某某省某某市某某县御医（特色）小镇基础设施PPP项目实施方案

目录

一、刖百.................................................4

（一）背景...........................................4

（二）实施依据.......................................4

（三）实施原则.......................................7

二、项目基本情况.........................................8

三、项目建设的必要性和可行性分析........................12

（一）项目必要性分析................................12

（二）项目建设的可行性..............................17

四、物有所值评价定性分析................................19

（一）物有所值评价定性分析内容......................19

（二）物有所值定性分析结论..........................23

五、项目交易结构........................................24

（一）项目交易总体结构体系..........................24

（二）项目运作流程..................................26

（三）项目投融资结构................................27

（四）项目回报机制..................................28

（五）付费保障......................................31

（六）合同期限......................................31

（七）资金来源......................................31

（八）项目公司......................................32

（九）项目监管......................................32

（十）协调沟通......................................33

（H-一）争议处理...................................33

六、风险识别与分配方案..................................34

七、采购方式选择........................................38

（一）采购人........................................38

（二）供应商的选择方式..............................38

（三）供应商的资格条件..............................41

（五）工程建设其他费................................41

（六）投标保证金....................................41

（七）招标标的......................................42

（八）评审办法......................................42

（A）PPP项目协议签署..............................43

八、PPP项目协议体系....................................45

（一）PPP项目协议主要条款...........................45

（二）股东协议主要条款..............................63

九、监管体系............................................65

（一）授权关系......................................65

（二）履约管理......................................65

（三）行政监管......................................66

（四）公众监管......................................67

十、财务评价............................................68

（一）基本条件假设68

（二）财务分析......................................69

十一、保障措施..........................................71

附件1：项目运营收入测算分析表...........................72

附件2：项目运营成本测算分析表...........................72

附件3：运营补贴支出测算分析表...........................72

附件4：项目资本金现金流量分析表.........................72

附件5：项目利润及利润分配表.............................72

附件6：项目资金筹措表...................................72

附件7：项目银行融资借贷偿还表...........................72

附件&运营绩效考核评分表...............................72

3、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）

4、中华人民共和国预算法（2015年修正）

5、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意J©

（国发[2014]60号）

6、《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》（中发

（2016）18号）

7、《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公

共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发

[2015]42号）

8、国家发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作

的指导意见》（发改投资[2014]2724号）

9、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知〉

（财金[2014]76号）

10、《财政部关于卬发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

的通知》（财金（2014）113号）

11、关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作

的通知（财金[2016]32号）

12、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论

证指弓D的通知》（财金[2015]21号）

13、《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知^

（国发（2015）51号）

14、《财政部关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）＞的通知》

（财金[2015]167号）

15、《某某省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意

见》（财金[2014]1828号）

16、关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实

施意见（财金（2017）86号）

17、关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库

管理的通知（财办金（2017）92号）

18、《某某省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人行合

肥中心支行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施

意见的通知》（皖政办（2015）51号）

19、某某省人民政府办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促

进经济持续健康发展的实施意见（皖政办（2017）98号）

20、国家发改委、建设部联合颁发《建设项目经济评价方法与参助

（2006年第三版）

21、《某某省交通运输厅某某省财政厅关于推进政府与社会资本

合作（PPP）模式建设普通国省干线公路的实施方案的通知》（皖交财

[2015]82号）

22、由广州博夏建筑设计研究院有限公司编制的《某某县溪水流

潺景观带和沥水河景观带生态综合治理工程可行性研究报告》、由陕西

交通公路设计研究院有限公司编制的《某某县五一桥至合利村公路改建

工程项目建议书》和由某某国顺交通咨询设计研究院有限公司编制的

《某某历溪龙宫岭隧道工程可行性研究报告》等其他资料。

（三）实施原则

为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中贯彻执

行以下原则：

A严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原则

A项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则

A保护国家、职工、债权人和其他各方合法利益的原则

＞坚持通过法定竞争机制选择政府合作伙伴的原则

＞建立某某县御医（特色）小镇基础设施PPP项目运营管理机制

的原则

＞坚持合法合规开展政府购买服务的原则

＞坚持通过法定程序特许经营权转让和移交的原则

»理顺政企关系，完善特许经营制度的原则

A坚持广泛调研，借鉴国内外类似项目先进经验的原则

»通过政府与社会资本合作，建立的利益共享、风险分担及长期合

作关系。

二、项目基本情况

1、项目名称

某某县御医（特色）小镇基础设施PPP项目，以下简称“本项目”。

2、项目类型

新建项目

3、建设地点

位于某某省黄山市某某县

4、项目背景

历口镇是“祁红”创始地、目连戏故里、名医故里、拥有古祠、

古民居、古树林、武陵古道、古桥、古碑等历史遗存资源。此外还有极

具民间文化色彩的“无根水”、“放1池"、"永麴卑”“富村桥”、“双姓祠”

