行政诉讼调解的方案范文(5篇)

行政诉讼调解的方案范文（通用5篇）

行政诉讼调解的方案范文第1篇

20_年5月29日，_颁布了《—行政复议法实施条例》（以

下简称《复议法实施条例》）。该条例适应司法实践的需要，

在行政复议审理中引入了调解制度，尹对调解应遵？的？则、适

用范围、调解书的效力等重要问题进行了规定，使调解制度成

为有法可依、有法必依的一项法律制度。这一制度的建立对于

化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正、促进依法

行政有着十分重要的意义，必将促进我国行政复议审查方式的

进一步发展和完善。

（一）行政复议调解的概念

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政

复议机关办案人员的主持和d调下，依法就有关行政争议进行

d商，从而达成合意、解决行政争议，终结行政复议的行为。

行政复议调解既是当事人行使处分权的体现，又是行政复议机

关准司法权行使的体现。复议人员不但要给当事人各方提供和

解的便利条件，还要通过讲法理、分析案情，指出各方当事人

将复议进行下去可能面临的风险，让当事人各方自愿进行利益

衡量，以便达成和解d议；必要时，复议人员还可主动提出解

决争议的具体和解方案，供双方参考。

（二）行政复议调解制度的意义

1、能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突

出了“以人为本”的行政管理理念。行政复议调解制度是一项

体现着“以人为本、复议为民”精神实质的制度，在调解中，

行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机

关平等对话的机会，体现了行政管理的人性化。

2、节约行政成本，提高行政效率。通过调解解决行政争议,

可以使行政复议程序大大简化，减少了行政复议机关对人力、

物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。在复

议案件中，作为被申请人的行政机关由于接受调解而改变违法

或不当的行政行为，避免了败诉所带来的负面影响；相对人撤

回复议申请，可以节约解决争议的成本，减少因司法有限变更

权所带来的诉累。

3、彻底解决行政争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛

盾，维护社会稳定。在行政复议中，受复议范围和复议决定种

类的限制，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解

决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以

不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的多种矛盾和问

题统筹进行调解，调解的结果可以不受行政复议法规定的复议

决定的种类的限制，并可以调动复议机关可以调动的各方面因

素，多方面多途径地对行政争议予以彻底解决。

4、有利于构建和谐社会，减少了行政复议申请人和被申请

人之间的对立情绪。调解可以使双方在不伤和气的情况下解决

争议，有利于d-凋双方关系，也有利于以后行政管理的顺利进

行。对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大

的现实意义。

（三）行政复议调解应遵？的？则

1、自愿？则。行政复议调解，首先要自愿。调解的全过程

始终贯穿着各方当事人的自愿。在行政复议中，只有申请人和

被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能够进行调解；

只有申请人和被申请人都自愿接受调解结果时，行政复议机关

才能够以调解结案。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再

进行调解时，行政复议机关应终止调解程序，依法作出复议决

定。

2、合法？则。行政复议调解必须贯彻合法？则，调解应当在

查清事实、分清是非的基础上进行，不得就被复议的具体行政

行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序不得违背法律的

基本？则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。贯

彻合法？则的调解能?得起考验，能起到好的示范效应。

3、公平公正？则。行政复议调解应在对立的各方当事人地

位平等的基础上进行。坚持双方地位平等是d商的前提条件，

只有平等地d商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅

解，才有可能形成共识。行政复议机关作为主持行政复议调解

工作的第三方，要做到客观、公正、公平，给申请人与行政主

体同样的陈述理由的机会。不论是弱势的一方还是强势的一方,

都要一视同仁，不偏袒任何一方。

4、不涉及第三方利益？则。由于任何人都不能处分他人的

权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利（力），应当仅

限于自己有权处分的权利（力）。为避免争议双方达成损害公

共利益和社会利益的调解d议，涉及公共利益的行政复议案件

以不适用调解为宜。有些行政复议案件虽然不涉及公共利益，

但涉及确定的第三人的利益。这类案件可以适用调解，但为确

保第三人的利益不受损害，调解过程第三人有权参加，并且调

解d议应当？过第三人同意。

二、行政复议调解的案件类型

（一）不服行政机关的自由裁量行为申请行政复议的案

行政自由裁量权是行政机关在法定的权限范围内就行为条

件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的

权利。行政自由裁量权是现代行—的核心，其实质是行政机关自

由处分职权的表现。对某一特定事实来说，在法律、法规、规

章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种

处理方式可供选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当

说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这

些合法的选择中存在着最合理的选择。如果行政机关依据自由

裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，

使争议双方达成和解的基础。通过行政复议调解，行政管理相

对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够降低成本，彻底

地消除矛盾和纠纷。因此在行政处罚幅度、选择行为方式、对

事实性质认定、对情节轻重认定等自由裁量权上，行政复议机

关都可以运用调解的方式促使复议当事人达成合意。

（二）行政赔偿纠纷案件

行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职

权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿

责任的纠纷。行政赔偿纠纷包括单独请求行政赔偿的纠纷和附

带请求行政赔偿的纠纷。根据《行政诉讼法》第67条第2款、

《国家赔偿法》第9条、第13条的规定，行政复议中的行政

赔偿纠纷仅指附带请求行政赔偿的纠纷。行政赔偿虽在本质上

体现为一种行政责任，但在形式上却与民事赔偿有很多相似之

处，且行政赔偿一般以支付赔偿金为主要方式，虽然《国家赔

偿法》对赔偿金额的计算标准作出了详细规定，但行政赔偿情

况复杂、类型多样，因赔偿金额计算错误或赔偿方式不当等问

题，？过复议机关的调解往往双方能够达成和解d议。

（三）行政补偿纠纷案件

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国

家和社会公共事务的过程中，合法行便公权力的行为以及该行

为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产

及合法权益遭受特别损害，以公平？则并通过正当程序对所遭受

