我国环境民事公益诉讼中环境损害鉴定的实证研究

题目：环境民事公益诉讼中环境损害鉴定实证分析认定目录摘要、关键词1Abstract1引言2选题背景2研究意义2我国环境民事公益诉讼中环境损害认定的立法研究3-5环境民事公益诉讼中环境损害鉴定的相关概念3现有立法和相关司法解释的规定4-5环境损害鉴定在环境民事公益诉讼中的重要地位5我国环境民事公益诉讼中环境损害鉴定的实践分析6-7环境损害鉴定在环境民事公益诉讼中适用的相关法律法规存在缺陷.6环境损害鉴定评估机构和组织的资质不足6-7环境损害鉴定评估取证难度高、调查程序不规范7环境损害鉴定评估启动机制门槛高7我国环境民事公益诉讼中环境损害鉴定制度之完善7-8构建环境损害鉴定法律规范体系7.规范环境损害鉴定机构资质和标准体系7-8结语8-9我国环境民事公益诉讼中环境损害鉴定的实证研究摘要：环境损害鉴定评估是贯穿整个环境民事公益诉讼的重要桥梁，是关乎原被告双方诉求能否实现的关键证据。本文旨在通过对环境民事公益诉讼中环境损害鉴定进行实证分析来找到环境损害鉴定司法适用的问题并给出相关建议。文章主要分为三个部分，环境损害监测的立法研究、环境损害鉴定司法适用的现状和问题以及完善环境损害鉴定体系的意见。通过三个部分对环境民事公益诉讼中环境损害鉴定实践中的法律问题、资质和流程规范予以总结和归纳。关键词：环境民事公益诉讼；环境损害鉴定；环境损害鉴定适用Abstract:Environmental

damage

appraisal

and

assessment

is

an

important

bridge

that

runs

through

the

whole

environmental

civil

public

interest

litigation.

This

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judicial

application

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empirical

analysis

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civil

public

interest

litigation

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paper

is

divided

into

three

parts:

legislation

research

on

environmental

damage

monitoring,

current

situation

and

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of

judicial

application

of

environmental

damage

identification,

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opinions

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improving

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system

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environmental

damage

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Through

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the

practice

of

environmental

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identification

in

environmental

civil

public

interest

litigation.Key

Words:environmental

civil

publicinterest

litigation;environmentaldamageidentification;environmentaldamageidentificationapplicable一、引言（一）选题背景环境损害鉴定是环境民事公益诉讼中环境损害赔偿款或补偿款得以实现的重要手段，但在我国环境保护法的法律法规关于环境损害鉴定评估的法规和环境民事公益诉讼法条未得以很好衔接。从党的十七大首次提出“生态文明”到党的十八大首次提出生态文明等建设的“五位一体”总体布局。再到党的十九大报告指出：坚持科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享理念。无一不体现环境保护的重要性，并在党的十八大中明确提出要完善环境损害鉴定体系。环保部从二零一四年来依次发布了三种版本的评估机构名单，给民众、法人或其他组织选择机构。并出台了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》和《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》等操作办法给环境损害评估提供参考标准。最高人民法院也相应出台各类环境损害鉴定的司法解释，但规范最多的是环境损害司法鉴定的司法解释。笔者认为环境损害司法鉴定与环境损害鉴定不是同一概念，环境损害鉴定是包括环境损害司法鉴定在内的损害鉴定。环境司法鉴定有着独立的流程，但是整体损害评估水平不及司法鉴定。（二）研究意义首先，环境损害鉴定制度的实证分析有助于构建环境民事公益诉讼体系。环境公民公益诉讼制度使用保护环境的诉讼手段是保护环境最有力的手段，实际上识别环境损害是环境公民公益诉讼整体的重要证据。环境损害鉴定（监测）是法官据以判断环境损害者与环境损害有无因果关系、是否承担赔偿或补偿、确定赔偿或补偿数额的依据。环境损害鉴定实证分析的结论极大程度上决定关于环境的公益诉讼体系构成。其次，环境民事公益诉讼中环境损害鉴定体系的完善有助于生态环境的发展。从党的十七大开始国家在经济建设的进程中增添了“生态文明”“绿色”等生态环境相关字眼。说明国家对于生态环境的重视度在逐渐上升。环境损害鉴定体系的完善能在一定程度上加大了破坏环境所需承担的成本。例如环境损害鉴定评估对损害环境的行为追求赔偿或补偿多数采用虚拟治理法，此种方法计算得出的恢复生态的数额科学且大多数额较之前案件赔偿数额偏大。