财政学公共经济学重点笔记

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财政学（公共经济学）

J第二章财政的概念与职能

一、财政的概念

所谓财政，就是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，以国家为主体参与的社会产品分配活动。它既是

政府的集中性分配行为，又是国家进行宏观调控的重要工具。

（-）财政分配的主体是国家

1.以国家为主体，是指国家在财政分配中居于主导地位，发挥决定性作用，并形成国家与其他分配主体之间

的关系

（税收与税法、国家预算、公共投资、财政补贴等）。

财政分配是社会产品分配体系中的一种形式，其他社会产品分配形式有价格分配、信用分配、利润分配、

工资奖金分配等。这些分配形式中只有财政分配的主体是国家（我国个人所得税工资薪金所得费用扣除标

准的变化），其他分配形式的主体都是微观经济主体。

在财政分配活动中，代表国家的政府（行政管理者一权利多于义务）和非政府部门（行政被管理者一义务

多于权利）的关系是行政法律关系。双方法律地位相等，权利和义务不对等，这是由于阶级社会的本质决

定的。

在非财政分配活动当中，双方参与者的关系是民事法律关系，双方法律地位平等，权利义务也是对等的，

因为双方遵循的是自愿、协商、有偿的原则，双方都是分配的主体。

2.与价格分配。

在市场经济中，价格分配居于基础的地位（价格分配是商品经济的基础分配形式），财政分配则是第二位的，

因为财政分配一般是在价格分配之后进行的。价格分配的表现形式是等价交换，反映的是资源稀缺程度，

财政分配对价格分配也有着积极的制约作用。

价格分配的主体是生产者和消费者，双方法律地位平等，权利义务对等，属于民事法律关系。产品价格由

产品的成本、利润和税金等几部分组成，而这几部分的比例基本上是由国家财政制度决定的，因此财政分

配完全可以通过税收手段影响价格分配。

3.与信用分配。

财政分配是国家对一部分社会产品或国民收入的集中分配，将一部分社会产品从其所有者手中转变为国家

所有，是一种永久性的分配，而不是暂时性的周转；

信用分配从定义上来看，是以还本付息为条件的价值的单方面转移，参与信用分配的双方是债权人与债务

人，他们双方的法律地位平等，权利义务对等，属于民事法律关系。信用分配不会永久转变社会产品的所

有权，只是按照有偿原则对社会闲置资金进行的调剂，是资金使用权的暂时让渡。

内在联系:国家财政收入状况可以影响到银行的存贷款结构，国家财政收入可以增加银行的财政性存款，相

应减少企业存款。另外银行贷款利息是企业利润的分配，银行利率高低会对企业的利润产生影响，从而对

财政收入结构构成一定影响。

4.与工资、奖金分配。

工资是劳动力价值的价格表现形式。工资分配是贯彻按劳分配的经济杠杆，它直接关系到职工个人的经济

利益，对调动劳动者的生产积极性有重要作用.参与工资分配的双方是用人单位与劳动者，双方是一种民

事法律关系，不仅法律地位平等，而且权利义务都是对等的。

财政分配可以调节职工的收入水平，国家财政制度通过个人所得税和财政补贴等方式，能够直接影响职工

的收入水平。财政还可以通过直接规定或调整机关事业单位工作人员的工资标准来影响职工的生活水平。

工资分配也会影响财政分配。因为在特定时期所得税的税率是固定的，如果职工的工资比较高，企业的利

润所上缴税收就会减少，从而使财政收入相应减少，但在相同的个人所得税税率下，财政所征收的个人所

得税的税款就会增多，财政收入结构会发生改变。

（-）财政分配的对象是社会总产品，但主要是剩余产品

社会总产品价值w=c+v+m,c为生产资料耗费的补偿价值，v是指劳动力再生产的价值，即工资，m是指剩

余产品的价值。财政收入既不是全部的社会产品，也不是全部的剩余产品，其中既含有剩余产品价值m,

又含有劳动报酬所形成的个人收入部分V,有时候还含有折旧基金部分Co

在这三部分价值中，剩余产品价值部分占据绝对数量，剩余产品分配决定财政分配的质的规定性，决定财

政分配的数量界限及其在再生产的地位及作用。剩余产品价值是国民收入的主体部分，而财政又在剩余产

品价值分配中起关键作用，国家通过财政制度可以具体规定剩余产品价值在国家、企业、个人三者之间的

分配比例，从而调整和规范三者之间的物质利益关系。

（三）财政分配的目的是实现国家职能，满足社会公共需要，尤其在市场经济中，提供经济干预，以弥补

市场失灵。

1.社会公共需要（含义，特征，范围，内容）。

从最终归属来看，人类需要主要有两大类一私人个别需要（市场机制满足）和社会公共需要（政府通过财政

机制满足）。

（1）含义:社会公共需要是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。

（2）与私人个别需要相比，具有以下特征：

第一，社会公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，是就整个社会而言，为了维持一定的

社会经济生活，社会再生产的正常运行，市场经济的正常秩序，必须由政府集中执行和组织的社会职能的

需要。

第二，为满足社会公共需要而提供的公共物品，可以无差别的由应当享用的全体社会成员共同享用，一个

或某些人享用这些物品并不排斥其他人同时享用。（而为满足私人个别需要而提供的产品只能为某个人或集

团所享用，排除了其他社会成员享用的可能。）

第三，社会成员享用为满足社会公共需要的公共物品也应付出一定的代价（税费形式），但并非等价交换。

（而享用满足私人需要的产品或服务，必须等价交换，支付等价费用以后方可享用。）

第四，现阶段满足社会公共需要的物质手段只能是政府所提供的公共物品。政府是现阶段提供公共物品的

主体，但不是唯一的主体。微观经济主体在一定条件下也可以提供一定程度的公共物品或公共服务。（慈善

家的慈善行为，模范人物的道德义举）但由于受到客观条件的限制，微观经济主体在提供公共物品方面处于

补充的地位。

社会公共需要是共同的，又是历史的和特殊的。前者是指任何社会形态中都会存在社会公共需要。后者是

指在每一个具体的社会形态中，社会公共需要又总是特殊的。

（3）社会公共需要包括的范围和内容：

第一类，保证执行国家职能的需要（典型的社会公共需要、纯社会公共需要）。它包括国家政权的职能和执

行某些社会职能的需要，例如国防、公安、司法、外交、行政管理以及普及义务教育、卫生保健、基础科

学研究、生态环境保护等。

第二类，半社会公共需要，也称为混合需要，即社会公共需要与私人需要之间在性质上难于严格划分的一

些需要，如高等教育、医疗服务等。

第三类，大型公共设施，如邮政、电信、民航、铁路、公路、电力、煤气及其他城市公共设施等。它们基

本上属于再生产的共同外部条件，处于直接生产过程之外，具有广泛的正外部效应，因而这部分产品在现

实中主要是由政府来提供的。

2.公共物品，私人物品和混合物品

依据需要主体和供给渠道的不同，可以将人类社会需要各种各样的商品和服务分为公共物品、私人物品和

混合物品三大类。

公共物品满足纯社会公共需要，主要由政府部门负责提供；私人物品满足私人个别需要，主要由市场供给；

混合物品兼具公共物品和私人物品的特征，满足半社会公共需要或混合需要，可以由政府也可以由市场提

供。

(1)公共物品与私人物品的特征

①公共物品的效用具有不可分割性。

公共物品是向整个社会共同提供的，不能将其分成若干部分分别归个人或集团消费，如安全、秩序、国防

等。(根据受益范围的大小，可以将公共物品区分为全国性的公共物品和地区性的公共物品。)