的损害给予补偿的法律制度。行政补偿往往是由于国家征收自

然资源或公民法人或社会组织的财产引起，比如征用集体土地

补偿、行政拆迁补偿等等。行政补偿纠纷的焦点问题也往往源

于补偿金额，是适于调解的案件。

三、行政复议机关在调解中的作用

在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影

响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自

愿为基础，因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在

必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持

者和推进者，为调解进行提供一个平等d商的平台。而不能作

为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分

权利（力），更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。

行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调

解中的作用主要体现在以下几个方面：

（一）沟通、解释和缓解情绪

1、在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般

只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙

去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政

行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要

在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够

全面掌握案件情况，实现信息对称。

2、向当事人做好解释工作。行政复议巾，当事人特别是申

请人，有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问

题不是很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政

复议机关就要向当事人解释法律、解将行政机关内部工作程序,

解释规范性文件的情况和案件的实施情况。

3、缓解当事人的对抗、排斥情绪。一方面由于对调解存在

着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由

于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执

法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行

政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人

存在对抗情绪。此时，行政复议机关就需要疏导当事人的情绪,

引导当事人理智地对待和解决行政争议。

（二）调控行政复议调解过程

行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机

关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使

当事人各方在自愿的基础上达成调解d议的纠纷解决过程。然

而，在调解过程中，各方当事人为争取最大利益，一般会站在

自己的立场上进行辩论，有时会纠缠个别的细枝末节问题反复

提交证据或重复进行陈述。这样，必然会导致调解无限制的延

长。此时，就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦

点和分歧，从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，使当事

人从实现自己利益的角度综合考虑进行d商，有效地控制调解

进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解d议或者

当事人主动要求行政复议机关提供调解d议时，行政复议机关

可以先行提出调解建议，供当事人参考。

（三）审查调解d议

虽然调解d议由行政复议机关最终制作，但该调解d议实

际上仍是建立在各方当事人达成合意的基础上。在制作调解d-

议的过程中，特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行

政机关应当按照合法、公平公正、不伤害他人利益等调解？则，

审查调解d议是否违反法律的禁止性规定，是否属于行政机关

合理行使自由裁量权、是否伤害了他人的合法权益。对于合法、

合理的调解d议，行政机关可以根据双方的一致意见制作行政

复议调解d议。

四、行政复议调解的程序

如果行政复议调解缺乏必要的程序约束，其灵活性就容易

被滥用，从而导致结果的不公正。同时，由于行政复议机构尚

不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程

序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需

要规范调解程序。

（一）调解机构和人员

根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，

行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政

复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体

制度，是在行政复议审理之后启动的、可选择的审理程序，因

此，行政复议机构理应成为调解机构。此外，考虑到行政复议

人员通常是在受理行政复议案件时就已？确定，并且在调解过程

中，已？深入地了解案情，在调解不成的情况下由其继续进行审

理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体

负责该案件的人员具体负责调解事项。

（二）调解程序的启动

复议调解的启动一般可分为两种方式：一是申请启动，指

由行政复议申请人或被申请人或双方共同以书面或口头形式请

求行政复议机关进行复议调解。对口头提出的调解请求，行政

复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申

请人签名或者盖章。单方提出调解请求的，行政复议机关在收

到请求后，应当征求另一方当事人的意见，？明确表示同意后，

可以启动调解程序；另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做

表示的，不能启动调解程序。二是职能启动，行政复议机关受

理案件后，在审查分析案件事实和法律的基础上，认为符合

《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和

被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方当事人的考虑

时间，？当事人同意后，可以进行调解；超过调解建议的考虑时

间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。

（三）调解的时间

调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的

时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进

行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解,

但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。

因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序；

同时，由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视