等景点，以及天然原始森林，尤其是对已被列入国家非物质文化遗产保

护的目连戏进行深度挖掘、整理和展示，去其糟粕，取其精华，对教育世

人崇尚美德、和谐生活具有不可低估的作用。

某某县五一桥至合利村公路改建工程位于某某县境内，起点桩号

K0+000,位于某某县西塘，终点桩号K13+102.487,位于合利村与

X028交叉口位置。路线整体呈东北-西南走向，路线起点连接S221

向南六公里可直通S42黄祁高速至黄山、安庆等地，终点接XO28向

东可至国家4A级国家地质公园牯牛降风景区，是某某县西部路网结

构中重要组成部分，是历口镇、箸坑乡等乡镇对外交往的重要通道。

随着沿线近年来经济快速增长，旅游事业的大力发展，城乡建设规模

日益扩大，现状道路路面状况已不能满足沿线经济发展需求，急需对

道路进行升级改造，本项目的实施将提高区域内综合运输能力，推动

沿线的经济发展，并为当地居民出行带来便利。

某某牯牛降景区与石台牯牛降景区同为国家级4A旅游风景

区。黄山市政府“大力发展全域旅游”明确提出某某县有两个重点工

作“启动牯牛降5A级景区创建，加快推进黄山168国际徒步探险

基地”。全面推进某某全域旅游项目建设，如打通某某历溪龙宫岭隧道

可以使历溪景区、168旅游经济带与牯牛降景区连成一片，将改变当

前牯牛降景区单一的交通进出方式，对于缓解交通压力促进牯牛降大

开发具有重大意义，使环牯牛降旅游带的总体布局更加合理，具有长远

的经济与社会效益。

5、项目建设规模

本项目为某某县御医（特色）小镇基础设施工程，由三个子项目

组成，分别是某某县溪水流潺景观带和沥水河景观带生态综合治理工程、

某某县五一桥至合利村公路改建工程、某某历溪龙宫岭隧道工程。

（1）某某县溪水流潺景观带和沥水河景观带生态综合治理工程

建设内容含溪水流潺景观带提升工程、沥水河景观带提升工程。

其中溪水流潺景观带提升工程景观面积约2.5万平方米，沥水河景观

带提升工程总长度约4千米，景观面积约10.3万平方米。

（2）某某县五一桥至合利村公路改建工程

路线起点位于某某县西塘，沿途经历口镇、磐坑乡等乡镇，终点

位于合利村，全长13.102公里。

（3）某某历溪龙宫岭隧道工程

本项目推荐方案路线全长2.235Km,估算总投资9079.3万元。

6、项目前期工作合规性

由广州博夏建筑设计研究院有限公司编制的《某某县溪水流潺景

观带和沥水河景观带生态综合治理工程可行性研究报告》、由陕西交通

公路设计研究院有限公司编制的《某某县五一桥至合利村公路改建工程

项目建议书》和由某某国顺交通咨询设计研究院有限公司编制的

《某某历溪龙宫岭隧道工程可行性研究报告》已完成并已获得某某县

发展和改革委员会批复。

7、计划开工和完工时间

2018年、2019年

8、合作期限

特许经营期限为10年（含2年建设期）

9、总投资

项目总投资估算21,190.72万元，具体见下表：

表2T总投资估算表（单位：万元）

某某县溪水流潺景观带

某某县五一桥至合利某某历溪龙宫

项目和沥水河景观带生态综合计

村公路改建工程项目岭隧道工程

合治理工程

笫一部分建筑安装工程费4250.005857.167087.941719510

第二部分设备及工具、器具

0.0050.200.8951.C9

购置比

第三部分工程建设其他贽用281.18175.711090.691547.58

第一、二、三部分费用合计4531.186083.078179.521879377

预备费362.4930415899.751566.40

建设期利息199.63260.55370.37830.55

投资估算总金额5093.306647.789449.6421190.72

10、政府现有支持安排

黄山市通过综合改革，全面创新服务业发展方式，优化政策环境,

推动服务业强势扩张、全面转型，形成以旅游业为龙头、现代服务业为

主导的特色经济结构，实施“某某县御医（特色）小镇基础设施

PPP项目”，是把黄山打造成区域性综合交通枢纽、旅游观光服务中心、

文化展示中心和休闲养生基地、户外运动基地的基础。在全国生活服

务业发展方面起引领示范作用。

各级政府对本项目建设给予了大力支持，项目建设的社会环境条

件良好。

三、项目建设的必要性和可行性分析

(-)项目必要性分析

①是整合区域旅游资源、树立地区品牌的需要

近年来，某某县的旅游得到了迅猛发展，现己形成了牯牛降、祁红

小镇等多处景点，已按照黄山市次旅游中心的标准进行打造，但依然存

在资源整合不足，主题定位不够突出，体量不够大，未能形成连片效应。

②是建立健康稳定的地区生态系统的需要

河道是一个地区重要的生境环境，河道治理效果的好坏，影响着

整个流域生态环境的建立，而健康的生态系统的建立是一项综合性很强

的工作，涉及流域内水资源、土地资源、生物资源承载力，还需要以调

整人为活动为重点，利用法律法规及工程措施、管理措施、生物措施、

耕作措施等措施进行统一规划、生态修复、生态治理、生态保护，而

某某县溪水流潺景观带和沥水河景观带生态综合治理工程将结合地区