私人物品的效用则天然具有可分割性。

②公共物品在消费上具有非排他性。

某个人或集团对公共物品的消费并不影响或妨碍其他人或集团同时消费该公共物品，也不会减少其他人或

集团消费该公共物品的数量或质量。

而私人物品则具有排他性，当消费者为某私人物品付钱后，其他人就不可能享用该私人物品的效用。

③公共物品在取得方式上具有非竞争性。

非竞争性是指随着消费者的增加，该产品的边际成本不会增加，即多一个消费者所引起的边际成本为零。

这意味着在公共物品的消费领域，适用公共物品的消费者，无需通过市场机制出价竞争即可获得产品的消

费权。

而消费者为获得私人物品，必须通过市场机制采取出价竞争方式，才能获得产品的消费权。

④公共物品在提供目的上具有非盈利性。

即提供公共物品不是以盈利为目的，而是追求社会效益和社会福利最大化

私人物品的提供则追求利润最大化。

四个特征是互相联系的，核心特征是非排他性和非竞争性，其他两个特征是其必然延伸。

(2)混合物品的特征。

混合物品是在一定程度上兼具公共物品和私人物品性质的物品，它主要包括两类：

①既具有非竞争性，但同时又具有排他性的物品。一座桥梁，在不拥挤的情况下，多一个消费者或车辆，

并不会增加其边际成本，所以具有非竞争性。同时要让一辆车不能通过该桥是完全可行的，设一个收费站

即可，这意味着可以不让某些消费者从中受益，这表明不拥挤的桥梁具有排他性。公园、电影院等在不拥

挤的情况下也是如此。

②另一类混合物品是具有不充分的非竞争性和非排他性的物品。这种情况或是由于过分拥挤，或是由于外

部效益的存在而引起的。

A.假设某桥梁的实际车流量已接近它的设计承载量的上限，这时再增加车流量，为保障桥梁安全所采取的举

措所引起的边际成本就不是零。由于拥挤引起非竞争性变得不充分了(但排他性仍然存在而且是充分的)。

与具有完全竞争性的物品的区别在于虽然增加消费者会给其他消费者和管理者带来边际成本，但并不完全

排斥其他消费者；具有完全竞争性的物品，增加一些消费者必然会完全排斥其他一部分消费者;它与具有完

全非竞争性的物品的区别在于，增加消费者人数会增加边际成本，即边际成本大于零；具有完全非竞争性

的物品在增加消费者时，其边际成本等于0。

B.具有外部效益的物品是一种非竞争性和非排他性都不充分的混合物品。

你在自己门前种花绿化，你的住宅环境得到改善，这是你的内部效益。路过你家门口的人也可能看花闻香，

心情舒畅，但他并不因此付钱，这是外部效益。

从内部效益来看，它有竞争性和排他性。这是你作为花的种植者和主人而专有的一份好处。而从外部效益

而言，你无法不让别人闻到花香，不享受由于花园而改善的环境，因而花园所带来的外部效益具有非排他

性。再增加一个路人也不会增加你的成本，也不会减少其他人的利益，因而具有非竞争性。因此，花园的

外部效益既具有非竞争性，又具有非排他性，而内部效益则具有竞争性和排他性。

3.市场失灵

市场是一种有效率的运行机制，但也有自身的固有缺陷，即市场失灵。我国实行社会主义市场经济体制，

就是要在国家宏观调控下，使市场在资源配置方面起到决定性作用。市场失灵现象的存在为政府干预经济

活动提供了必要的和合理的依据。

市场失灵现象主要表现：

（1）垄断。垄断厂商通过限制产量，提高价格使价格高于其边际成本，获得额外利润，从而牺牲市场效率。

（2）信息不充分或不对称。完全竞争市场的假设前提之一是信息的完全性。而在现实的市场经济中，生产

者与消费者的生产、销售、购买都是个人行为，不可能随时掌握必要的信息，这对生产和消费决策造成了

障碍。

（3）外部效应与公共物品。

外部效应是指某个经济主体在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。

完全竞争市场要求经济行为的成本和效益应该完全内在化，生产者要负担全部成本，同时占有全部生产收

益。但在存在外部效应的情况下:当出现正外部效应时，生产者的成本大于收益，得不到应有的全部效益来

补偿生产成本；当出现负外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到相应的损失补偿，如污染行

为。所以，市场竞争就不可能处于理想的、有效率的资源配置状态。正外部效应的典型例子是公共物品。

（4）收入分配不公和经济波动。市场的第一道分配环节是要素分配，个人收入水平取决于劳动投入的数量

和质量以及投入资本的多少，因而必然形成收入差距，而且该差距会越来越大，这是市场机制运行的必然

结果，它自身是无法调节的。

从宏观上看，市场机制是通过价格和产量的自发波动来达到需求与供给的均衡，而过度竞争必然导致供求

失衡局面反复出现，市场机制正是通过这一机制来强制性地达到供求均衡，但这是以社会资源的巨大浪费

和经济巨大震荡为前提和代价的。

4.政府干预

⑴政府的经济作用。由于存在市场失灵，要求政府在资源配置、收入分配和稳定经济等方面发挥应有作用，

正确处理政府和市场的关系，转变政府职能，规范政府行为。现代经济是一种混合经济，私人经济和公共

经济共同存在，政府和市场之间不应该是替代关系，而是互补关系。

（2）政府干预程度。政府干预程度是与政府的规模相联系的，政府规模一般是以政府支出或财政收入占GDP

的比重来表示。一般而言，随着国家经济发展水平和人均收入的提高，政府规模呈逐步上升态势，到一定

阶段则相对稳定。

（3）政府干预手段

①立法和行政手段。主要是制定市场法规，规范市场行为，制定发展战略和中长期发展规划，制定经济政

策，实行公共管制，规定垄断产品和公共物品的价格等。

②组织公共生产和提供公共物品。公共生产是指由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企业和事业单