案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不

成时转入正常的行政复议程序。

（四）调解的方式与步骤

调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，

包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等

等。在此基础上，行政复议机关可以先分别与各方当事人进行

沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和

可以调解的程度。当行政复议机关认为双方面对面d商的时机

成熟时，可采用非正式的会谈形式当面d商，以避免人为制造

紧张、对抗的气氛，同时也避免当事人恶意串通或行政机关对

相对人施加压力。当事人可以就争议的事实情况和法律问题进

行陈述、辩论和d商，如果双方犹豫不决、举棋不定，复议人

员可以提出一个对双方均有利的调解方案，供双方参考。在调

解过程中，行政复议机关要始终遵？中立？则，让双方当事人心

悦诚服。在双方接受上有差距时，应明其道理，在双方间传递

信息，促成和解。同时也要防止当事人滥用调解程序作为拖延

纠纷解决过程和向对方施压的手段，如果有此类情况发生，应

给予相应的制裁措施。

行政诉讼调解的方案范文第2篇

一、指导思想

以一理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科

学发展观，紧紧围绕建设和谐平安的目标，整合力量，完善机

制，强化调解，切实化解各类矛盾纠纷，以促进全市经济社会

平稳快速发展。

二、工作目标

建立健全完善的行政调解组织网络，确保行政调解机构健

全、职责明晰、运行规范有效。局机关、局直各单位要建立本

机关、本单位的行政调解组织，坚持“谁主管、谁负责”的原

则，努力调处好与本机关、单位职权有关的矛盾纠纷，达到

“定纷止争，案结事了”的要求，确俣”群众的纠纷在我这里

止步”的工作目标，不把当事人往和诉讼渠道推。矛盾纠纷调

解率达到100%,调解成功率达到90%以上。对不愿进行行政调

解的或无法通过行政调解解决时，应及时告知当事人通过行政

复议、诉讼等方式解决。

三、行政调解工作应当遵循的原则

坚持统一领导、协调一致原则，充分发挥行政机关主导作

用；坚持“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责“原贝h

各司其职，紧密配合；坚持自愿、平等、合法原则，充分尊重

当事人意愿，站在中立立场，平等对待当事人，严格按照法律

法规和法定程度进行调解；坚持积极主动原则，按照工作职责,

主动作为、积极履职，认真做好与行政管理职能有关的各类争

议纠纷调处；坚持定纷止争、促进和谐原则，充分运用各种手

段有效化解矛盾纠纷。

四、工作措施

1、健全行政调解组织。局机关、局直各单位应成立行政调

解领导小组，做到层层有人管事、有人办事，有人具体负责矛

盾纠纷调解。局机关、局直各单位主要负责人是本机关、单位

行政调解工作的第一责任人，对本部门的行政调解工作负总责。

按照“属地管理、分级负责”和“谁立管、谁负责”的原则，

配齐配强调解人员和相关工作人员，确保行政调解工作有人抓、

有人管。

2、创新行政调解方式方法。加强与人民法院、司法局、局

等单位的协调配合，灵活运用多种调解方式，及时化解各类矛

盾纠纷。加强对容易引发矛盾纠纷领域的经常性梳理排查，分

析情况，制定对策，做好说服疏导工作。及时总结、推广行政

调解工作中的有益做法和成功经验，开展集中宣传活动，积极

引导人民群众通过行政调解途径解决争议纠纷。

3、抓好行政调解业务培训。局机关、局直各单位要定期对

本单位行政调解工作人员进行法律知识、业务技能的培训，不

断提高行政调解人员的工作能力。积极探索行政调解的有效途

径和方式，邀请政府法制机构、人民法院对行政调解工作进行

业务指导，聘请法律顾问参与重大、复杂、疑难的行政调解工

作，不断提高调解水平。

4、加强行政调解与人民调解。司法调解的衔接、配合。局

机关、局直各单位在做好行政调解工作的同时，积极建立健全

与人民调解、司法调解的协调配合机制，信息沟通机制。优化、

整合调解资源，实现“三调联动”优势互补。在行政调解中需

要当事人所在基层人民调解组织配合的，可以邀请其参加，共

同开展调解工作。人民法院在进行司后调解时，需要行政机关

配合的，行政机关应当积极配合。

五、实施步骤

第一阶段：方案制定阶段（6月10日前）局机关、局直各

单位要成立行政调解组织，制定工作制度，并根据本地实际制

定工作方案，做好宣传工作。有关资料应当及时报送综合治理、

政府法制部门。

第二阶段：工作实施阶段（6月10日-11月30日）局机关、

局直各单位要落实好各项工作举措，各项制度，根据行业、部

门特点规范行政调解工作程序，确保行政调解工作合法、规范、

有序开展。

第三阶段：总结验收阶段（12月1日-12月31日）局机关、

局直各单位要认真总结行政调解工作经验，进一步完善有关制

度和工作运行机制，全面推动行政调解工作开展。局推进依法

行政工作领导小组将组织人员对局直单位开展行政调解工作情

况进行督查。

六、工作要求

1、加强信息沟通。局机关、局直各单位要建立行政调解信

息会制度，及时将行政调解个案情况反馈到综合治理，政府法

制等部门，并与司法调解、人员调解实现信息共享。

行政诉讼调解的方案范文第3篇

一、指导思想

坚持以党的十和关于建设平安中国的重要指示精神为指导,

认真落实省市县关于构建“大调解”工作体系的部署和法治政

府建设的有关要求，建立健全行政调解工作机制，着力解决好

影响经济发展和社会稳定的行政争议和矛盾纠纷，推行行政调

解工作制度化、规范化，为实现苏区振兴发展，建设创业、宜

居、平安、生态、幸福创造良好的经济社会环境。

二、工作目标

建立行政调解机制，成立行政调解组织，开展行政调解工

作；逐步规范行政调解制度、调解程序和案卷资料。有效开展

调解活动，妥善解决行政争议，努力提高调解质量和调解成功

率，将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，充分发挥行政

调解在维护社会稳定中的积极作用。

三、工作任务

（一）建立健全行政调解机构。根据法定职责、行业特点

和工作要求，设立行政调解机构或指定专门科室承担行政调解

工作，确定办公场所，配备办公设备，刊刻启用行政调解专用

章，推动行政调解工作尽快开展起来。成立“城管局行政调解

委员会”，由局长任主任、副局长任副主任，等同志为成员。

（二）建立行政调解日常工作制度。要结合实际情况建立

行政调解立案受理、调查取证、主持调解、文书送达及档案管

理等制度，规范行政调解程序和文书，确保调解工作有序推进。

（三）选配行政调解工作人员。要配备至少2名政治业务

素质高、沟通协调能力强、善于做群众工作的干部为行政调解

员，负责行政调解工作。积极参加政府法制机构组织的教育培

训，逐步达到“懂政策、懂法律、懂业务、懂技巧”，不断提

高化解各类争议纠纷的能力。

（四）保障行政调解工作经费。要根据市、县政府文件要

求，保障行政调解工作所需经费，确俣行政调解工作，有经费

办事”。

（五）加强多元调解衔接联动。要建立行政调解与人民调

解、司法调解衔接机制，定期通报交流调解情况，妥善化解各

类纠纷。对于调解不成的重大矛盾纠纷，应当及时告知、引导

当事人通过诉讼渠道解决，对进入诉讼程序的行政争议，应当

积极配合人民法院做好调解工作。

四、工作要求

（一）加强源头预防。要进一步规范行政执法行为，通过

改进执法方式，深化行政执法责任制，建立权责明确、行为规

范、监督有效、保障有力的行政执法体制，避免因执法不当导

致新的纠纷。要全面推进政务公开，俣障人民知情权，减少因

信息不畅导致行政争议发生。要规范行政强制行为，严格遵守

行政强制法的有关规定，防止实施行政强制行为激化矛盾。

（二）突出工作重点。行政调解针对的重点是工伤认定、

公共安全事故、城市公共服务管理等方面发生的行政争议，以

及与行政管理有关的民事纠纷。要按照“属地管理、分级负

责”、“谁主管、谁负责”的原则，及时组织行政调解，化解

矛盾纠纷。

行政诉讼调解的方案范文第4篇

【关键词】行政复议调解；立法现状；完善构想

【正文】

调解在《现代汉语词典》中解释为“劝说双方消除纠纷。”