有利于岁环境损害者进行问责和追究，进而提升我国生态环境保护力度、利于生态环境的自然发展。最后，环境损害鉴定机制在环境民事公益诉讼中适用的完整化有利于落实环境损害赔偿数额的到位。在环境司法实践中，从环境诉讼法院裁判文书来看，在论证环境损害因果关系、环境损害数额、环境损害责任等焦点问题时，大多需要借助于相关机构出具的环境科学技术鉴定评估报告。只有极少数是法官依据报告中赔偿数额结合民众意见最终得出赔偿数额的情况，环境损害鉴定赔偿款的确定是法官判决环境损害者赔偿款的决定性因素。二、我国环境民事公益诉讼中环境损害认定的立法现状（一）环境民事公益诉讼中环境损害鉴定的相关概念1.环境民事公益诉讼环境民事公益诉讼是指平等民事主体经法律授予相关权利的平等民事主体针对损害社会公共利益的任何个人、组织或者社会团体为维护社会公共利益向人民法院提起要求损害者承担民事责任的诉讼。而环境民事公益诉讼的主要范围是处理公民、组织或社会团体对于环境破坏者和环境污染者之间的纠纷，并作出最终由谁承担民事责任的裁定。在司法实践中，环境公益诉讼不是单纯的民事诉讼或者行政诉讼之分，而是相互联系相互融合。当事人在面对环境破坏者或者环境污染者作出的行为，向行政机关（例如：环保局）申请行政裁决或者确认，在对行政裁决或确认不服后再向法院提出民事诉讼。2.环境损害鉴定评估的概念环境损害鉴定是综合是对环境污染所导致的环境损害范围、程度等损害方面利用技术、法律和经济的帮助进行合理监测、计算，制成评估意见和鉴定报告，最终为环境司法活动、环境行政管理等服务的活动。在环境公益诉讼时由负有先前一般举证责任的原告在诉讼中提出的证明原被告环境环境损害的事实，环境损害的原因等环境损害评价的主要状况有两种:一种是环境管理，另一种是环境市民的公益诉讼和环境行政诉讼等环境司法适用。（二）现有立法和相关司法解释的规定1.环境保护法中环境民事公益诉讼相关规定中国环境民事诉讼规定受《环境保护法》和《民事诉讼法》管辖，环境民事诉讼以《环境保护法》和《民法典》两个制度的相互规范为基础。中国民事诉讼法规定了环境民事诉讼。“污染环境、侵犯许多消费者合法权益的行为，以及法律规定的危害社会、机关和有关组织公共利益的其他行为，可以向人民法院提起诉讼。《民事诉讼法》一年后，详细颁布了《环境保护法》，告知哪些机关和组织可以协助环境民事诉讼。5年多来专门从事公益环保活动、没有违法登记的地方各级人民政府民政部门登记的社会团体，可以向人民法院提起诉讼。最高人民法院公布了《环境公民公益诉讼审判中执法若干问题的解释》和《环境犯罪责任诉讼审判中执法若干问题的解释》。有关法规为环境公民公益诉讼的实际执行作出规定，并列明了环境犯罪责任诉讼的适用所面临的问题和情况，给予相关指导意见。2.环境损害鉴定评估适用法律法规（1）环境损害鉴定评估管理相关法律法规2016年1月，中国最高人民法院、最高检察厅、法务省共同发出了“关于在统一记录管理框架中包括环境损害的司法评价的通知”。本通知统一管理环境损害的司法识别，并决定相关范围。法务省和环境保护省共同发出了“关于环境受害司法管理规定的通知”。环境冲突中环境危害的相继通知是国内环境危害的司法定义和判断的法律依据。（2）环境损害鉴定经济来源相关规定由于环境损害鉴定评估极具有专业性且耗时耗力，在环境民事公益诉讼中环境损害鉴定实际费用动辄几万几十万或者上百万，虽然该费用最终由环境民事公益诉讼中败诉方承担，但需原诉者先行垫付。为了解决原诉方的经济压力，在2019年7月31日，司法部发布了一份环境损害清单，未事先分摊使用政治支持、财政支持和其他手段来鼓励和领导一支高素质、全面的环境损害司法鉴定机构及时受理并监测检察机关委托的环境民事公益诉讼案件。多年来随着检察官对环境公民公益事业流程的参与逐渐增加，本文件通过推荐不预收费评估组织促进了工作给与了民事公益诉讼公益诉讼方动力。同时增加了环境损害造成的环境损害成本。但是环境损害评价的范围与关于环境损害的司法评价的范围不同。环境损害鉴定评估的范围涵盖环境损害司法鉴定的范围，最高院出台的相关文件对于环境损害司法鉴定有一定的推动作用但对于环境损害鉴定的整体缺少要求和指导。