位，主要生产由政府提供的公共物品，也可以在垄断部门建立公共生产，并从效率和社会福利角度规定价

格。公共生产既包括生产有形物品的企业，也包括提供无形物品和服务的学校、医院和文艺团体、气象部

门、政府机关和国防部门等。

③财政手段。以税收、收费、发行国债等手段，为政府各部门组织公共生产和提供公共服务筹资经费和资

金，满足社会公共需要，调节经济运行。

5.政府干预失效（政府失灵）

政府在干预和调节经济的过程中也存在失效问题。它是指政府干预不仅没有达到弥补市场失灵的目的，而

且干扰了正常的市场运行，损害了市场效率。政治体制和经济体制是相辅相成的，政治体制改革和经济体

制改革必须相适应。政治体制改革滞后必然会导致经济体制效率损失，并制约经济发展。建立“统一、高

效、公正、廉洁”的政府，健全政府机制，转变政府职能是经济改革的内在要求，也是社会经济发展的重

要保证。

政府干预失效的原因和表现：

第一，政府决策失误。大的方面包括国家发展战略和经济政策失误，小的方面包括一个投资项目的选择或

准公共物品提供方式选择不当。往往会造成难以挽回的巨大损失。

第二，寻租行为。公务人员特别是领导干部，凭借手中权力谋取私利，钱权交易，为小集体或个人谋取利

益等。

第三，政府提供信息不及时或失真。政府提供的信息，例如宏观经济形势判断、气象预报、自然灾害预测

等，都是有关经济运行的重要信息，一旦失误，将会造成巨大损失。

第四，政府职能的“越位”和“缺位”。这种政府失灵主要发生在经济体制转轨国家。财政职能“越位”是

指，应当而且可以通过市场机制办好的事情，政府却通过财政手段参与。例如政府热衷于参与竞争性产业

投资，代替市场职能。财政职能“缺位”，是指应该由政府通过财政手段职能承办的事情，而财政没有办或

者没有办好。例如公共设施、义务教育、公共卫生、环境保护等投入不足，都是政府干预失效或财政失职

的表现。

（四）财政分配的特征

1.阶级性与公共性。阶级性:国家历来是统治阶级的国家，政府则是执行统治阶级意志的权力机构。而财政

作为国家的经济行为就必然具有鲜明的阶级性。公共性表现：其一，由于国家或政府的公共性而导致财政

的公共性；其二，国家产生以后，社会事务就分为由国家和政府承办的公办事务和由私人自己承办的私办

事务。财政是为国家或政府执行其职能提供财力的，自然属于公办事务，当然具有公共性。

2.强制性与非直接偿还性。强制性是指财政及其运行是凭借国家政治权力，通过颁布法令来实施的。例如税

收与财政支出的强制性。在民主政治体制下财政的强制性体现为财政的民主化与法制化。财政的非直接偿

还性是和其强制性相一致的。从表面看，税款有无偿性，但从长远和纳税人整体来看，我国税收是取之于

民用之于民的，因此税收有间接的偿还性.但对每一个具体的纳税人来说，其付出（指交纳的税款）和其

所得（指得到的政府服务）是不对称的。

3.收入和支出的对称性或平衡性。

财政是通过组织收入和安排支出来进行的，因而收支的对称性是财政运行的重要特征。收支是否对称和平

衡构成财政运行的主要矛盾。收支是否平衡表面上是一种收支关系，而背后则是反映政府与企业、居民之

间的关系，反映各阶级、阶层之间的利益关系，反映中央与地方、各地区及政府各部门之间的利益关系。

收支平衡就成为制定财政政策的轴心。收大于支会形成财政结余,财政运行看似平稳，但常年形成结余，

则说明政府集中的资源并未被充分利用，会抑制社会经济的发展。支大于收会形成财政赤字，若出于政策

需要且运用得当，会有利于社会经济发展，但长期出现财政赤字,则说明财政运行失控，影响市场经济效

率，最终可能导致通货膨胀。

二、财政的职能

概念：财政职能是财政本身所固有的功能。它要说明的是财政同其他经济活动或其他经济主体之间的相互

关系或相互影响。从本质上说，财政职能是由国家的职能决定的，而后者又随着一定时期经济条件的变化

而有所不同。

（-）资源配置职能

1.概念：广义资源配置是指社会总产品配置，狭义是指生产要素的配置。资源配置就是运用有限的资源形成

一定的资产结构、产业结构、技术结构和地区结构，以达到优化资源结构的目的。资源配置的核心是效率

问题，而效率问题又是资源的使用方式和使用结构问题。人类社会的资源配置方式有两种:一种是通过市场

机制自发配置，在资源配置中起决定性作用，社会会通过价格与产量的均衡自发形成一种资源配置状态，

但由于存在市场失灵，它不可能实现最优效率状态即帕累托效率状态。另一种是财政也称为计划配置，它

是由政府介入或干预资源配置领域所产生的。通过财政收支活动，为政府生产公共物品提供财力保证，引

导资源合理流向，弥补市场失灵，最终实现全社会资源配置的较高效率状态。

2.主要内容

（1）调节资源在各地区之间的配置。

我国地区之间经济发展不均衡现象十分突出，这既有历史原因，也有地理和自然条件等多方面原因。解决

这一问题仅仅依靠市场机制需要很长时间，有时还会出现逆向调节即资源从落后地区向发达地区流动，拉

大经济发展差距，对整个经济均衡发展和社会稳定是不利的。这需要财政在这方面发挥独特的调节作用。

（2）调节资源在各产业之间的配置。

合理的产业结构对提高宏观经济效益，促进国民经济良性循环具有重要意义（木桶理论）。调整投资结构（增

量调节），促进现有企业改变生产方向（存量调节），财政都能发挥自己的调节作用。就调整投资结构而言，

首先是调整国家预算支出中的投资结构，例如增加能源、交通、原材料等基础产业和基础设施的投资，减

少加工部门的投资。其次，利用税收和投资政策，引导企业投资方向，鼓励企业向短线产业投资，限制向

长线长线产业投资，例如可规定长短线产业不同的税率和折旧率，实行不同的贷款利率，可起到对不同产

业投资的奖限作用，从而引导投资结构和方向。在调整资产存量结构，改变现有企业生产方向方面，过去

我国主要依靠对企业实行''关、停、并、转”的行政手段来实现，今后应根据社会主义市场经济发展要求，

除了必要的行政措施以外，主要应通过市场竞争实现兼并和横向经济联合。对这些经济活动，采取区别对

待的财税政策可发挥一定的调节作用。

（3）调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。

这取决于财政收入占GDP比重的高低。提高该比重意味着社会资源归政府部门支配的部分会增多，非政府

部门支配的部分将减少。这种分配主要是依据社会公共需要在整个社会需要中所占比重来确定。这个比例

是随着经济发展、国家职能和政府活动范围的变化而变化的。在市场经济中，政府部门支配使用的资源应

与其承担的责任相适应，政府部门支配使用的资源过多和过少，都不符合资源优化配置的要求。

3.机制与手段。

（1）在明确市场经济中政府经济职能的前提下，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合

理比例，从而实现资源配置的总体效率。

（2）优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。

（3）合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。政府投资规模主要指预算投资占社会总投资

的比重，表明政府集中的投资对社会总投资的调节力度。预算投资结构和保证重点建设在产业结构调节中

占据重要地位。

（4）通过政府投资、税收、财政补贴等手段，带动和促进民间投资，吸引外资，促进对外贸易，提高经济

增长率。

（5）提高财政资源配置本身的效率。每项生产性投资的确定和考核，要进行成本一效益分析。对公用建筑、

国防工程之类的属于投资不能回收的项目，财政拨款应视为工程成本，力求以最小的耗费达到工程的高质

量。税收领域也存在税收收入与税收成本的对比问题。近年来，我国财政部门通过编制部门预算、实行政

府采购制度、实施集中收付制度、收支两条线制度以及加强税收征管等工作，都是提高财政资源配置本身

效率的重要举措。

（三）收入分配职能

1.概念：收入分配通常指对国民收入的分配。国民收入的分配一般分为初次分配和再分配。初次分配是在创