在我国，它既是一种被广泛运用的纠纷解决方式，也是一种承

载着社会价值观的制度文化，体现了传统儒家文化追求自然秩

序和谐的理想。然而，具有深厚社会基础的调解制度却并没有

在孕育其生长的土壤中发挥着应有的纠纷解决功能。长期以来，

它只在私人领域中得到了国家的认可，如民事纠纷着重调解的

原则，而在公共领域内尽管事实上存在着通过调解解决相关纠

纷的诸多实例，但国家立法却一直排斥着该方式的运用。如一年

制定的《行政诉讼法》明文规定，行政案件审理不适用调解原

则，其后，1990年制定的《行政复议条例》又对该原则做了进

一步的肯定。在立法上，行政纠纷不允许通过调解解决的坚冰

一直到2007年8月1日《—行政复议法实施条例》（以下简称

《实施条例》）的实施方被打破，《实施条例》第50条规定：

有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则

进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法

律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为而不服申请行

政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

《实施条例》的这一规定为行政复议调解作为多元纠纷解决机

制中的一种有效手段提供了更为切实的制度性条件，它对于缓

和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政机关的行政成本和

申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，达到息诉止争、

和谐社会的良好效果具有十分重要的意义。但从促进和谐社会

建设的层面上看，《实施条例》关于调解制度的规定也并丰完

美无缺，亦存在可以进一步改善与提升的空间。

一、行政复议调解制度概述

（一）行政复议调解的涵义

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议案件当事人在

行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议

进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政

复议调解有以下特征：

1、行政复议调解发生在行政复议案件审查过程中。由于行

政复议调解是复议机关审理权的拓展而不是行政机关行政管理

权的延伸，因此，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完

全处于复议机关的主持和监管之下，才能确保复议机关对行政

争议裁判权的正确行使，防止发生双方恶意串通或行政机关单

方施压等违法行为。

2、行政复议调解的主体除了复议机关外只能是复议当事人。

行政复议可能因这样或那样的法律上的利害关系，而有多方参

与人，然而作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人与第

三人，其他相关人员与申请人、被申请人或第三人之间的关系

不能称为复议调解的关系。当然，如果调解牵涉到他人利益，

复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合

法权益。

3、行政复议调解应针对行政争议标的进行。当事人双方争

议的标的是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行,

如果被申请人以告诺事后利益的方式暗示申请人达成合意，那

么就不是就具体行政行为本身达成的调解，这非但没有从根本

上化解行政争议，而且有可能引起新的纠纷。

4、行政复议-凋解目的是使双方当事人达成合意。在这一点

上行政调解与民事调解并无本质区别，都必须有当事人的真实

意思表示，出于自愿达成协议。同时这一协议是否合法有效，

还需由复议机关依法进行严格审查。

（二）行政复议调解制度的必要性和重要意义

行政复议调解制度的建立不仅符合现代行政法学关于合意

行政理论的价值趋向，而且对于缓和申请人与行政机关的对立

情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔

性解决，实现息诉止争、和谐社会的目标具有十分重要的意义。

首先，行政复议调解制度符合现代行政法学关于合意行政

理论的价值趋向，能够有效地化解社会矛盾，协调好社会整体

利益和个人利益的关系，促进人与社会的和谐发展。所谓合意

行政理论，一般是指由行政主体提供渠道，行政相对人介入行

政过程，声明自己在管理中的利益并对行政主体的决策施加影

响的行政方式。该理论在一定程度上体现了人性化的关怀，鼓

励、支持行政主体与行政相对人之间的真诚合作，以实现国家

利益、公共利益与私人利益的最大化和最优化。对行政主体而

言，合作行政能够节约行政成本，提高行政效率，顺利实现行

政目的；对行政相对人而言，合作行政能使自己受益，享受行

政主体提供的高质量的服务。双方合作得越充分，互谅的可能

性就越大，矛盾得到化解的可能性就会越充分。从上述阐述中

可以得出以下结论：行政争议出现后，根据各方自愿的原则，

由作出具体行政行为的行政主体的同级人民政府或者上级主管

部门提供协调的平台，行政主体在法定职权范围内，在不损害

国家利益、公共利益及他人利益的前提下，对本机关所做的行

政行为作出变更，是符合合意行政理论的。其次，行政复议调

解制度符合我国“和为贵”的传统文化，有利于缓和申请人与

行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促

进行政争议的柔性解决。由于调解结案是双方平等协商的结果,

双方心理均易接受，一般不会再行起诉，这样，一方面节约了

申请人的救济成本，另一方面也节省了行政机关因应诉付出的

大量时间、精力，使行政决定能较快付诸实施。涉及对申请人

执行的行政争议，调解成功后，减少了执行环节，大大提高了

行政机关的工作效率、节约了行政成本。

二、我国现行行政复议调解制度的架构及不足

（一）我国行政复议调解制度的立法考察

我国行政复议调解制度经历了一个从否定到不置可否再到

逐步肯定的发展过程：

1990年12月24日—的《行政复议条例》明确规定行政复

议案件不适用调解，从立法上否定了行政复议调解的可能。

1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不适

用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以适用调解。但

在此后的行政复议实践中，各地和各部门的行政复议机关为切

实解决行政争议、平息“官民”矛盾，结合案件的实际不同程

度地采用了调解手段，也取得了不错的效果，一时间采用调解

手段审理复议案伶成了各复议机关工作总结、经验介绍中经常

提到的字眼。但此时的复议调解也只是各地复议机关的实践行

为，没有形成统一的、规范的制度。

进入二十一世纪后，通过实践的摸索和检验，一些地方开

始通过地方立法的形式对行政复议调解作制度性的规划，但适

用的范围也往往仅限于审理有关行政赔偿的案件，如：2003年

11月28日山东省第十届一常务委员会第五次会议通过的《山东

省行政复议条例》第三十四条规定“行政复议机关根据行政复

议法第二十九条的规定，决定被申请人依法给予申请人行政赔

偿时，可以就赔偿范围、方式、数额、期限进行调解。”