旅游、城镇发展需要对历口镇主要的河道将进行综合整治，将大大改善

现状河道环境，在地区逐步建立起健康的生态系统结构。

③是提升河道承载力、完善城镇基础设施的需要

河道整治工程可以有效的降低水中的污染物质，减少对周边农田

灌溉和饮用水的污染，河道整治具有控制土壤侵蚀的价值。同时河道整

治在蓄水、调节河川径流、补给地下水和维持区域水平衡中发挥着重要

作用，是蓄水防洪的天然“海绵”。湿地有巨大的渗透能力和蓄水能力,

可以减少并滞后降水，削减并滞后洪峰，减少洪水径流，具

有水库的功能。通过对某某县溪水流潺景观带、沥水河景观带生态综

合治理使历口镇城镇、基础设施等防洪标准有较大提高，区域内人民生

命财产和经济社会发展的防洪安全保障问题得到初步解决，为新农村建

设、群众安居乐业、社会繁荣稳定提供良好的基础，促进地区的可持续

发展，共建人水和谐的社会环境。

④是改善城镇环境、提高城镇旅游吸引力的需要

某某县溪水流潺景观带和沥水河景观带生态综合治理工程实施

后，历口镇城镇整体形象和风貌将得到改善和提升，尤其是临河景观

将成为你历口镇的一大特色，同时随着河道整治的完成，将会同步促进

历口镇给排水设施、服务设施、景观绿化设施的迅速建设，有利于推动

历口镇成功转型为旅游城镇。

⑤改善现状交通运行环境，提升区域路网交通服务水平的需要。

经过多年的发展，某某县五一桥至合利村公路改建工程沿线经济

社会发展水平较高，沿线居民的生产、生活对车辆运行的干扰较大，

老路的街道化现象严重。此外，大量超载车辆的长期运行，致使公路

的技术状况变差，随着交通量的快速增长，道路沿线的交通运行环境亟

待改善。同时路线贯穿某某县西部地区，项目的建设将完善区域内公路

路网体系，提高区域内道路通行能力，增强交通运输的安全性能。

⑥将对影响区域内经济发展将起到举足轻重的作用

由于项目位于山岭重丘区，某某县五一桥至合利村公路改建工程

的建设将为促进区域均衡发展，改善区域投资环境，改变产业布局，

促进结构升级作出贡献。

路线途经历口镇、曹村、合利村等村镇项目的实施将有效改善区

内道路的通行状况，对沿线经济发展、社会主义新农村建设均有着重

要的推动作用。

同时某某县五一桥至合利村公路改建工程是国家4A级牯牛降风

景区西部唯一进山旅游公路，项目的建设，在改善交通条件下，提高旅

途的舒适和质量，使其内外交通通畅，对本地区旅游业的发展将起到助

推作用。

⑦项目建设是改善沿线交通安全状况，保障人民生命财产安全的重

要举措

经过多年的发展，项目沿线经济社会发展水平较高，沿线街道居

民的生产、生活对车辆运行的干扰较大，街道化现象严重和道路技术状

况的降低等问题除了影响交通运行的效率和服务水平外，也带来了潜在

的交通安全问题。此外，现场踏勘时也发现，部分路段交通安全设施缺

乏或损坏严重的问题已经非常明显。

某某县五一桥至合利村公路改建工程的实施，将基于沿线交通出

行的调查结果，有针对性的进行设计，从设计上使道路本身更好的适应

客货运输和居民出行的特点，从而在很大程度上降低了交通危害事件发

生的概率和严重程度。因此，从提升道路交通安全性，保障人民生命财

产安全的角度考虑，本项目的实施，已非常紧迫。

⑧龙宫岭隧道是连接历溪景区、168旅游经济带与牯牛降景区的

重要干线公路

《黄山市“十三五”交通运输发展规划》提出：提升设施建设水平。

完善环黄山、环太平湖路网，推进市域西北部高等级公路建设，加快

建成中心城区与各城区之间以高速公路和一级公路为主，快速、

便捷、顺畅的连接通道，重要旅游景区（点）之间以二级公路为主

的舒适、生态、环保的环线相连，农村公路更能方便百姓出行的便捷

交通网络。优化公路客运中心和交通物流基地布局，畅通衔接城市内外

交通，加大中心城区、重点景区公共停车设施建设力度，推动城市公

共交通向重要景区景点延伸，积极创建优化发展公共交通示范城市。

加快县乡公路升级改造，实施农村公路联网畅通工程，加固改造农村

公路危桥，提升管理养护水平。

根据《某某县“十三五”综合交通发展规划》“十三五”期间，

按照“建成高速路、提升循环路、改善乡村路、构建大交通”的发展

思路，围绕环牯牛降生态旅游度假区和倒湖风情旅游区两大旅游围绕环

牯牛降生态旅游度假区和倒湖风情旅游区两大旅游圈发展，实现某某

县乡40分钟交通圈和乡镇2小时交通圈。

从路网特点来看，某某历溪龙宫岭隧道工程东连S221省道，西

接X028县道（箸历公路），是将历溪景区、168旅游经济带与牯牛

降景区连成一片的必要通道，将改变当前牯牛降景区单一的交通进出

方式，从道路服务水平上来说，本项目的建设极大地改善现有景区的

交通环境，更大的发挥S221省道和X028县道的服务水平，有利于

完善路网结构，能更有效地发挥区域干线公路网络运输效益。

⑨全面推进城镇化进程的需要

按照《黄山市某某县历口镇总体规划》（2011-2030）要求，城

镇化水平2015年达到50%左右；2030年，城镇化水平达到70%

左右。完善交通、通讯、电力、供热、燃气、水利和防震减灾等基础