造社会财富的企业内部进行的要素分配，即根据要素投入的数量和价格获得相应的要素收入，如企业职工

凭劳动力投入获得工资，凭资本投入获得利息、利润等。再分配是在初次分配的基础上进行的各种分配，

如公务员工资收入，财政支出的使用等。

我国财政收支活动是国民收入分配体系的重要组成部分，它既参与国民收入初次分配（国家以所有者身份

参与国有企业的利润分配和财政部门取得的间接税收入，如增值税、消费税等），又参与国民收入再分配（财

政取得的直接税收入，如所得税、财产税等以及各项财政支出的安排。）它们都是作为要素收入的再分配形

式存在的。

2.收入分配的目标是实现公平分配。公平分配包括两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要

素收入与要素投入相对称，它是在平等竞争的条件下由等价交换来实现的。社会公平通常是指收入差距应

维持在现阶段各阶层居民所能接受的合理范围以内。

3.主要内容。

（1）调节企业利润水平，其主要任务在于通过财政手段调节，使企业的利润水平能反映企业的生产经营管

理水平和主观努力状况，使企业在大致相同的情况条件下获得大致相同的利润。这主要是通过征税剔除或

减少客观条件对企业利润水平的影响，为企业创造公平竞争的外部环境，例如通过开征消费税，剔除或减

少价格对利润的影响；征收资源税、房产税、土地使用税等，剔除或减少由于资源、房产土地状况等客观

条件的不同而形成的级差收入影响等。统一税制，公平税负，也是企业实现公平竞争的一个重要外部条件。

（2）调节居民个人收入水平，既要合理拉开收入差距，又要防止贫富过于悬殊，逐步实现共同富裕。这主

要有两方面的内容，其一是通过税收进行调节，例如征收个人所得税，缩小贫富差距；征收遗产税、商品

税、财产税、赠与税，调节个人财产分布等。其二是通过政府的转移支付，如社会保障支出、救济支出、

财政补贴等，来维持弱势群体居民最低生活水平和福利水平。

4.机制与手段。

（1）划清市场分配和财政分配的范畴和界限，各行其事，各司其责。由市场形成企业职工工资、企业利润、

租金收入、财产收入、股息收入等，财政主要是通过再分配进行收入调节，对医疗保健、社会福利、社会

保障等，应由财政集中分配，实行社会化。

（2）规范政府机关、事业单位工作人员工资制度，实行阳光工资，提高工资透明度，取消实物工资。

（3）加强税收调节。发挥税收调节收入分配的重要作用，通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节

各类经济主体的要素分配；通过企业所得税调节企业利润水平；通过个人所得税调节个人收入水平，使之

维持在合理范围之内；通过资源税等调节级差收入水平；通过遗产税、财产税调节个人财产分布等。

（4）通过转移性支出，如社会保障支出、救济金、财政补贴等形式，使弱势群体得以维持基本生活水平和

必要的福利水平。

（四）经济稳定和发展职能。

1.概念与内涵。经济稳定包括充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重含义。

充分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况所能承受的最大比率，

物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围之内，

国际收支平衡是指一国在国际经济往来中维持经常性项目收支的大体平衡。

经济增长是指一国产品和劳务数量的增加，通常用本国GDP或GNP总量及人均水平来衡量。经济发展是指

随经济增长而来的产出与收入结构的变化，以及经济条件、政治条件和文化条件的变化，表现为GDP中，

农业比重下降，制造业、公用事业、金融业、建筑业比重上升，劳动就业结构发生变化，人民受教育水平

不断上升等。简言之，经济发展是一个通过物质生产的不断增长来满足人们不断增长的基本需要，对于发

展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公等现象。

2.机制和手段：

（1）经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。财政政策是实现总供求平衡的重要

手段。当总需求大于总供给时，应实行紧缩政策，增税减支，促使总供求趋向平衡；当总需求小于总供给

时，财政政策则应实行放松政策，减税增支，由此扩大总需求水平，从而使总供求趋于均衡。在上述情况

下，财政收支发生不均衡是可能的，而且是允许的。

针对不断变化的经济形势而灵活变动财政收入与支出，被称为相机抉择的财政政策。

（2）通过制度安排，发挥财政的“内在稳定器”作用。例如，累进税制度、失业救济金制度。凡是在制度

中已经规定了的，当经济现象达到某一标准时，就必须安排的收入和支出，均有自动稳定功能。

（3）通过财政投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、邮电、通讯等公用设施的发展，消除经

济增长中的“瓶颈”制约，加快第三产业的发展，加快产业结构的调整优化。

（4）切实保证和满足非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平安宁的环境，治理污染，保护

环境，加快科教文卫部门的发展速度，完善社会福利和社会保障制度，使经济和社会发展相互促进，相互

协调。

（五）保障社会和谐稳定，实现国家的长治久安职能

第三章国家预算和预算管理

第一节国家预算概述

国家预算是一国政府在特定时间内的公共支出和财政收入的安排和使用计划。从事前讲，它是反映政府活

动的范围和方向以及政府宏观经济政策的方案；从事后讲，从它还可以看出政府活动对经济所产生的影响。

一、国家预算的概念

（-）国家预算是政府部门的财政收支计划。

从政府财政部门来看，国家预算是以收支一览表的形式表现出来的具有法律地位的文件，是国家财政实现

计划管理的工具。

预算中的财政收入反映政府支配的财力规模和来源，财政支出反映政府财力支配使用的方向和结构，从根

本上决定着政府活动的范围和方向。财政收支的对比反映着国家财力的平衡状况。通过编制国家预算，就

可以有计划地组织财政收入，合理安排财政支出，贯彻执行国家的方针政策，保证政府各项任务的实现。

（二）从国家预算同综合财政计划以及整个国民经济计划的关系来讲，国家预算又是国家的基本财政收支

计划。

综合财政计划反映整个国家的财力及其活动情况，是国民经济和社会发展计划在资金方面的综合反映，是

其重要组成部分和财力平衡表。通过编制综合财政计划，可以审查与保证国民经济与社会发展计划中各项

资金之间的平衡，保证资金与物资、劳动力之间的协调，从而促进国民经济持续健康发展。综合财政收支

计划包括国家预算收支、预算外收支、银行信贷收支、企业部门财务收支、外汇收支、现金收支等分计划。

在综合财政计划中，国家预算处于主导地位。这是由于国民收入相当大部分是通过国家预算分配的，而且

国家预算对其他收支计划有着重大影响和制约作用。从国民经济管理的角度来说，国家预算是国家的基本

财政收支计划。

二、国家预算的类别

国家预算作为财政收支计划，在技术操作上要解决的两个主要问题是：一是国家预算的形式一计划表格的

安排，二是国家预算的内容一计划指标即数字指标的确定。

（一）以形式差别为依据，可将国家预算分为单式预算和复式预算。

单式预算是指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映。复式预算则指国家财政收支通过两个或

两个以上的计划表格来反映。

通常每一个计划表格都称为一个预算账户，因此单式预算只有一个预算账户，而复式预算有两个或两个以

上的预算账户。

在复式预算条件下，通常将财政收支按资金经济性质分为经费预算（又称为经常性预算或普通预算）和资本预

算（又称为建设性预算或投资预算）两部分。经费预算是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，其支出