2004年3月—颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出:

“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量

的新方式、新举措”。同年5月14日《—办公厅关于—行政复议

案件处理程序若干问题的通知》规定：“经—公室审查，依法

应当撤消、变更省部级行政机关原级行政复议决定或议定抽象

行政行为不合法的，由—公室与有关行政机关协商，经协商达

成一致意见，有关行政机关同意自行改正的，一般不再报请一审

批；意见不一致，有关行政机关不同意改正的，由—公室报请_

审批。”首次由国家最高行政机关肯定了在部级复议案件审理

中可以“协商”处理；2006年9月，.中央办公厅、—办公厅制

定了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意

见》，明确提出“注重运用调解手段化解行政争议，努力实现

案结事了，，“要建立健全行政复议、行政诉讼与调解有效结合

的机制……在对行政争议作出裁决前，要积极为当事人自行和

解创造条件”.同年10月十六届六中全会召开，明确提出“完

善行政复议制度”，这些都为建立和全面推动复议调解制度提

供了充分的政策依据。2006年12月，—召开全国行政复议二作

座谈会，明确要求“必须创新行政复议方式方法，提高解决行

政争议的效率。要弘扬‘和为贵'的传统文化，注重运用和解、

调解等多种手段，化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机

关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应”。

会后—拟出《实施条例》草案，于2007年5月23日经—第177

次常务会议通过，2007年8月1日起施行。《实施条例》首次

在国家立法的层面上对行政复议调解制度作出了规定，并对行

政复议调解的基本原则、适用范围及操作程序进行了明确。

此后，各省及—各部门的复议办法和条例均对行政复议调解

作出了规定，个别地方的政府或政府收制机构还专门制定了行

政复议调解办法或规定，专门对行政复议调解制度作了规范，

如2007年8月13日湖北省人民政府常务会议审议通过的《湖

北省行政复议实施办法》、2007年11月9日宁夏回族自治区

第九届_常务委员会第三十一次会议通过的《宁夏回族自治区行

政复议条例》、2007年9月25日国家安全生产监督管理总局

局长办公会议审议通过的《安全生产行政复议规定》以及吉林

省政府制定的《吉林省行政复议调解办法》、湖北省政府的

《湖北省行政复议调解处理办法》、杭州市政府的《杭州市行

政复议调解工作暂行规定》等，日前，山西省政府一也正在就

《山西省行政复议调解和解办法》进行公开征求意见。

(二)我国现行行政复议调解制度的架构

按照《实施条例》及各地和—各部门的复议条例、办法的规

定，我国行政复议调解制度的框架主要包括复议调解的基本原

则、适用范围及操作程序：

1.行政复议调解应遵循的基本原则

《实施条例》第50条规定“有下列情形之一的，行政复议

机关可以按照自愿、合法的原则进行调解“，《湖北省行政复

议实施办法》第三十二条规定“行政复议机关在审理行政复议

案中，……在双方当事人自愿的基础上，争取依法调解处理”，

《宁夏回族自治区行政复议条例》第五条规定“行政复议机关

依法对行政复议案件进行调解时，应当坚持自愿、合法的原

则”，《安全生产行政复议规定》第三十四条规定“有下列情

形之一的，安全生产行政复议机构可以按照自愿、合法的原则

进行调解“。从以上规定不难看出，行政复议调解必须遵循以

下两项基本原则：

(1)自愿原则

自愿是调解的基础，在行政复议中，只有申请人和被申请

人都自愿接受调解时，行政复议机关才能进行调解。行政复议

调解中的自愿主要体现在四个方面：第一、启动调解程序自愿。

调解的意思既可以由任意一方当事人提出，也可以由行政复议

机关提出，但启动调解程序，则需要各方当事人的共同同意。

第二、结束调解程序自愿。调解是各方当事人对权利（力）的

自由处分。因此，在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进

行调解时，行政复议机关应终止调解程序。第三、权利（力）

处分自愿。行政复议机关在调解中起沟通、协商、说服的作用,

但并不能代替当事人处分权利（力），也不能利用自身的优势,

强迫当事人处分其权利（力）。如何处分权利（力）完全取决

于当事人的意愿。第四、是否接受调解结果自愿。调解协议达

成后行政复议调解书生效前当事人是否接受调解结果取决于当

事人的意愿。

（2）合法原则

行政复议调解应当依法进行。行政复议调解虽然是通过直

接、深入、细致的教育、疏导、协调工作促使当事人双方达成

合意，但调解结果和调解程序都应符合法律的规定。行政复议

调解中的合法主要体现在两个方面：第一、行政复议机关应当

依照法定的原则、程序、范围来进行调解。行政复议调解是行

政复议机关行使行政复议权的具体体现，该权力的行使必须依

法进行。第二、当事人对自身权利（力）的处分不得违反法律

的禁止性规定，也不得损害国家利益、社会公共利益和他人的

合法权益。

2.行政复议调解的适用范围

按照《实施条例》及各省和—有关部门复议条例和办法的规

定，行政复议调解仅适用于下列两种情形：（1）公民、法人或

者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出

的具体行政行为而不服申请行政复议的。（2）当事人之间的行

政赔偿或者行政补偿纠纷。这也是目前理论界和立法界普遍认

可的法定范围，但在行政复议调解的实践中其适用范围远不止

此，如：《吉林省行政复议调解办法》第九条规定“有下列情

形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解：（一）案情

复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势

的案件；（二）相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适

用法律方面有一定困难的案件；（三）具体行政行为存在瑕疵

或不适当但又不宜做出撤销、变更确认违法的案件；（四）具

体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件;