环境损害鉴定相关法律法规（1）对环境损害鉴定资质规定2014年开始环境保护部依次公开三批环境损害鉴定评估推荐机构名录：环境保护部相继发表了《环境损害鉴定评价推荐机构名单》(第一届)、《环境损害鉴定评价推荐机构名单》(第二届)、《2020年4月29日发表的《环境损害鉴定评价推荐机构名单》(第三届)》。详细说明了哪些环境损害鉴定评价机构具备环境损害鉴定评价资格。这三组推荐机构名单分别推荐了十二、十七、十三个机构，一共四十二家机构。联合发布的有二零一七年四月二十四日环保部司法部联合发布首批环境损害司法鉴定机构登记评审专家库（国家库）专家名单共有两百九十八位专家名单。在二零一九年一月一日至二零一九年十二月三十一日一整年的环境民事诉讼案中共有二十四件环境民事公益诉讼案件。这24件对于环境损害鉴定评估机构资格和能力有所质疑的案件中，有7件案件引用了《环境损害鉴定评估推荐机构名录》。例如在郭家成、梁锐艮固体废物污染责任纠纷案、中国人民财产保险股份有限公司平塘支公司、兰忠前环境污染责任纠纷案和佛山市金业金属制品有限公司、公益诉讼起诉人案三案中被告均对环境保护部华南科学研究所的鉴定资质表示质疑并提出其没有相关鉴定资质。三案法院均采用推荐机构名录（第一批）据此进行裁判环境保护部华南科学研究所是有环境损害鉴定评估资格和能力的机构。（2）环境损害鉴定中监测方法的规定从2014年和2016年的《环境损害评估建议方法(第二版)》和《生态环境损害评估技术准则》中，明确阐述了环境损害评估的运行方法以及相关的评估程序和范围例如，生态环境损害评估应包括生态环境恢复影响评估、损害者和被损环境因果关系分析、生态环境损害实物及价值量化等。鉴定评估实践中，应根据委托事项开展相应的工作使得环境损害鉴定流程等选项的考察性有相关依据，对于鉴定方法给予了基本的参考。（三）环境损害鉴定在环境民事公益诉讼中的重要地位1.环境损害鉴定是环境民事公益诉讼中使用率最高证据环境损害鉴定评估机构作为一个合格的证据评价机构和评价,合格的鉴定委托法定程序,评估的项目也应该质疑法院出庭,专家鉴定评估基于事实的有效法律文件作为支持,采用科学的计算方法和结论根据情况使用法院作为证据。环境公益诉讼中有原告负担环境受到污染及破坏的举证责任。在环境公益诉讼中，被告有责任提出环境污染和破坏的证据。被告提交的一些与案件有关的证据包括环境保护厅的抽样监测结果、污染企业的生产记录、污染记录、犯罪文件、刑事定罪和行政处罚决定。一般来说，环境保护署的监察结果在刑事审判和行政处罚决定这三项证据中使用最广泛，而排名第一的还是环保部门的监测结果。例如在中华环保联合会诉江山制剂公司环境损害一案中。无锡市环保局向法院提交了经采样出具的科学真实测报告、现场调查记录和现场抽样程序。据此，法院在听取相关证据后，判定江山制药公司确立了违法的公害排放事实，违法的污染放电实际上给周围环境造成了损害。因此，法院决定江山制药应该承担相应的法律责任。2.环境损害鉴定中环境损害赔偿数额确定环境损害鉴定评估中最为重要的是环境损害鉴定赔偿数额的确定。虽然通过审判结果可以看出环境损害具有直观性但也只是部分直观，大多数情况针对损害产生的后果及费用界定难以准确量化。所以在证明损害后果及确定修复所需费用时多使用第三方出具的技术鉴定报告，次之会选择第三方处置费用预算。例如：江苏省常州市中级人民法院事件中，被告储卫清自2012年9月1日起，未持有危险废物经营许可证的，利用被告金科公司的危险废物经营许可证和该公司名称，与被告翔悦公司签订“废油处置合同”，与被告精炼公司签订“油渣、白土渣回收协议”，从翔悦公司、精炼公司非法购买的淤渣、滤渣中提炼废润滑油进行销售牟利。诉讼中受理法院采用第三方委托进行评估并要求常环出具环境修复方案以达到调动民众参与修复和环境保护的积极性的目的。在常环提供的修复方案于污染周边公示后公众意见是通过现场问卷调查收集的。法院将公众意见与本案结合起来，最终确定了环境恢复计划，并要求常环提供相应的专家意见。2014年9月3日，常环公司向法院提供了《常州市博世尔物资再生利用有限公司场地环境污染损害评估技术报告》。报告指出法院确定的方案修复博世尔公司场地内被污染的环境和生态需支付人民币高达二百八十三万多元。法院觉得采用此报告并根据该技术报告作出判决。环境损害鉴定评估报告中关于环境损害赔偿数额的确定相当于给予法官一个参考数值并在很大程度上是一个向导。