主要用于文教、行政、国防等方面的经费开支，其收入主要是税收。资本预算，它是综合反映建设资金的

来源与运用的预算，其支出主要用于经济建设，其收入主要是债务收入。

复式预算与单式预算相比，具有不同的特点和作用：

1.从对财政收支活动的反应程度看：

单式预算具有全面性和综合性，可较为明确地反映财政活动的总体情况，更符合统一性和完整性的预算原

则，缺点是没有按财政收支的经济性质分别编制和平衡，看不出各项收支之间的对应平衡关系，特别是不

能反映经济建设工程效益的具体情况，不利于宏观调节与控制。

复式预算则相反，虽然总体功能较弱，但对财政收支结构和经济建设工程状况的反映则较为明确，可以根

据财政收支的不同性质，分别进行分析与管理，有利于国家职能的分离，有利于提高财政支出的经济效益，

有利于实行宏观决策与管理。

2.从操作过程来看：

单式预算简洁、清楚、全面，编制和审批比较容易。复式预算科学严谨，便于政府对财政活动进行分析，

有利于对收支的控制。

（二）以预算内容上的差别为依据。

增量预算指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按照新的财政年度的经济发展情况加以调整以

后确定的。各国采用）

零基预算是指财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前年度财政收支状

况。目前事实上并未成为编制国家预算的一般方法，通常只用于具体收支项目上。

我国新《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，全国预算由中央预算和地方预算（由各省、自治区、

直辖市总预算组成）组成,地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成。国家预算实行复式预算，

包括一般公共预算（简称公共预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。四种预算

应当保持完整，后三种应当与一般公共预算相衔接。

三、国家预算的编制原则

1.公开性。国家预算反映国家和政府活动的范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此，国

家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。

2.可靠性。国家预算每一收支项目的数字指标必须运用科学的计算方法，依据充分，数据确实，不得假定、

估算，更不能任意编造。

3.完整性。应该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏，造假账。国家允许的预算外

收支，可另编预算外收支预算，也应该在国家预算中有所反映。

4.统一性。尽管各级政府部门都设有财政部门，也有相应的预决算，但这些预决算都是国家预算的组成部分，

所以地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目

都要严格按统一口径、程序计算和填列。

5.年度性。任何一个国家的预决算的编制和实现，都要有明确的预算时间的界定，即预算年度。预算年度是

指预算收支起始的有效期限，通常为一年365天。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种，一是历年制

预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，我国即实行历年制预算年度；二是跨年制预算年度，

即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个公历年度，如美国的预算年

度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年

度编制和执行国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内

容列入本年度的国家预算之中。

四、公共预算及其收支分类和科目设置

（-）公共预算的性质和范围

公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、

维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

中央公共预算包括中央各部门（含基层单位）的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央公共

预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方

的税收返还和转移支付。

地方各级公共预算，包括本级各部门（含直属单位）的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级公共预

算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级

公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。各部门预

算由本部门及其所属各单位预算组成。

（二）公共预算收支的分类与科目设置

公共预算收入从简目来看比较简单，主要是税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入。

公共预算支出的分类比较复杂，三种分类的内容和作用：

1.按支出的功能可以设置支出功能分类。

清楚地反映政府的各项功能活动，是当时预算收支分类改革的核心。从分类结构来看，按支出功能设置类、

款、项、目四级科目。

类级科目综合反映政府的职能活动，如国防、外交、教育、科技、社会保障、环境保护等。

款级科目反映为完成政府某项活动所进行的某一方面的工作，如教育支出类下设置普通教育、职业教育、

成人教育等。

项级科目反映为完成某一方面工作所发生的具体事项，如普通教育支出款项下设置学期教育、小学教育、

初中教育、高中教育、高等教育等等。

2.按支出产生效益的时间，可设置经济分类。

经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及

社会保障支出。特点:它的消耗会使社会直接受益或当期受益。如行政管理费包含公务员工资、办公费、差

旅费、修缮费等，这些费用的消耗就会形成当期服务的公共物品、行政管理、社会秩序、社会安定、经济

信息等。所以，经常性支出直接构成当期公共物品的成本。按照公平原则，当期公共物品的受益应当与当

期公共物品的成本相对应。如果人们消费了当期公共物品，却没有支付相应的代价，就会违背公平原则。

因此从理论上说，经常性支出的补偿方式应当为税收。如果以公债方式为公共支出筹资，实际上就是将当

期公共物品的成本递延到未来，这就会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。

资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出，其有用于建设厂房、购买机械设

备、修理铁路和公路等的生产性支出，也有用于建设建筑办公楼和购买汽车、复印机等办公用品等的非生

产性支出。特点:其耗费的结果将形成供一年以上长期使用的固定资产。所以资本性支出不能全部视为当期

公共物品的成本，因为它所形成的成果有一部分是在当期受益，但更多的是在以后的较长时间内受益，与

此相对应，资本性支出的一部分应在当期得到补偿，而大部分应分摊到未来的使用期；如果用当年税收去

补偿全部的资本性支出，就等于将未来公共物品的成本提前到当期，这样也会使公共物品的受益与公共物

品的付费在时间上发生差异。

支出经济分类科目仅设置类、款两级，款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务

管理等有关方面的要求，如将基建支出细化为房屋建筑物购建、大型修缮、土地资源开发等各种形态。类

级科目依现行规定包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、

转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、其他支出。

3.按财政支出对经济活动的影响，可做购买性支出与转移性支出分类。

(1)购买性支出是指与商品和劳务的市场交换相关联的财政支出，直接表现为政府购买商品和服务的活动,

包括购买日常政务活动所需要的或用于国家投资的商品和服务。这类支出有一个共同点，财政一手付出资

金，另一手得到了商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。

转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移。这类支出主要有：社会保障支出、财政补贴支出、捐

赠支出和债务利息支出。共同点是财政付出了资金，却无任何直接所得，这里不存在市场交换，所体现的

是政府的非市场性再分配作用。

(2)将财政支出分为购买性支出和转移性支出的意义。①购买性支出是政府以商品和劳务的购买者身份用

政府掌握的资金同微观经济主体所提供的商品和劳务相交换。它对社会的生产和就业即资源配置活动产生

直接影响，而对国民收入分配产生间接影响。转移性支出是指将政府所有的资金转移到领受者手中，它只

是资金使用权的转移，对国民收入分配产生直接影响，而对生产和就业，即资源配置产生间接影响。

②政府在安排购买性支出时必须遵循等价交换的原则，因此通过购买性支出所体现的财政分配活动对政府

会形成较强的效益约束。而安排转移性支出时，政府并没有统一的原则可遵循，财政支出的效果也难以换

算。因而转移性支出的规模和结构在很大程度上要根据政府同微观经济主体、中央政府同地方政府的谈判

情况来确定。因此，通过转移性支出所体现的财政分配活动对政府的效益约束是软的。

③微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也必须遵循等价交换的原则。对于向政府提供商品和

服务的企业来说，他们收益的大小取决于市场供求状况、产品销售收入同生产成本的对比关系，所以其对

微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生。因而，

对可以得到政府转移性支出的微观经济主体来说，他们收入的高低在很大程度上并不取决于其生产能力，

而取决于同政府讨价还价的能力。其对微观经济主体的预算约束是软的。

综上所述，在财政支出中，若购买性支出所占的比重大，则财政支出的资源配置职能较强，收入分配职能

较弱。

五、政府性基金预算收支与管理

(-)政府性基金的性质及其管理

政府性基金是对依照法律、行政法规的规定，在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的

资金，专项用于特定公共事业的发展。

（二）土地出让金收入。

国有土地使用权出让金收入在政府性基金中独占鳌头，约占当年地方政府性基金本级收入85%。

土地出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款

六、（一）国有资本经营预算

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。应按收支平衡的原则编制，不列赤字，并

安排资金调入一般公共预算，用于社会保障和民生支出，分不同行业按不同比例上缴，上缴比例为5%-20%。

为了加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，财政部2015年发出通知，将上缴比例到2020年