设施，建设完备、高效、稳定的城镇基础设施系统，保障公共空间与

公共设施建设，满足经济发展和人民生活水平提高的要求，为建设某

某生态文化旅游特色镇奠定坚实基础。

某某县完成行政区划调整后，把推进城镇化作为欠发达地区实现

跨越式发展的突破口，一批中心乡镇迅速崛起。在推进城镇化进程的同

时，某某县通过加快工业化步伐，大力推进以旅游业为重点的第三产

业和农业产业化的发展。城镇化进程的推进和产业结构的调整优化,

必将促进交通需求的进一步增长。

本项目的建设顺应了城镇化快速发展的要求，有效促进城镇化的

发展，强化了各节点之间的联系，对整个某某县聚合主轴线的经济发

展起到明显的带动作用。

⑩改善沿线城镇居民生活环境的需要

某某历溪龙宫岭隧道工程是连接S221省道与X028县道的重

要公路，是直接联系广大人民群众的公路，是造福广大农民群众的致

富路、小康路、民心路。加快龙宫岭隧道建设，是贯彻“「九大”精神

的具体体现，也是实施省政府“畅通工程”的具体行动。

《某某县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：完

善县域内道路交通网络。结合城乡一体化发展和各城镇空间拓展要

求，“十三五”期间重点抓好县乡公路畅通工程、乡村公路畅通工程及

贫困村公路、旅游公路、高速公路连接线、重点集镇过境道路、大北

埠综合交通服务区、某某客运总站、交通应急抢险中心、生命防护工

程及公交全覆盖等,启动公交信息智能化改造，发展绿色能源公交。尝

试公路建设PPP模式。改造树状道路网的结构形式，构建棋盘形

县域内部交通布局网络，实现各乡镇的有效连接。

本项目的建设对改善该地区交通状况，加快对沿线经济发展的辐

射和带动，改善城镇居民生活环境和投资环境有着积极的作用。

（二）项目建设的可行性

（1）社会发展大环境有利于项目开发建设

旅游是一项集经济、社会、生态效益于一体的现代朝阳产业。以

“行、游、住、吃、购、娱”为主要内容的旅游活动对经济社会的加

快发展有着巨大的带动和促进作用，据专家分析，一个人的一次外出旅

游活动，为其直接服务的部门有17个，为其直接拉动的行业高达

120多个。旅游业在第二产业中被认为是发展最迅速，效益最明显的

行业。依托于旅游可以发展带动各种类型不同的制造业和服务性行

业，发展旅游可谓“一业兴，百业旺”。

随着人民生活水平的不断提高，人们的物质生活条件不断改善，

可支配的收入大幅度增加，人们对精神生活的需要和质量有了新的选

择和更高要求，现代人们在忙碌完工作的时候，都非常渴望走进大自然,

去享受轻松、闲适、娱悦的生活情调，越来越多的家庭把旅游列进了家

庭开支的计划，作为了家庭消费的四大项目之一。旅游不再是

“奢侈”的享受，而是人们生活的一种必需。据世界旅游组织公布，

全球旅游业总产出已占世界GDP的10.7%,超过石油、汽车、化工

等行业，成为当今世界第一大产业，全球旅游人数和旅游消费年均增长

率约为4.35%和6.7%o

（2）政策环境对于项目建设十分有利

十八大提出建设美丽中国，发展旅游经济是进行生态建设和产业

发展的最佳选择，也是践行美丽中国发展战略的生动实践。特别是近

年来全域旅游的提出，为资源优良的地区带来了新的发展方谑。在《某某

省“十三五”旅游业发展规划》中，多项重点内容涉及黄山市，为黄山

旅游产业发展带来了“好声音”。规划中明确提出需提升皖南国际文化

旅游示范区国际化水平，建成美丽中国建设先行区、世界一流旅游目的地、

中国优秀传统文化传承创新区和中国全域旅游示范区，并将其作为四大

板块旅游目的地之一，打造“山水皖南文化徽州”为主题的旅游品牌C建

立包括黄山市在内的四大旅游中心城市，加强“梦幻黄山礼仪徽州”城

市品牌建设和城市形象塑造，巩固优化大黄山旅游目的地品牌和古徽

州休闲旅游目的地品牌。

四、物有所值评价定性分析

根据《财政部关于印发＜ppp物有所值评价指引（试行）〉的通知》

（财金[2015]167号）规定，项目物有所值定性评价指标包括全生命

周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程

度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，以及项目规模大

小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准

确性、运营收入增长潜力、行业示范性等六项基本评价指标未涵盖的其

他影响因素的补充评价指标。

（-）物有所值评价定性分析内容

1、全生命周期整合程度

全生命周期整合程度主要考核在项目全生命周期内，项目设计、

投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

本项目采用PPP模式，通过法定程序选择具有丰富经验的社会投

资人，授予其参与项目运营和维护的权利，并由政府指定部门购买项

目运营服务，提高项目总体运营水平及效率，主要通过以下措施进行本