（五）涉及行政机关行政赔偿、行政补偿的案件；（六）其他

可以调解的案件。”《湖北省行政复议调解处理办法》第九条

规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调

解：（一）案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难

以形成证据优势的案件；（二）相关法律法规没有规定或者规

定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；（三）敏感性

强、社会关注程度大的案件；（四）具体行政行为存在瑕疵或

不适当的案件；［五）具体行政行为为行政裁决、行政合同或

行政自由裁量行为的案件；（六）涉及行政机关不依法履行法

定职责以及有关行政赔偿、行政补偿的案件；（七）其他可以

调解的案件。“，此外，《杭州市行政复议调解工作暂行规

定》、《济南市行政复议和解调解暂行办法》等也对行政复议

调解的适用范围作了较大的扩充。

3.行政复议调解的操作程序

无论是《实施条例》，还是其他复议条例或办法对此规定

得都十分简单，一般只规定行政复议调解作为一种结案方式，

应当对当事人达成的协议以加盖有行政复议机关印章的行政复

议调解书的形式予以确认，并送达当事人即可；而对如何操作

规定甚少。目前对此规定较为明确的是《—海关行政复议办法》

和《杭州市行政复议调解工作暂行规定》，《—海关行政复议办

法》办法第九十条规定：“海关行政复议机关主持调解应当按

照下列程序进行：（一）征求申请人和被申请人是否同意进行

调解的意愿；（二）经申请人和被申请人同意后开始调解；

（三）听取申请人和被申请人的意见；（四）提出调解方案；

（五）达成调解协议。”《杭州市行政复议调解工作暂行规定》

第八条规定：”行政复议机关主持调解行政复议案件，应当按

照下列程序进行：（一）查明案件事实；（二）征求是否同意

调解的意见；（三）分清是非责任，进行沟通协调；（四）促

成双方和解或达成调解协议；（五）审查和解协议或调解协议

内容；（六）行政复议终止审理（申请人或者第三人要求制作

行政复议调解书的，应当制作行政复议调解书）。”