对于环境损害赔偿或者补偿数值特别大的，法官会根据环境损害鉴定报告结合民众意见给出最终结果。我国环境民事公益诉讼中环境损害鉴定的实践分析在我国,环境民事公益诉讼被定位为侵权诉讼之一种,主要依据司法解释运行,具有法律依据不足、混同"代位执法"诉讼与损害填补诉讼、适用泛化、行政消极卸责、司法过度能动、公众参与不足等弊端。（一）环境损害鉴定在环境民事公益诉讼中适用的相关法律法规存在缺陷环境民事公益诉讼中环境损害鉴定评估体系一直不得以完善是由于环境损害鉴定司法适用中法律法规的不健全。简而言之是法律法规的不完善，导致环境损害鉴定体系没有向导和风向标。法律法规的不完善主要体现：法律的不完善主要表现在法律体系的不一致。我国的环境损害法律制度是民法和环境法两大法系并存的国家。环境损害民事法律制度基于实体法，如侵权责任法和民事诉讼法，环境损害环境法律制度基于个人自然资源法，如土地法和矿产资源法，以及综合环境法，如环境保护法。环境损害赔偿法律制度在一些方面存在交叉并存，相同行为采用不同体系出现不同规定，另一方面存在空白区，两种体系都没有明确规定和界定的行为。二是对于环境损害鉴定相关法律位阶不高且实操性低。目前，规定可操作性的司法解释存在不足。第三是没有评估和评价环境损害的专门立法。《突发事件应对法》仅要求对突发事件期间寻求的环境损害进行评估，但没有详细说明环境损害评估的应用。环境民事公益诉讼对环境损害的鉴定适用性还处于未开发阶段。（二）环境损害鉴定评估机构和组织的资质不足在我国有很多环境受害评价机构，其中只有42种是环境保护省的推荐机构。其他环境损害评估机构不足以评估司法环境损害。目前，中国环境损害评估机构可分为三类:一是环境监测站。环境监测站是环境保护的二级事业单位，是国家执法机关的委托执行单位，属于盈利性事业单位。环境监测站的标准为三级。各省、自治区、直辖市的环境监测站和国家环保局授权的环境监测站，以及各市、自治区、直辖市辖区的环境监测站，均应执行一级标准。每个等级(根据国务院确定的东部、中部和西部地区)分为三个阶段:东部、中部和西部地区，并在不同地区执行不同的标准。直接控制的城市及其辖区的环境监测站将分别在东区实施一级和二级标准。环境监测站可以发布法律有效的“水和排水”监测、噪音监测、环境空气和排气监测和辐射监测。省市环境监测站和县环境监测站是经营范围是负责全省市或者全县的相关部门作出环境行政行为涉及的环境损害鉴定评估。例如：湖南省环境监测中心站的作业宗旨是为环保提供技术检测保障，具体作业内容包括环境质量、专项环境情况监测、操作人员技术培训及技术交流学习等。但在《环境损害鉴定评估机构及试点单位》名单上的环境监测站必须具有相应的环境鉴定资格和能力。二是环境科学学会。环境科学会是从事环境保护使用的科技社团，也是国内环境学科学术团体。各地环境科学学会大多是进行环境科学宣传教育、环境技术推广、环境科学学术活动等教育和学术交流性活动。例如南京环境科学学会其业务范围是环境科学学术活动、技术培训咨询、编印资料和科技中介服务。此类机构鉴定范围相比较其他评估机构大大缩小。三是环境科学研究院。环境科学研究院的定位是社会公益非营利性环境保护科研机构，通常由各级环保部门直属事业单位挂牌成立。就环境科学研究院的经营范围而言，是协助环境保护部进行环境影响评价或提供相关环境技术支持。例如江苏河海环境科学研究院有限公司其经营范围是“环境科学技术研究、环境影响监测、评价,环境工程研究、施工,水文分析、计算服务,水资源管理咨询服务,水资源调查评价、水质评价,开发建设项目水土保持方案的编制”。这些科学研究院并未明确规定其宗旨或原则或内容由其作出的环境损害鉴定评估部分同于司法鉴定，也不等同于其作出的鉴定评估报告法官会全部接受并全部基于此作出裁判。（三）环境损害鉴定评估取证难度高、调查程序不规范2019年进行环境民事公益诉讼的原告60％是非政府性组织，40％是检察院。诉讼中原告因无实权不能及时对环境损害进行取证和调查，一般情况下须经法院同意后原告才能进行进行调查取证。但像大家熟知的水污染、大气污染等扩散性范围大的污染，会使得环境损害鉴定不及时。再者，自然界会有自身的自我恢复时间、生态基线。在进行诉讼耗费大量时间后，对于损害地的证据采集不及时，自然界会恢复部分。