项目的全生命周期整合。

1）通过设立政府PPP工作领导小组，协调相关部门对本项目生

命周期各阶段的管理把控，进行有序、高效整合。

2）根据相关法律法规政策，对项目交易机构进行合理设计和优

化，大件项目合同体系，通过一个长清合同将项目交由社会资本合作方

实施，进行动态化管理合同体系，达到全生命首期各风险的把控。

3）社会资本方全程参与项目设计、投融资、建造、运营和维护

等环节，在项目全生命期内达到无缝对接，充分整合各阶段的内容及

进程，加快推进项目建设，确保工期、质量、安全、资金投入等。

2、风险识别与分配

风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素

是否得到充分识别，能否在政府和社会资本之间进行优化合理分配，

能否激励社会资本对风险进行良好控制和管理。

3、绩效导向与鼓励创新

绩效导向与鼓励创新主要考核是否建立以基础设施及公共服务

供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能

环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

本项目采用PPP模式运作，运营维护期内，政府设立以基础设施

及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，对项

目公司进行考核，并将考核结果与政府购买服务费支付挂钩。不仅可以

促进社会资本的公平竞争、降低政府采购成本，同时促进运营管理的创

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ppp模式下，通过广泛选择合格的社会资本投资本项目，政府可

以优中取优，只有那些综合实力最强的社会资本才能入选。这将有利于

打破地区封锁和行业垄断，促进社会资本加强管理，改进技术，节约成本,

进而提高本项目的建设和运营维护水平；引入具有相关业务经验并具备

雄厚实力的社会投资人，充分发挥其专业分工的优势，利用其成功的技

术和管理经验，提高工程项目经济效益；通过开发市场引入竞争，提高

城市基础设施的总体运行效率。

4、潜在竞争程度

潜在竞争程度主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

本项目对社会资本参与竞争具有较强吸引力，主要体现在以下方面：

（1）本项目的收益通过政府购买服务收回投资并获得合理投资收

益,政府付费列入财政预算按期支付，对社会资本而言，收益有保障；

（2）我国目前具有相应建设资质的企业比较多，且大部分具备良

好的业绩、技术、信誉，为本项目择优选拦具备较强竞争优势的社会资

本参与PPP模式投融资、建设、运营、移交提供了大量的选择余地。

（3）PPP模式强调对社会资本选择的竞争性和公平性。本项目通

过公开招标的采购方式选择社会资本，在指定媒体公开发布项目信

息，有利于吸引较多的投资人参与竞争，降低采购成本，使公众天口政

府获得最优利益。

5、政府机构能力

近期，某某省财政厅发布相关政策条例，推进某某省PPP项目工

作，提高了对PPP项目的扶持力度。同时.，为顺利实施本项目，某某县

政府成立了PPP项目工作领导小组，项目小组成员包括县财政局、县

发改委、县交通局、县金融办、县规划局、县环保局等相关单位的项目

专门办调机制。

6、可融资性

在投融资方面，传统政府采购模式政府需要在当期举借大量债

务，导致债务增加，可用于融资的资源减少，信用透支，融资成本上

升，后劲不足，难以长期持续发展。

采用ppp模式能较好的解决上述传统采购模式的问题。同时，采

用PPP模式，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度。在国内银行业

融资具有一定可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。

《国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府

和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资［2015M45号）指出：

鼓励开发性金融机构参与PPP项目的融资。

《某某省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人行合肥

中心支行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意

见的通知》（皖政办（2015）51号）指出：金融机构应创新符合政府

和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政

府和社会资本合作项目提供融资支持。

综上所述，本项目具有一定的融资可行性。

7、项目规模大小

本项目投资大，若采用政府传统采购模式，资金需要政府全部投入;