（三）我国现行行政复议调解制度的不足

纵观我国行政复议调解制度的架构及其内容，无论从其架

构整体的完整性还是从其已设定内容的合理性和适当性来看，

都和《实施条例》的立法目的及当前行政复议调解工作的实际

存在较大差距，主要表现在：

L适用范围规定过窄。

行政复议制度的目的之一在于解决行政争议、促进社会和

谐，从这个意义上讲，只要不违背现代法的基本精神和行政法

治的基本原则，选择何种有利于解决行政争议的具体方式和方

法都不应该得到限制，而国家和部分省市在立法上却将行政复

议调解的适用范围明确限定在自由裁量行为和行政赔偿及补偿

纠纷，这明显和行政复议制度上述立亚目的不符。虽然如前所

述部分省市制定的专门行政复议调解办法或规定已对行政复议

调解的适用范围作了较大的扩充，但这些规定毕竟和国家或地

方立法相悖，难逃违法嫌疑。而立法上之所以这样规定的原因

无非是基于行_力不能自由处分的行政法基本原则，对此笔者不

敢苟同。首先，对复议被申请人在其上级机关（复议机关）的

主持、监督、协调下处分其权力（和复议和解的最大区别）是

不是“自由处分”暂且不论，就是单就行政机关自身可处分的

权力来说，也不仅限于上述两类情形。行政机关的行政行为有

多种分类，它既可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为，还

可分为依职权的行政行为与依申请的行政行为。而笔者认为除

自由裁量行政行为外，依申请的羁束行政行为行政机关自身也

有可处分的空间：依申请的行政行为是指行政机关必须有相对

方的申请才能实施的行政行为，如行政许可行为、部分行政裁

决和行政确认（认定）行为。这类行为的基本特点有二：其一,

该类行为的实施必须以有相对人的申请为前提；其二，该类行

为的内容必须和相对人的申请请求紧密相关。如果行政管理相

对人放弃或变更其申请请求，行政机关也有权（同时也是义务）

相应对其行政行为作出调整。也就是说如果因不服依申请的羁

束行政行为提起行政复议，在复议过程中行政管理相对人提出

放弃或变更其申请请求的，行政机关也有权对其原行政行为作

出调整，这就为不服此类行政行为的复议案件提供了调解解决

的基础。

笔者曾经承办过的一件行政复议案件就是很好的例证：

2006年3月，某学院二十多位老教授不服某市规划局给某房地

产开发公司颁发的名湖广场小区d栋《建设工程规划许可证》，

向某市政府提请行政复议。老教授们称市规划局规划许可的名

湖广场小区d栋楼房和他们居住的楼房相邻，市规划局在实施

该行政许可时没有按照许可法的规定告知作为相邻权人的他们,

且许可的楼房和其居住的楼房建筑间距过窄，不符合国家有关

规划技术规范，将严重影响到他们居住房屋的通风和采光，请

求依法撤销该许可。后经审理查明，市规划局在实施该许可过

程中确实没能按照许可法第三十六条的规定告知作为利害关系

人的申请人，其许可的名湖广场小区d栋楼房的建筑限高和该

栋楼房与申请人居住楼房的建筑间隔比例也不符合国家强制标

准。按照复议法和许可法的规定该许可必定被撤销无疑，但此

时本案第三人某房地产开发公司请求复议机关进行协调并表示

愿意将d栋楼房的建筑高度降低到规定标准，后在复议机关主

持下，三方达成如下一致意见：一、第三人向被申请人提请变

更d栋楼房的规划申请，将原建17层的申请变更为16层；二、

被申请人根据第三人的变更申请将原《建筑工程规划许可证》

的内容作相应变更；三、申请人同意放弃相关复议请求。该案

圆满调解结案。本案不服的虽然是行政许可这种羁束行政行为，

但它同时也是一种依申请的行政行为，由于申请人变更了申请

请求，行政许可机关对原许可行为相应作出调整并不违背现代

法的基本精神和行政法治的基本原则，相反还和《行政许可法》

第49条关于“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出

行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，

行政机关应当依法办理变更手续”的规定相吻合。所以不服依

申请的羁束行政行为的行政复议案件也有调解的可能。

此外，笔者认为不服下列一些具体行政行为的复议案件采

用调解的方式审理，也不仅不会违背现代法的基本精神和行政

法治的基本原则，还有利于和谐“官民”关系、促进和谐社会

的建设：

（1）对于不服行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政

确认（认定）行为的复议案件。由于行政裁决和一些涉及第三

人民事权益的行政确认行为（如—门的工伤认定行为）是对行政

管理相对人民事纠纷的裁决或确认，此类纠纷的根源是行政管

理相对人之间的民事纠纷，只要民事纠纷解决了，相应的行政

争议也就解决了，而民事纠纷是可以采用调解的方式解决的，

所以此类行政复议案件完全可以适用调解的方式审理。

（2）要求行政机关履行法定职责，行政机关在复议过程中

已积极履职或在复议过程中承诺积极履职申请人认可的复议案

件；

（3）行政行为有瑕疵，撤销、变更或确认违法会造成更大

的损失或对当事人的合法权益没有实际影响而行政机关也已明

确认同并承诺在今后工作中予以改进的复议案件；

前述部分省市行政复议调解办法或规定也已将上述部分类

型案件例入行政复议调解适用范围就是很好的例证。

综上所述，立法上将行政复议调解的适用范围仅限定在自

由裁量行为和行政赔偿及补偿纠纷明显不利于最大限度的发挥

调解手段在化解行政争议、实现案结事了、促进和谐社会建设

中的作用，而且也明显和我国行政复议调解的实践脱节。

2,操作程序规定过简。

任何权力的行使都必须有规范的程序来制约，否则就容易

被滥用。行政复议调解是行政复议机关行使行政复议权的一种

方式，它同样需要完善规范的程序来约束，而从前述我国行政

复议调解制度的内容不难看出，我国现行复议调解制度对此规

定过于简单，难以保证调解的正当和公平。如调解的启动程序、

调解时限、调解的操作步骤及终止程序等都没有规定。

3.监督救济途径规定缺失。

行政复议毕竟是行政机关系统内部的一种层级监督制度，

由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调

解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社

会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，

因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规

定，而《实施条例》在这方面的规定明显缺失。

三、我国行政复议调解制度的完善及构想

针对上述存在的不足，笔者认为应对我国现行行政复议调

解制度在立法上作如下完善：

（一）扩大行政复议调解的适用范围

要实现行政复议案结事了的目标，必须最大限度地发挥调

解手段化解矛盾纠纷的优势，而要最大限度地发挥调解手段的

优势，就必须扩大行政复议调解的适用范围。一是要明确行政

复议案件在查明事实、分清是非和不损害国家利益、公共利益

和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿且不违反国家法

律的基础上，都可以调解处理的原则。只要调解的内容和方式

不违反国家法律的规定，也就不存在有行政机关放弃职责、自

由处分行一力的可能，这样规定也符合服务行政、合意行政的发

展趋势。二是明确部分类型的复议案件行政复议机关在作出复

议决定前应当先行调解，如行使行政自由裁量权、行政赔偿和

行政补偿、行政合同、行政裁决类复议案件，以缓和行政管理

相对人与行政机关的对立情绪，促进行政争议的柔性解决，努

力实现案结事了，促进和谐社会的建设。

（二）完善并统一行政复议调解的操作程序

1、明确调解的启动和终止程序。

调解的启动方式有两种：一种是复议案件当事人主动向复

议机关提出调解申请。一方提出申请的，复议机关在征得其他

当事人的同意后即可启动调解程序；当事人都提出调解申请的,

在最后一方当事人提交申请后即可启动调解程序。由复议案件

当事人主动提出调解申请的案件，复议机关应充分征询申请人

的意愿，确保申请人自愿进行调解，以防止出现因行政相对人

惧于行政机关的行—力而被迫接受调解。另一种是复议机关认为

必要和有可能通过调解解决行政争议的，经征得当事人各方同

意后，即可启动调解程序。

调解因下列情形而终止：一是调解时限内无法达成调解协

议的；二是已达成的调解协议违反国家法律或损害国家利益、

公共利益和他人合法权益且在调解时限内无法达成新的调解协

议的的；二是调解过程中一方当事人不同意调解的；三是调解

时限已过的；四是一方当事人拒接签收行政复议调解书的；五

是全体当事人签收了签收行政复议调解书的。

2、明确调解的操作和审查程序。

一是明确行政复议机关在行政复议调解中的职权，主要是

调控调解过程的权力和监督调解协议内容的权力，以避免复议

机关滥施复议调解权；二是明确行政复议调解人员的要求及回

避制度；三是明确调解的时限。行政复议调解是在行政复议案

件审查过程中运行的一项制度，为了防止案件久调不决、回避

矛盾，应将调解的时限严格限定在行政复议案件的法定审查期

间，即行政复议案件一般在2个月内作出决定，情况复杂的，

可延长不超过30日。同时，行政复议机关不能以调解为借口任

意延长复议案件审查期限，违背行政复议及时、便民的原则。

四是明确调解的操作程序，主要包括：召开调解会，由复议调

解人员简要概括争议焦点及复议机构的初步判断和建议；当事

人分别提出调解方案或者由复议办案人员提出调解方案以供参

考；当事人面对面（或背靠背通过复议机关办案人员）进行沟

通、协商，复议工作人员适时进行教育、疏导；当事人签订调

解协议；复议机构对调解协议进行审查；制作行政复议调解书;