提高到30%,更多用于保障和改善民生。

（二）社会保险基金预算

对通过社会保险缴款、公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基

金预算应当按照统筹层次和社会保险项目，分别编制，做到收支平衡。

第二节推进依法理财，建立和完善预算管理制度

一、编制部门预算

（-）部门预算的含义。

部门预算就是按部门编制预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。部门预算要反

映部门的所有收入和支出，既反映一般预算的收入和支出（包括部门及其所属事业单位取得的财政拨款、行

政单位预算外资金收入、事业收入，事业单位经营收入、其他收入等），也反映基金预算的收入和支出（包括

部门按国家规定取得的基金收支，如水利部门的水利建设基金收支、电力部门的电力基金收支、铁路部门

的铁路建设基金收支等。）

总之，部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算。

（二）编制部门预算的背景和实践意义

长期以来，我国预算主要是按支出性质而不是按部门单位编制，一个部门或单位需要多种不同性质的经费，

如行政、教育、科技、基建投资等，由财政部内部的不同职能司局切块管理，层层进行分配。使财政部门

难以优化配置资源，用钱部门和单位也不能进行统一管理和控制，同时，由于层层留机动造成预算的随意

性，既不利于充分发挥预算资金的使用效益，也不利于立法机构和审计部门对预算的监督。编制部门预算

要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，

体现预算的完整性和统一性，财政部门按部门的口径，统一审核，批复预算，划拨资金。

编制部门预算的实践意义主要是：

1.编制部门预算，有利于提高国家预算透明度，全面体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和统一性原则，