若采用政府和社会资本合作模式，引入社会资本进行本项目的设计、融

资、建设、运营、维护、更新和改造，将缓解政府财政压力，有利于其

他各项支出的合理安排。通过采用PPP模式，引入社会资金，政府可保

障基础设施的建设，提高公共服务质量，增加某某县公众效益。

8、预期使用寿命长短

本项目特色小镇基础设施项目，预测年限为公路建成后20年。

9、主要固定资产种类

特色小镇基础设施项目

10、全生命周期成本测算准确性

根据项目运作模式，本项目全生命周期成本可分为投资建设成本及

费用、项目运营期运营成本，以及或有风险造成的成本增加。

其中投资建设成本及费用由具有类似业绩和相关资质条件的研

究院编制项目可行性研究报告，对建设成本及费用的明细类目进行了

详细的测算，并出具正式的可行性研究报告，以辅佐项目的成本估计；

运营期运营维护成本，根据由政府提供的类似项目近些年的数据，并结合

某某县具体情况进行分析、测算、论证得出，较为符合实际。项目或有风

险造成的成本增加，可在项目前期进行风险识别，通过PPP协议中规定

或遵循风险分担机制原则明确项目合作主体双方的权责来有效规避。

(-)物有所值定性分析结论

本项目采用PPP模式较传统采购模式进行投资、建设、运营、维

护和更新，可有效利用社会资本的技术、管理、运营优势，提高项目运

行效率，破除以往公共事业国有控股，效率低下的状况。同时，社会资

本的逐利性使得其在项目管理运营中不断的创新管理办法、应用新技术，

这会在项目全生命周期内极大的降低项目成本，并取得一定的技术外溢

效果。这种效果及效益是传统模式很难达到的。

综上所述，本项目采用PPP模式交传统模式优势明显，可充分体

现物有所值。

五、项目交易结构

(-)项目交易总体结构体系

本项目的交易结构体系设计如下：

(1)某某县人民政府(以下简称“县政府”)授权某某县交通运输

局(以下简称“实施机构”)作为PPP项目的实施机构。

(2)实施机构采用公开招标方式，通过公开、公平、公正的原则

选择供应商。

(3)县政府授权黄山市祁红文化旅游发展有限公司与社会资本在

某某县合资成立项目公司，按照(政府)10%：(社会资本)90%

的合作比例签署《合资协议》和《公司章程》，并注入资本金。

(4)县政府授权某某县交通运输局与项目公司签署《PPP项目协

激。

(5)如果使用财务杠杆，项目公司应与金融机构签订《融资协议》

进行项目融资，融资金额为项目总需求资金与资本金之间的差额。

(6)在合作期限内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责

本项目的投融资、建设、运营维护和移交。

(7)在合作期限内，实施机构及其他政府相关部门对项目公司的

运营情况进行考核，考核结果作为政府付费依据。

(8)某某县财政局根据实施机构等部门反馈的考核结果向项目公

司支付服务费用。

(9)项目公司通过在合作期限内取得政府支付的服务费用，以补

偿经营成本、还本付息(若有)、回收投资、应缴税金并获取投资回报。

(10)在过渡期结束前十二(12)个月，共同成立移交委员会，双方

各委派3名代表，并商定移交项目资产清单(包括备品备件的详细清

单)和移交程序，过渡期结束后，进入正式移交，移交前应引入有实

力的中介机构对项目进行综合评价，明确移交内容及标准，移交标准包

括设施完好率和最短可使用年限等指标。

(11)合作期届满后，项目公司应按照协议的约定，将本项目资

产无偿、完好、无债务、不设定担保的移交给政府指定机构。

(-)项目运作流程

注：

1、财政部门需按照《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)>

的通知（财金[2015]167号）》及《关于印发〈政府和社会资本合作项

目财政承受能力论证指弓1》的通知（财金[2015]21号）》的要求进行

将项目的物有所值评价和财政承受能力论证，也可委托中介机构协助

编制；

2、财政部门按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信

息平台运行的通知（财金[2015]166）》号文件要求，在PPP综合信息

平台系统进行填写申报；

3、财政部门将物有所值评价和财政承受能力论证资料，以及PPP

综合信息平台系统审批相关资料提供给项目公司，配合项目公司后续

融资。

（三）项目投融资结构

1、本PPP项目整合后总投资约为21,190.72万元。为了确保投

资人具备足够实力，保障项目顺利实施，建议项目资本金为项目投资总

额的20%,剩余的80%资金可通过银行贷款等方式筹集。

2、政府授权委托政府出资代表与社会资本按1096:90%出资组建

项目公司，项目公司初始注册资本为2000万元，根据项目开发进度

逐步进行增资，项目公司注册资本最终达到总投资的20%。

3、政府出资方式：以现金入股。

本项目投融资结构如下表所示:

序

融资方式融资金额（万元）备注

号

1资本金4,240.72总投资的20%

1.1黄山市祁红文化旅游发展有限公司424.07股权比例10%

1.2社会资本3,816.65股权比例90%

2银行贷款16,950.00总投资的80%

合计21,190.72

（四）项目回报机制

通常，项目回报机制包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助

等方式。本项目属于非经营性项目，采用“政府付费”的回报机制。设定

政府付费部分自项目运营第一年起，每年对项目提供的公共产品和公共服

务进行绩效考核后，根据绩效考核结果付费。

按照《PPP项目协议》的约定，政府将分期向项目公司支付可用

性服务费和运维服务费，以弥补项目公司投融资、养护费用，并使其获

得合理回报。

1、考核指标

运营期考核指标分为：基础考核部分、日常养护考核部分、维护

档案部分、满意度调查部分四个组成部分：不达标的按照考核办法相

应扣减，无考核点的考核项按满分计；考核需满足但不限于表格中的有

关要求，具体内容按照相关规范执行。

2.考核方法

运营考核指标分为两个层级：基本考核和运营考核。政府方有权

聘请第三方进行考核。

1）基本考核：

运营期内，实施机构通过常规考核和临时考核方式对项目公司运

维服务质量进行考核，并将考核结果与绩效服务费支付挂钩。

★常规考核：每季度一次，在项目公司向实施机构报告季度运维

状况后5日内进行，并应在7日内完成，实施机构提前48小时通知

项目公司开始考核时间，考核范围为整个项目，核采用定期检查的方式。

考核实行打分制，满分100分,并设及格分。考核分数低于60分的，

当年度的运营服务费不予支付，60-90分按比例支付，90分以上全额

支付。

★临时考核：实施机构可以随时自行考核项目公司的运维绩效，

如发现缺陷，则在24小时内通知项目公司，项目公司收到书面通知

后，应在绩效考核要求的时间内修复或整改。如对临时考核整改要求未

及时修复或整改的，每发生一次在年度常规考核得分中减2分。

无论何种情况，项目公司应及时修复缺陷，否则实施机构可根据

PPP项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金

额。

2）运营考核：

每年度一次，在项目公司向实施机构报告年度运维状况后5日内

进行，并应在7日内完成，实施机构提前48小时通知项目公司开始

考核时间，考核范围为整个项目，考核采用定期检查的方式。考核实

行打分制，满分100分，并设及格分。考核分数低于60分的，当年

度的运营服务费不予支付，60-90分按比例支付，90分以上全额支付。

表5-1绩效考核得分与付费比例系数对照表

序号绩效考核得分付费比例系数（yi）

1甲级（90分以上）1.0

2乙级（80・89分）0.9

3丙级（70-79分）0.8

4丁级（60-69分）0.7

5不合格0

对于项目公司怠于或延迟修复缺陷/整改的，实施机构可以根据

PPP项目合同提取项目公司运维保函中相应金额。

3.付费比例及进度

绩效考核分值低于60分为不合格，某某县交通运输局有权利根

据实际情况要求项目公司在规定的时间内进行整改，整改合格后再根据

考核得分进行付费。若在规定的时间内未能整改合格，某某县交通运输

局可根据《PPP项目协议》相关约定提取项目公司提交的履约保函中的相

应金额。情况严重的，若严重影响公共产品和服务持续稳定供给，某某

县人民政府有权指定某某县交通运输局或其他机构临时接管项目，直至

项目恢复正常经营或提前终止。

当年实际支付数额={[IX（l+a。X（l+a2）"nl/n+运营成本X

（1+ai）}Xy

其中，I为项目决算总投资额；

ai为合理利润率；az为年度折现率;

Y为年度可用性服务费及运维服务费的绩效考核所对应的付费

比例系数；

n为运营期年限（8年）；i=12・・8。

在本项目中，合理利润率与年度折现率均取上限值6.125%,即中

国人民银行同期五年以上贷款基准利率上浮25%

（4.9%*1.25=6.125%）o

支付时间：自运营期开始之日起，每年为一期，每期支付一次；

不满一期的，以实际所有天数占半年度天数的比例乘以每期服务费支付;

付款期限为进入每个付款期之日起一个月，逾期应向社会资本方支付

应付未付服务费金额自逾期之日起两倍中国人民银行同期贷款利息

作为违约金。

（五）付费保障

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》

（财金[2015]21号）等文件的要求，县政府需将本项目中的政府付费

责任纳入某某县本级财政预算和中长期规划，并提请县人大决议。

（六）合同期限

本PPP项目特许经营期限为10年（含建设期2年）。

（七）资金来源

1、项目建设资金来源

政府投入股本金、社会资本投入股本金和金融机构融资。

2、项目公司收益资金来源

采用政府直接付费，即项目公司通过政府直接付费收回上述项目

投资并获得合理投资收益，政府购买付费列入财政预算按期支付。

(八)项目公司

1、社会资本投资人为境内企业法人，具有良好的信誉和财务能

力；

2、社会资本与政府授权出资代表成立项目公司负责项目建设、

运营与管理。政府在项目公司的持股比例为10%,可采用现金出资；

3、项目公司成立后的五年内，社会资本不得转让其在本项目公

司的部分或全部权益，此后投资者要转让权益的，须征得县政府同意。

(九)项目监管

1、监管框架：依据政府对项目实施机构的授权，以及政府直接

或通过项目实施机构对社会资本的授权进行监管。

2、监管方式：主耍包括履约管理、行政监管和公众监督等。

(1)政府指派1名代表进入项目公司，参与日常经营管理。

(2)行政监管

行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制。区别于行政管理及

司法监管。行政监管主要分为两个阶段，•是项目采购方式的监管；

二是项目建设运营移交时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平

和财务等方面的监管)。

(3)公众监督

建立舆论监督和委托第三方监督工作机制，建立健全社会监督网

络和舆论监督反馈，形成有效的、完善的社会监督。

3、多级监管：有关监管条款应在合同、协议中明确体现。

（1）项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量

及公共利益；

（2）政府行业主管部门不定期检查，根据需要可以定期也可以随

机抽查；

（3）项目公司内部期对项目的建设、服务等进行常规检查。

（十）协调沟通

由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公

司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协

调沟通。

（十一）争议处理

对于争议的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委

员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，

这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。

六、风险识别与分配方案

风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素

是否得到充分识别，能否在政府和社会资本之间进行优化合理分配，

能否激励社会资本对风险进行良好控制和管理。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护捶商业风险由社会资