对于环境损害者的惩罚力度降低。（四）环境损害鉴定评估启动机制门槛高环境民事公益诉讼中原告需花费大量财力、人力以及预订的技术能力才能确保诉讼有所胜算并且进行环境损害鉴定评估。二十四个案例中提起诉讼的原告有中国生物多样性与绿色发展基金会、重庆市两江志愿服务发展中心等，中国生物多样性与绿色发展基金会提起或参与诉讼的案件数量多达四例。由当地政府及环保部门提起诉讼的占七例。2015年1月1日后法院虽然对非政府组织提出公益诉讼畅通渠道但也因非政府组织缺乏主业技术和资金导致收效见微。环境民事诉讼的原告逐渐由绝对的非政府组织增加到对半的检察院的加入，政府开始对环境民事公益诉讼大力支持。但检察院支持起诉制度的建立所起到的作用有限。例如中国生物多样性保护欲绿色发展基金会诉马鞍山市玉江机械化工有限责任公司的鉴定评估费用为49.93万元，中国生物多样性保护欲绿色发展基金会诉浙江淘宝网络有限公司的鉴定评估费用为150万元。虽然鉴定评估费用、差旅费和律师费由败诉方承担，但这昂贵的费用需要公益诉讼方现行垫付，这无疑加大了原告方委托环境损害鉴定的经济压力。四、我国环境民事公益诉讼中环境损害鉴定制度之完善（一）构建环境损害鉴定法律规范体系因我国环境损害体系无专门立法，仅依靠现存的两种法律体系规范导致环境损害出现两方都未规范或者两方相冲突的情况。但环境损害鉴定在环境民事公益诉讼实践中属于核心证据，甚至直接决定环境民事公益诉讼的胜败诉。但在现行法律体系下，不能直接进行专门性立法。应当思考如何将民事诉讼体系和环境保护体系更好的融合并且两者不产生冲突。法律规范体系主要包括法律、法规和规章。应当从三个方面在民事和环境两方作出规定，并使得两方规定均相对应，做到不漏规范、不冲突规范。（二）规范环境损害鉴定机构资质和标准体系1.统一环境损害鉴定机构资质规范环境保护部在推出三批鉴定机构名录对于资质规范可以参考《环境损害鉴定推荐机构》（第三批）的选拔机构标准。（1）有固定的工作地点和条件，有完善的内部管理制度和工作质量保证体系，包括组织体系、工作程序、质量管理、操作规范等内容。（2）有开展鉴定评估业务所必需的、依法通过计量认证或实验室认可的检测实验室。检测业务范围较广的，酌情优先推荐。（3）有至少5名具备3年以上生态环境损害鉴定评估工作经验的中级以上（含中级）技术职称人员，专业技术范围包括环境监测、场地调查、环境修复、生态恢复、环境经济、环境化学、环境医学、法律等；具有开展危险废物鉴别、污染因子检测、因果关系判定等生态环境损害鉴定评估工作具有丰富的工作经验。2.统一规范环境损害鉴定监测方法近年来环境损害鉴定评估中最为常见的方法是虚拟治理法，环境损害鉴定及修复评估中引入虚拟治理法将极大程度提高违法成本，很好的起到威慑和惩戒作业，规范环境保护行为。3.规范取证程序、增加环境损害鉴定评估机构参与度环境公益诉讼存在取证、举证难度大等障碍，现有案例未解决这些障碍提供了参考。环境公益诉讼中的“三审合一”程序要求行政执法、刑事和民事审判应有效衔接，需基于行政执法或审判结果对环境破坏事实认定。增设环境民事公益诉讼的法律援助机制对于环境民事公益诉讼的援助主要是两个方面的扶持：财力的扶持和人力的扶持。最高院出台的《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关问题的通知》只是规定了检察院在环境民事公益诉讼中对环境损害提起鉴定评估时，部分环境司法鉴定机构可以先不收取费用。笔者认为，在这个文件的基础上可以增加不收费的原告范围。不限于检察院等政府机关，可以扩大到符合条件的环境民事公益诉讼的其他企业或非政府组织。我国可以参考借鉴将鉴定评估费用计入损害赔偿金内的标准科学合理计算环境损害赔偿额度。针对确有经济困难的当事人课采用鉴定评估费用法律援助办法给予一定的环境损害司法鉴定援助，对于援助当事人可以通过指定鉴定机构、缓交、减免费用等方式给予援助，加强环境保护力度。对于技术人员的增加也是重要援助，对于影响重大的环境民事公益诉讼可以增加相关法律工作者的援助。律师费用也往往是原告方止步不前的原因。例如中华环保联合会诉昆山军汉电子材料有限公司、胡志德等的律师费用是六万五千七百元。技术性人才在环境民事公益诉讼中亦是缺乏。笔者认为，不仅可以从律师行业选拔人才进行环境民事公益诉讼的援助还