偿费没能体现被征农民土地的真正价格显失公平，这对于农民来说利益受到损害也是不太能接受的。3.2失地农民社会保障内容不全面,社会保障水平低我国只有部分地区建立了失地农民最低生活保障制度，尽管如此也只能保障最基本的生活所需。保障方式单一就只有这一种。还有的地区是失地农民依靠发放的征地补偿费与安置费，也就是说一次性现金付清之后就对农民以后的生活保障没有责任再去长远考虑。只有极少数地区会建立养老、医疗保险制度，失业工伤等保障与社会福利。由此可见，我国目前的社会保障体系内容还是过于单一且不够全面，没有做到普及。基于土地是农民的重要保障功能,目前的社会保障水平低,往往不足以弥补失地农民被征土地的损失。而失地农民传统的一些思想观念,缺乏风险防范与增强社会保障的意识,使得他们不愿意参加社会保险,参保比例也低,得到的保障也就更少了。3.3失地农民就业保障不到位就业困难如何对失地农民的保障由“一次性”受益转变为“永久性”受益？帮助他们去实现再就业就是一个值得深入探讨的问题。大批次或者有比例地对“农转非”人员进行工作安置实施比较困难，因此对于失地农民再就业问题，要有从安置招工到引导其就业的行为转变。就业是失地农民没有土地后唯一继续生活的途经，但又由于失地农民的受教育程度较低,劳动技能欠缺而当今就业市场对于劳动者学历要求与知识结构的要求也是越来越高。失地农民长久以来是以农耕地为生,只掌握了农业方面的技能,缺乏其他专业技能很正常。这就必须对他们进行职业规划指导和相关培训，以提高工作能力和素质。[14]3.4制度存在安全性问题一是目前农村社会保障基金渠道单一，大部分是个人缴费为主，集体经济帮助补给为次要，政府部门财政资金补助次之。因此，个人缴费的比重大，再就业困难、家庭的收入偏低等原因，多地区农民缴费意识和能力都不高，这就导致直接会选择最低档次的缴费标准进行缴纳。统筹没有达到效果层次低，参与的人自然少。农村地区经济发展水平滞后，集体经济也滞后就无力支撑失地农民的社会保障补助费。政府拨款也存在是否到位的问题。失地农民社会保障的渠道单一、规模较小，还可能存在“空账”。二是社会保障金的安全性差，不难发现我国失地农民社会保障基金缺乏明确的运行机制、监管机制。没有相对应的法律法规和政策，导致基金运行、管理、监督处于无据可依的混乱状态。这种严峻情况下，更加不能实现基金的保值增值。失地农民对社会保障基金不够了解，也无法从外部进行监督。比较容易出现的安全隐患是非法挤占，挪用失地农民的社会保障基金等。此外，各地的执行办法不统一，总体管理难度大，大层面上既不利于城乡一体化的社会保障制度实现，又不利于地区人员相关保障的转进转出。[15]4完善失地农民社会保障体系的对策思路4.1提高征地补偿安置补偿方式多元化改革和完善土地补偿、安置补偿，明确农用地产权主体，切实保护失地农民的利益。安置补偿的方式多样化，例如可在现金补偿方式的基础上,增加一些实物补偿与债券补偿等方式，扩大失地农民可供选择补偿的范围,以满足全国各地因经济发展、思想方式等差异而形成的多样化需求。此外,现金补偿方式还可以采用分期支付的方式,这样就很容易做到可以随着物价水平的上涨,随之调整补偿金额,也可以以此预防失地农民用完一次性补偿金后生活陷入困境的尴尬情况。还可以增加征用土地的补偿项目，例如增加搬迁租房等补贴。其次,增加失地农民学习职业技能的培训补贴,农民在失地的同时也失去了主要谋生手段,面临再就业困难的问题,为实现再就业就很需要专业技能的培训,以此提高在社会就业市场的竞争力。政府也会科学制定合理的补偿标准，且土地补偿价格的确定要采用市场化的定价方式。在制定补偿标准时,会考虑土地的当前价值,还会着重当考虑其未来的增值收益。我国也会借鉴学习西方建立第三方估价部门,使得土地定价的过程更科学合理，流程更透明化。[17]4.2完善失地农民社会保障体系提高社会保障水平完善我国失地农民最低生活保障制度，保障失地农民基本生活所需。第一根据各地区具体情况和条件，有针对性的对失地农民提供帮助。例如长期经济贫困体弱多病又因失地损失收入来源的家庭，向其首要提供医疗保障养老保障，再长期提供必要的经济补助。如果是某些突发原因造成的暂时贫困则也会提供临时基本生活补助。其次，不难看出建立最低生活保障制度也需要结合各地区经济、人均生活水平等因素考虑，才能实现科学化与地区包容性。明确政府对建立失地农民保障体系的责任，加大财政拨款投入其中。