避免预算编制和执行中人为的随意性，防止暗箱操作，加强廉政建设。

2.编制部门预算，使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化，从而提高预算管理水平，有利

于财政部门控制预算规模和优化支出结构，有利于使用资金的部门和单位合理使用财政资金，充分发挥财

政资金的效益。

3.编制部门预算，使预算细化到部门、项目，有利于各级人大履行立法监督职能，有利于审计部门履行财政

审计职能，社会各界也可以清晰了解预算的编制与执行情况，发挥社会监督作用。

4.编制部门预算，也是贯彻落实依法治国方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财、依法行政。

二、实施政府采购制度

（-）政府采购制度及其实施

政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商或厂商，从国内外市场为政府部门或所属团体购

买商品或服务的一种制度。

具有公开性、公正性、竞争性的特点，而公开竞争是政府采购制度的基石。只要政府有效地利用商业竞争

机制，就能从市场上买到性能最佳和价格低廉的商品和劳务，就能节省费用，使公民缴纳的税收和财政支

出产生更大的效益。政府采购制度是伴随国际贸易一体化的形成而逐步发展起来的。

（二）政府采购制度的改革和完善

政府采购是以政府为主体的施政行为，是政府与市场连接的渠道，是政府调控经济的一种重要手段，也是

提高财政支出效率的重要措施。

第五章公共财政支出规模与结构分析

国家预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四类。财政支出直

接构成和影响着社会总需求，因而调节财政支出规模是调控社会总供求关系的一个重要手段。财政支出结

构的确定与调整，对社会经济结构、产业结构的形成和变动，对国家职能的履行有着至关重要的作用和影

响。

第一节公共财政支出规模分析

一、衡量财政活动规模的指标

（-）反映财政活动规模的两种指标

一是财政收入及其占GDP的比重；

二是财政支出及其占GDP的比重。

财政收支一有收必有支，收支必相等。

在国家财政制度上，多数国家的多数财政年度的财政收入和财政支出是不相等的。这是因为政府在以税收

为主并有少量收费构成的经常性收入之外，还可以举债，但债务收入不能计入经常性收入，而债务收入的

使用必然计入财政支出，由此出现支大于收即财政赤字。

从政府与市场的关系来看，财政支出指标可以提供更多、更重要的信息。

第一，财政收入占GDP的比重常常被人们看作衡量财政集中程度的指标，其实，论财政集中程度，倒是财

政支出占GDP的比重更贴近实际。因为财政支出表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入

则只是表明财政可能使用和支配的规模，并不代表实际发生的规模。

第二，财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是财政在GDP使用过程中的活

动，从社会再生产过程来看，是通过财政支出的规模和结构来实现资源的配置，直接影响社会再生产的规

模和结构。财政分配的全过程始于财政收入，但最终完成于财政支出。

第三，财政收入和财政支出都发挥财政宏观调控职能，但二者必须相互搭配。比如实行减税政策时，一般

需要通过举债来维持必要的财政支出规模。

第四，因为财政支出包含了债务收入的使用，所以财政支出指标必然涉及政府债务金额的变化和政府债务

的使用情况，而财政收入指标却没有这种功能。

（二）反映财政支出规模及其变化的指标

1.财政支出增长率。该指标表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比，即同比增长率。

2.财政支出增长弹性系数。指财政支出增长率与GDP增长率之比。系数大于1表明财政支出增长速度快于

GDP«

3.财政支出增长边际倾向。表明财政支出增长额与GDP增长额之间的关系，即GDP每增加一个单位时财政

支出增加多少，即财政支出对GDP的贡献程度。

二、关于财政支出规模增长变化的学说

（-）西方国家财政支出规模变化的历史回顾

在西方资本主义初期阶段自由资本主义时代（17世纪中叶至19世纪末20世纪初）西方国家财政主要执行“维

持社会秩序”和保卫国家安全的政治职能，在经济、文化和社会发展上很少有所作为。当时的经济学家大

都提倡“廉价政府”的政策主张。该时期财政支出增长相对缓慢。随着资本主义经济的日益发展，政府活

动范围与职能相应扩展，进行经济干预，提供基本生活保障和建立社会保障制度，再加上主要资本国家之

间的战争支出巨大，财政收入的增长也从财源方面保证了财政支出膨胀的可能，因此20世纪中后期，西方

主要资本主义国家财政支出的增长明显，到目前已经基本稳定。

（二）西方学者对财政支出增长趋势的理论解释

1.瓦格纳法则。

19世纪德国经济学家阿道夫•瓦格纳提出的财政支出扩张论被称为瓦格纳法则。指的是财政支出的相对增长,

即随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应提高。瓦格纳的结论是建立在经验分析基础之上的。

他认为现代工业的发展会引起社会进步的要求，必然导致国家活动的扩张，这就必然导致财政支出增长。

他把导致财政支出增长的因素分为经济因素和政治因素。所谓经济因素，是指随着工业化而来的城市化进

程、居住高密集化，将产生拥挤等外部性问题，这就需要政府进行管理与调节工作。他把对于教育、娱乐、

卫生保健、文化与福利服务的公共支出的增长，归因于需求的收入弹性，即随着人均收入的上升，用在这

些方面的公共支出增长速度将快于GDP的增长速度。所谓政治因素，是指随着工业化的发展，扩大的市场

与市场当事人之间的关系会更加复杂，从而引起对商业法律和社会契约的需要，并要求政府建立司法组织

执行这些法律，这就要求把更多的资源用于治安和司法建设。

2.替代-规模效应理论（公共支出的时间形态理论）英国经济学家皮考克和威斯曼对英国1890年-1955年间

公共支出的增长情况进行了分析，结论:英国财政支出的增长是阶梯式的，非连续的。他们认为，瓦格纳法

则只强调了财政支出增长的长期趋势，而忽视了支出增长的时间形态或过程。两位学者把他们的学说建立

在“政府希望多支出，而公民不愿多缴税，政府必须注意公民的意愿”的假设基础上。因而公民所能容忍

的税负水平是财政支出规模的约束条件。

由以上假定出发，在正常时期，随着经济发展和收入上升，以不变的税率所征收的税款就会上升，于是政

府支出增长和GDP增长呈现出一种线性关系。但在经济社会发展的非正常时期，如战争、饥荒及其它意外

灾害发生时，政府支出就会被迫急剧增加，并通过提高税率去解决，而公民在此时也会接受提高的税率。

因此把公共增长的原因分为内在原因（GDP增加一财政收入上升一税收上升一财政支出增加）和外在原因

（战争和自然灾害等意外事件），而外在原因是说明公共支出增长速度超过GDP增长速度的主要原因。外在

原因是通过三方面效应导致公共支出增长的：

⑴替代效应。是指社会动荡时期政府财政收支大量增加，以至于许多私人支出被公共支出所排挤替代。社

会动荡使公共支出上升到一个新水平，动荡结束后，公共支出依然可能居高不下，难以回落到正常时期的

水平。因为此时国家又面临着诸如灾后、战后重建、抚恤、债务负担等许多亟待解决的问题，需要维持较

高的支出水平去渡过难关。

⑵检查效应。社会动荡的出现，会使许多久已存在、早应解决的问题集中暴露，政府和公民都认识到解决

这些问题的必要性和重要性，因此导致公共支出增加，称为检查效应。如水灾或旱灾过后，经过分析检查，

可以看到事前预防比事后救治更重要，因此政府会投资兴建水利，进行水土治理与保持，导致支出增加。

⑶集中效应。在非常时期，中央政府往往会集中较多的财力与财权，以应付迅猛增加的支出需要。如果平

时废止或削减地方的财政权限，会遇到很大的阻力，而在非常时期则是可行的。中央政府职能显著扩大增

加了公共支出的规模，并伴随着替代效应和检查效应，产生了集中效应。

三、财政支出规模的影响因素

（-）影响财政支出规模的宏观因素分析。

1.经济性因素。（主要因素、决定性因素）主要有经济发展水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济

政策等。

经济发展水平决定财政支出规模的明显例证是经济发达国家的财政支出规模一般大于发展中国家的财政支

出规模。我国在长期内仍是一个发展中国家，经济体制仍处于转轨过程，从经济因性因素来看，经济体制

改革之初曾出现财政收入占GDP比重的下滑，这是财政为经济改革必须付出的成本和代价。随着经济体制

改革的深入和经济稳定增长，财政收入增长加快，但为了构建和谐社会、完成建设新农村、大力发展教育

卫生事业、扩大就业和完善社会保障制度、推进产业结构优化升级、保护生态环境等任务，要求在一段时

间内仍然适度提高或维持财政支出占GDP的比重，因而财政收入增长的可能性和财政支出规模增长的必要

性将是今后一段时期内财政运行的主要矛盾。

2.政治性因素。

政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局是否稳定，二是政治结构和行政效率，

三是政府干预政策。

3.社会性因素。

如人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障及城镇化等因素。我国是一个发展中国家，人口基数大，

相应的义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态保护以及城镇化等支出的增长压力较大。

我国在实现工业化之前，人口的老龄化已经来临，农村富余劳动力的增加，迫切要求加快城镇化速度，加

快经济建设与生态环境保护的矛盾日益突出。诸如此类的社会问题就会对财政支出不断提出新的要求，构

成扩大财政支出规模的重要因素。

(-)影响财政支出规模的微观因素分析

福利经济学对财政支出增长的分析主要是从微观角度进行的。采用效用最大化分析方法，将市场有效供给

原理运用到政府公共物品的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、成本和价格、质

量、生产组织形式等来分析和研究财政支出规模。成本-效用分析法、成本-效益分析法、最低费用选择法等

都是从具体支出项目出发来分析和控制财政支出规模的有效方法。

(三)政治决策程序。

财政学是国家或政府的经济行为，政治决策是确定财政支出规模的重要因素。财政支出规模随着经济的发

展而逐步上升，达到一定阶段而相对稳定，但发达国家相对稳定的财政支出规模却是大小不一，经济发达

国家目前相对稳定的财政支出水平主要是由几百年市场经济运行中市场与政府的磨合而形成的，各国水平

的差异则是由各国具体国情的不同决定的。这个水平也就是适合该国的市场与政府之间资源配置的最佳模

式。没有一种精确的模型能够测算出某一个国家财政支出规模的最佳水平，除了由市场运行自发形成这个

主要因素，无疑还有政治决策因素。达到相对稳定水平以后，不是绝对停止的，不同时期甚至每年都会存

在一定幅度的波动，这种波动是由各国政府通过政治决策程序来决定的。正是因为政治决策与财政支出规

模之间的紧密关系，才有学者提出了公共选择理论，就是将经济分析工具和方法应用到政治决策过程中，

深入研究政府决策程序和选举制度，寻求财政决策的最佳途径。

第二节财政支出结构分析

一、关于财政支出结构发展变化的学说

(-)马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论

财政支出结构(构成)是指各类或各项财政支出占总支出的比重。财政支出规模与财政支出结构二者是紧

密相连的。

马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论就是联系财政支出结构的变化来解释财政支出规模增长的原因。他

们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社

会基础设施，如道路运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。

这些投资对于经济与社会发展处于早期阶段的国家进入“起飞”以致进入发展的中期阶段是必不可少的。

在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资将逐步转换为对私人资本的补充。马斯格雷

夫认为，在整个经济发展进程中，社会总投资以及政府投资的绝对数会增长，但社会总投资占GDP的比重

以及政府投资占财政支出的比重则会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济发展达到成熟阶段，公共支出将从

基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务等支出，而这方面支出的增长速度将大大超过其他方

面支出的增长速度，也会快于GDP的增长。

(-)内生增长理论

以新古典增长理论为代表的现代经济增长理论认为，经济增长就是生产要素的积累过程，只要物质资本超

过重置的原有机器设备，人均产出就会增加。但资本积累存在收益递减趋势，当投资减少到只足以抵补折

旧时，资本积累就会稳定下来，人均产出和经济增长将停滞。将技术进步视为经济增长的一种外生因素。

内生增长理论对财政政策在经济增长中的作用作了新的解释。从20世纪80年代开始，以罗默、卢卡斯为

代表的一代学者，针对新古典增长理论的缺陷，提出了一种新的经济增长理论。该理论的基本思想是，劳

动投入过程中包含着因教育培训及职工再教育而形成的人力资本，物资资本积累过程中包含着因研究开发

活动而形成的技术进步，生产性公共投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益率，因此，生产要素积

累的收益率不会发生递减趋势，长期增长率将大于零。这一理论的贡献在于将原来认为是促进经济增长的

外在因素内在化，据此人们将这种理论称为内生增长理论。这一理论对于财政政策在经济增长中的作用做

出了崭新的诠释，认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动是一个国家长期经济增长的内在因素和

内在动力，而这些因素具有明显的非竞争性、非排他性和外部效应，具有公共物品的某些属性。也就是说，

这些因素在财政政策变量的范围内，财政政策对经济增长和经济结构调整，特别是对长期经经济增长和经

济结构调整具有重要的特殊作用。财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的。从客观上说，它取决于一