本承担，法律政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由

政府和社会资本合理工担。

1、本项目投资主要有以下风险：

①政策风险

政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展,

从而影响项目需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目

前基础设施项目建设、运营、管理等方面政策法规的变化。政策变化最终

影响项目经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。

本项目短期内政策风险不大，长期政策风险很难预测，但随着国

民经济的发展，标准也会提高，造成项目运营有一定的难度，可以按

照运营成本的一定比例预计风险成本。

②建设风险

项目建设风险主要包括:土地获得、融资、工程建设变更、供应、

技术、环境保护、地质与文物保护等发生重大变化，导致工程量增加、投

资增加、工期拖长给拟建项目带来的风险。

③法律及合约风险

法律及合约的风险主要指法律及监管体系不完善、法律变更、合

同/文件风险、第三方违约风险等，影响项目的实施。

④财务风险

财务风险主要包括：利率变动、汇率变动、通货膨胀、税收调整、

项目财务监管不足等，本项目由社会资本筹资，财务风险由项目公司承担。

本项目在设定的经营年限、收费标准、运营成本等各项参数条件下，具

有一定的盈利能力和偿债能力，并有一定的抗风险能力，因此财务风险

较小。

⑤组织机构风险

组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于项目的建设

或营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理，

影响项目的实施。

⑥市场与运营风险

市场与运营风险主要包括：类似项目竞争、市场需求、供给能力

不足、运营期的长时间停工、收费价格调整、费用支付、产品损失、

运营成本增加、残值等影响运营而产生的风险。

2、风险分配原则

原则上，项目设II、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司

承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由

政府和社会资本合理共担。分项风险分配原则是：

①承担风险的一方应该对该风险具有控制力;

②承担风险的一方能够将该风险合理转移；

③承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

④由该方承担风险最有效率；

⑤如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和

损失转移给合同相对方。

3、风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑

政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府

和社会资本间合理分配项目风险。

本项目风险分配情况详见下表：

项目风险分配基本框架表7-1

风险分配

序号风险类别风险因素

政府项目公司双方共担

政治干预

政府官员腐败V

政府信用■J

1政治风险征用/公有化V

审批和许可

政治不可抗力事件

政府决策与审批延误

土地获得风险V

融资风险■J

工程建设变更

供应风险

2建设风险技术风险■J

环境保护风险

建设不可抗力

地质与文物保护J

完工风险

3法律及合约风险法律及监管体系不完善

法律变更

合同/文件风险

第三方违约风险

利率变动

汇率变动

4财务风险通货膨胀

彳兑收调整

项目财务监管不足

私人投资变更

5组织风险

组织协调风险

人工、材料价格上涨J

运苕成本超支

6市场与运营风险

服务质量不好

维修过于频繁

4、风险分配的结果

本项目为特色小镇基础设施项目，按照传统建设模式政府需要承

担全部风险，实施PPP模式项目设计、建造、财务和运营维护等商

业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等

风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分

不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本，具体见表7-1。

七、采购方式选择

根据财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理

办法〉的通知》（财库[2014]215号）文件意见，PPP项目可通过公开

招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等多种方

式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用

状况良好的社会资本作为合作伙伴。

鉴于本PPP项目的对社会资本的资金实力、技术实力、投资运营

能力、建设实施能力等都有较高要求，同时，本项目属于政府购买服务

项目，符合公开招标所适用的范围。因此，建议采用公开招标方式进行

采购。

（-）采购人

某某县交通运输局是本项目的采购人。

（二）供应商的选择方式

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购货物和

服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）及相关法律文件执行，采

购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一采

购来源采购。

1、公开招标

公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数

明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作

更改的项目。

2、竞争性谈判

《政府采购非招标采购方式管理办法》规定，符合下列情形之一

的采购项目，可以采用竞争性谈判方式采购：

(1)招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未

能成立的；

(2)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;

(3)非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所

需时间不能满足用户紧急需要的；

(4)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先

不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。

3、竞争性磋商

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定，符合下列

情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：

(1)政府购买服务项目；

(2)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;

(3)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先

不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

⑶市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化

项目;

⑷按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目

以外的工程建设项目。

4、邀请招标

政府采购法规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照

本法采用邀请招标方式采购：

(1)具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

(2)采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大

的(此条在PPP项目中应当可视为不会出现)。

5、单一来源谈判

政府采购法规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本

法采用单一来源方式采购：

(1)只能从唯一供应商处采购的；

(2)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

(3)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继

续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之

十的。

考虑到本项目属于政府购买服务项目，以及技术复杂，公开招标

应作为政府采购的主要采购方式，因此，建议采用公开招标的采购方式。

依据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定,

ppp项目的采购应当首先进行资格预审，以验证社会资本对项目的响

应情况，实现充分竞争。在公开招标过程中，若变更采购方式，必须满

足两次资审后社会资本仍不足3家的情况。

（三）供应商的资格条件

PPP模式的重要内容之一是在于社会资本要有较强的投融资能

力，能够在规定期限内完成融资。为确保实现招标目标，应合理设置

合格投标人的资格门槛要求，其原则一是围绕项目招标目标设置合情合

理的财务和业绩要求；二是体现各类市场主体平等参与竞争的精神;

三是确保实现充分竞争。

基于以上原则及国家逐步弱化资质要求的大趋势，本项目重点从

以下几个方面做出要求：

1、本次招标要求投标人须具备独立法人资格，并具有公路工程

施工总承包国家一级资质，并在人员、设备、资金等方面具有相应的建

设能力。

2、项目经理资格要求：具备一级注册建造师执业资格（公路专

业），具备有效的安全生产考核合格证书，且无在建项目。

3、财务状况：财务状况良好，没有处于财产被接管、冻结、破

产或其他不良状态、无重大不良资产或不良投资项目。

（五）工程建设其他费

工程建设其他费及征地拆迁费计入总投资。

（六）投标保证金

供应商应以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保

函等非现金形式提交投标保证金。根据《中华人民共和国招标投标法实

施条例》等的规定，本项目的投标保证金金额：60万元。

《政府采购法实施