宣传工作要到位，让失地农民有参加养老保险的参保意识。同时有财政拨款就较大程度降低了农民个人缴费的比重，减轻了缴费压力。还可以在基本养老保险的基础上衍生出储蓄养老保险等。另一方面，征用土地的单位还应缴纳失地农民专项年金，帮助失地农民分担养老风险，又提高基本养老保障的水平。建立健全失地农民的医疗保障制度建设。医疗保障制度和养老保障制度一样，也需要政府扶持提供补贴，用以完善医疗水平，如诊疗器械、人才培养等。同时，健康和预防疾病知识要宣传到位[19]4.3提高失地农民就业保障对于失地农民再就业问题，首先要完善失地农民的就业教育和培训体系，使其能有一技之长，适应当下的劳动力竞争市场。同时政府也会建立专门的失地农民再就业款项支出，与众多培训机构合作积极开展普及技能培训。切合实际培养面向市场需求的可就业人才。培训不仅仅是文化教育技能方面的，还要转变失地农民的就业观念。同时，政府也会为失地农民创造就业的机会和岗位，由此制定就业优惠政策等。例如鼓励企业招收吸纳失地农民劳动力，增加该企业的岗位补贴。能够选择自主创业的失地农民，政府无偿提供创业指导、法律援助等。银行方面提供低利息贷款扶持优惠政策等。及时增加适合的工作岗位，提供更多更广的就业分析。设立基层劳动力服务保障点及时提供就业信息以解决失地农民获得渠道信息量少的就业问题。政府和征地协商可以提供一些公益性的就业岗位。例如保洁员这样的基础就业岗位，也给年龄大和还未有专业技能的失地农民提供就业机会。4.4建立健全失地农民社会保障的安全可靠性首要完善相关法律法规，应在失地农民社会保障基金运营与监管方面制定完善的法律法规,以促进社保基金的有效。法律条文中要明确主体、程序与内容等重要要素。彻底改变目前农村社会保障基金渠道单一的现状，建立多渠道筹集失地农民的社会保障金，增强基金的保障能力。个人、集体、政府三者共同承担，不再是个人缴费的比重大。政府加强财政拨款投入，减轻个人缴费的负担。政府提高办事效率，资金得以及时到账。政府和征地单位在土地出让过程中收入较多时，可从中划拨款项用来支付失地农民的社会保障费用。集体经济也该承担一部分社会保障缴纳费用，可通过集体资产变现的方式将收益用于失地农民社会保障。失地农民个人方面也可适当提高缴纳标准，不再只是选择最低档次标准，宣传强化失地农民个人缴费意识和能力。政府确保落实拨款是否到位的问题，建立专门的账户。为保证失地农民社会保障基金运行的水平，运营管理机构实行“管”“营”分开。责任细化任务划分，管理机构负责基金的筹集与发放到位。运营机构则负责保值、增值，建立专门的账户，收入支出分为两线，实现“专款专用原则”。在监管监督方面首要做到有据可依，定期公开相关信息使得失地农民得知和了解基金的多少、用途去向等。做到信息透明化还需要管理部门不定期进行资金抽查，检查投资状况和运营收益亏损情况，运营效率。政府、失地农民、集体三方都加强对失地农民社保基金的监管力度。总结：自古以来农民都是靠土地而生存，他们靠自己的土地种出粮食养活自己，但土地一旦被征收，也就意味着他们断了收入来源。况且征地补偿款的标准也是不一样的，有的地方征地补偿高，而有的地方征地补偿非常低，相比土地和征地补偿金，相信大多数农民都是愿意留着自己的土地的，因为有土地至少意味着不会饿死。但土地被征收也是大势所趋，国家要发展，需要更多的城镇化建设，需要更多的土地来支撑，因此农民失去土地，通过新的途径获取收入，获得生活保障将是未来的大趋势。而在这过程中，农民失去土地如何保障，如何不影响生活质量，如何不引起社会动乱才是最重要的问题。国家如何进行保障，如何给予农民更好的补偿，在市场经济条件下，如何能让补偿更符合市场机制，让农民获取更多的切实利益将显得十分重要。目前我国针对失地农民问题已经进行了专门的研究，并出台了相关的保障制度。对于男性年龄在60周岁以上，女性年龄在55周岁以上的失地农民，将会由地方社会保障部门出面，根据每年养老金的实际水平，以15年为期限，开始从政府土地征用收益中扣除一部分资金用于养老保险费用的支付，个人不负担缴费。从失地的当月起，开始领取养老保险。对于男性年龄在45-60周岁之间，女性年龄在40-55周岁之间的失地农民，每年所需缴纳的费用由政府，集体，个人三方共同承担。同时注入养老金投资，给予失地农民更多的实物政策，提供更多的教育培训机会等方式也已经开始运用于解决失地问题