个国家所处的经济发展阶段，财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。但从政府制定财政政策的角度

看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化，推动公共财政支出结构的调整

和优化，而内生增长理论为调整和优化财政支出结构提供了重要思路。

第六章经常性支出

----财政购买性支出之一

第一节行政管理与国防支出

一、行政管理与国防支出的属性

1.行政管理与国防支出是一种经常性支出，和资本性投资支出同属于购买性支出。行政管理和国防支出是非

生产的消耗性支出，它的使用并不形成任何资产。与资本性投资支出的共同之处即在必要的限度内，它们

都是社会再生产正常运行所必需的社会公共需要；就其本质来说，经常性支出满足的一般是纯社会公共需

要。经常性支出所提供的产品和服务是为全体公民共同无偿享受的。所以满足这种公共需要以及为此而需

要的资金的筹措，就需要由政府无偿提供。

2.从本质的意义上看，国家的职能是对内按一定阶级利益管理国家，维持社会秩序，对外巩固国防，防止外

敌入侵。

行政管理与国防支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，一国政府不仅要为公民提供国家防务和社会

安定，还要通过法律、行政和社会管理，处理和协调公民之间的相互关系，维系正常的社会关系以及经济

关系，同时通过外交活动维系正常的国际关系。随着社会主义经济的不断发展，政府还必须保证各项社会

事业和国防的发展，实现社会经济的可持续发展，保护领土安全，保证国家社会的长治久安。

国家的产生是以生产力的发展为物质前提的，国家是人类分裂为阶级的产物，阶级统治的工具，政治统治

到处都是以执行某种社会职能为基础的，必须设立行政管理、公安司法、经济管理等各类行政机构，因而

行政管理支出就构成国家支出的基本内容之一。国家一经建立，必须执行的另一项基本职能就是防御外敌

侵犯、保卫国家安全，就需要建立军军队和军事设施，因而国防支出也是国家的基本支出。国家在国防支

出名义下所采取的行动以及在国防支出下安排的支出，并非都是防御性的，如军国主义发动的侵略战争。

3.两类支出所支持的活动，对国民经济的影响有好有坏。

（1）从直接的再生产和消费社会财富的角度看，这两类支出纯属社会财富的“虚耗”。因为他们所支持的

活动都是非生产性劳动。从此而论，这两类支出越少越好。

（2）从财富生产的社会条件看，这两类费用又不是社会财富的“虚耗”。因为国防保卫了人民生生产、生

活的安全，行政管理活动维持了社会秩序。

（3）从社会经济的循环周转来看，行政管理和国防活动是消费环节的组成部分。根据消费与生产的关系，

在总供给大于总需求，经济萧条时，增加这两类支出，就会增加消费，扩大总需求，使总供求趋于均衡。

当总供给小于总需求，经济过热时，增加这两类支出，则会导致通胀的局面。

二、行政管理支出

（一）构成

行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需要的费用。广义的

行政管理支出涉及以一般公共服务为主的三类科目：

一是一般公共服务，包括人民代表大会、政协、党派团体、政府各部门等。

二是公共安全，包括武装警察、公安、检察、司法部门。

三是外交，包括外交管理事务、驻外机构、对外援助、对外合作交流等。

按费用要素区分，包括人员经费和公用经费两大类。

人员经费主要包括工资、福利费、离退休人员费用等。

公用经费包括公务费、修缮费、设备购置费和业务费等.

(-)行政管理支出规模变化的一般规律

行政管理支出在绝对额增长时的同时，其在财政支出及国民收入中的比重却应该是下降的。

1.社会经济发展，经济活动日趋复杂，社会公共事务不断增多，党政机关规模扩大，导致行政管理部门支出

迅速增加。

2.社会经济活动复杂，经济与社会纠纷、违法犯罪事件增多，导致公安、司法及安全部门的支出增加。

3.经济发展，外事活动频繁，使得外交支出增加。

(三)我国行政管理支出规模变化情况

新中国成立之初，在“一五”至“四五”期间，行政管理支出占财政支出的比重呈现持续下降的趋势。但

改革开放以来，成为财政支出中增长最快的一个项目，占财政支出的比重有所上升。加快行政体制改革，

精简机构，压缩党政人员、编制，加强对行政管理支出的管理和约束，提高行政经费效率，已成为经济发

展与改革的一种内在要求。

(四)我国行政管理支出规模居高不下的原因分析

直接影响行政管理支出规模的主要因素主要有政府职能、机构设置、行政效率及其管理费本身的使用效率

等。我国在较长时期内政府机构和人员过分膨胀，与社会主义市场经济运行有关的若干机构在扩大或增设，

而那些已与新体制运行并不协调的机构却得不到应有的压缩，新旧叠加的结果自然是增加行政支出。行政

管理支出理应向公用经费倾斜，但我国过去的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，人员、车辆、电

话等开支的增幅过快，而且掺杂某些变相的私人消费，公费旅游、公款招待等不正之风屡禁不绝。行政机

构、人员、队伍庞杂、政企不分，经费增长过快，滋长了官僚主义，助长了铺张浪费，也成为潜在贪污腐

败的温床。

控制行政管理支出的主要方向与对策：

1.进一步完善政治程序的科学化、民主化，提高透明度，建立健全监督机制。

2.按照“精简、统一、效能”原则，推进政府机构改革。

3.从立法程序上规定行政管理支出的绝对规模及其占财政支出比重，并对其加强审查、审计等监督工作。

三、国防支出

(-)我国的国防政策

保卫国土和国家主权不受侵犯是政府的一项基本职责。中国始终奉行防御性的国防政策，实施积极防御的

军事战略方针，立足于打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争，注意遏制战争的爆发，坚持和发展

人民战争思想。

中国国防的目标和任务是：

1.维护国家主权、安全、发展利益。

防备和抵抗侵略，保卫领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益，维护国家在太空、电磁、网

络空间的安全利益，反对和遏制“台独”，打击“东突”、“藏独”等分裂势力，捍卫国家主权和领土完整。

2.维护社会和谐稳定。

3.推进国防和军队现代化。

4.维护世界和平稳定。

坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，主张用和平方式解决地区热点问题和国际争端，反对任意使用

武力或以武力相威胁，反对侵略扩张，反对霸权主义和强权政治。

(-)国防支出

中国国防支出主要由人员生活费、训练维持费和装备费三部分组成，各部分大体各占1/3。人员生活费用于

军官、文职干部、士兵和聘用人员的工资津贴、住房保险、伙食被装等。训练维持费用于部队训练、院校

教育、工程设施建设维护以及其他日常消耗性支出。装备费用于武器装备的研究、试验、采购、维修、运

输和储存等。国防费的保障范围包括现役部队、预备役部队和民兵，同时也负担部分退役军人、军人配偶

生活及子女教育、支援国家和地方经济建设等社会性支出。

近年来我国增长的国防费主要用于：

第一，改善部队保障条件。适应国家经济社会的发展和居民生活水平的提高，调整军人工资津贴标准，连

续提高教育训练、水电取暖等经费标准，开展基层后勤综合配套整治，改善边海防部队、边远艰苦地区部

队执勤训练和生活条件。

第二，完成多样化军