送达复议调解书。四是明确审查内容，主要是对调解协议的合

法性进行审查，即审查调解协议是否违背法律的禁止性规定，

是否损害国家、集体和他人利益。调解会以及当事人的协商过

程应做好笔录并由调解参与人签字认可。

3、明确行政复议调解书的效力。

行政复议调解书主要具有以下三个方面的效力：一是确定

当事人间权利义务关系的效力。行政复议调解书生效后，表明

双方当事人对曾经发生争议的行政法律关系已经取得共识并得

到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义

务，这是行政复议调解书在实体法上的效力。二是结束行政复

议程序的效力。行政复议调解书依法生效后，当事人之间的行

政争议在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向

复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉

讼；行政复议当事人对已经生效的行政复议调解书不服的，也

不能提起行政诉讼。这是行政复议调解书在程序法上的效力。

三是强制执行的效力。目前，我国仅有《—民事诉讼法》、《一

仲裁法》两部法律规定了具有强制执行力的调解书制度，《复

议法实施条例》中确立的行政复议调解书是否具有强制执行力,

在立法上并未明确。诚然，行政复议调解书的基础是双方当事

人在行政复议机关主持下自愿达成的合意，一般情况下当事人

都能自觉履行。但在实践中，如果发生一方当事人拒不履行的

情况，就必然产生强制执行这一问题。笔者认为，作为行政复

议结案方式之一的行政复议调解书应具有强制执行力，即一方

当事人不履行确定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请

强制执行。

（三）明确行政复议的监督和救济途径

调解不可能保证百分之百的运行无误，由于复议人员水平、

依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自

愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合

法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的

行政复议调解书的监督和救济途径作如下规定：

行政诉讼调解的方案范文第5篇

诉讼调解，是指在诉讼过程中双方（或多方）当事人在法

院的主持和协调下，自愿平等协商，从而解决纠纷的活动。行

政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人

民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行

协商，形成合意，从而终结诉讼的活动。在我国现行的诉讼制

度中，调解最常用于民事诉讼，并且是民事审判的一大原则，

而在公法诉讼中君被限制使用。按照我国法律规定，行政诉讼

除了赔偿诉讼之外，原则上不适用调解，而赔偿诉讼也只是

“可以”适用调解。这种“行政案件不适用调解”的原则也已

成为了我国行政诉讼的一项制度。但是，在现实的行政审判中,

却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉

的方式出现，并且早已形成了一种法官和当事人心照不宣的，

被社会所默许的行政诉讼“准调解”机制。一、我国行政诉讼

调解制度的现状。我国自《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼

中的撤诉率一直高居不下。据统计，1995年至2009年，全国

行政诉讼中的撤诉率均高于30%.[①]在这些撤诉案件中，大量

是由法院出面“动员”或“劝说”，在被告行政机关与原告

“协商互让”基础上，或由被告改变原具体行政行为，原告申

请撤诉获人民法院准许结案。为了规避行政诉讼法不适用调解

的规定，法院内部通常称之为“协调”。这就造成了这样一种

局面，一面是立法在义正严词地禁止调解，一面却是司法实践

中法官的“明知故犯”。二、造成我国行政诉讼调解制度现状

的原因。实践中存在调解的具体原因可分析如下：第一、司法

权弱于行司法地方化、行政化现象严重。法官不敢下判，行

政机关不愿败诉，原告不敢与行政机关对簿公堂。第二、调解

一直是人民法院处理民商事纠纷案件的有效途径，它是我国司

法实践中形成的优良传统。由于我国《行政诉讼法》脱胎于

《民事诉讼法》，各级法院在探索行政审判改革方式时，可能

较多地试行了这一方式。第三、我国行政赔偿诉讼肯定了可以

适用调解，实践中可能推动了调解在适用中的拓展和各方对采

纳调解更多的接受。三、改革我国行政诉讼调解制度的必要性

和可行性。（一）我国行政诉讼引入调解机制的障碍。1、理

论障碍一一传统理论对行政诉讼中引入调解机制的制约。我国

在制订《行政诉讼法》之初之所以将调解划入禁区，主要存在

以下几点理由。（1）公权力不可处分。传统理论认为，行一

是国家权力，行政机关只有行使国家权力的职责，而无权自由

处分国家权力。“行政机关的职权从另一个角度说就是职责，

职权与职责是统一的，是一个事情的两个方面。放弃职权，不

依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责

任。”[②]正是基于这种观点，人们认为调解是行政机关对国

家权力进行交易和出让。（2）公共利益不可出让。由于行_

的行使往往涉及到公共利益，所以许多人认为如果允许行政机

关把法律授予自己的权力与相对人作交易，必然意味着国家利

益、社会利益被出卖，出让公权必然损害公共利益。（3）行

政审判的任务。认为人民法院审理行政案件的任务，是根据事

实和法律判断具体行政行为是否合法，合法者予以维护，不合

法者予以撤销，判断合法与否的唯一标准是法律，在合法与不

合法之间不存在中间状态，无调解之余地。因此，人民法院不

应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。2、

现实障碍一一法律法规的规定，导致了我国行政诉讼立法与行

政审判实践的矛盾。我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民

法院审理行政案件，不适用调解。”正是这种立法上的明确规

定，使得我国法院行政审判人员对于“调解”二字显得讳莫如

深。（二）对行政诉讼引入调解机制所存在的障碍的反思。1、

公权力是否绝对不允许处分？公权力由于往往涉及到国家利益、

社会利益，从这个角度上说，确实不应当被随意处分，但以公

权力“神圣不可侵犯”为由，认为其绝对不容许处分，未免过

于刚性地、抽象化地理解公权力尤其是现代行—了。2、处分行

一是否与依法行政相矛盾？在现代行政国家中，处分权并不就是

自由裁量权，但后者确实是前者的重要表现形式之一。自由裁

量权并不必然等于肆意专横与反复无常。因此，行政机关行使

处分权并不与依法行政相矛盾。3、立法的时代局限性。无疑，

行政案件不适用调解结案的规定，体现了立法初衷对“民告官”

案中处于弱势的原告方的关怀及对法院职能的期待，但世易时

移，立法上的种种局限也在逐渐暴露。行.作为一种国家行政机

关执行、适用法律的活动，无论是在行政执法还是在行政诉讼

过程中，行政机关均享有行为自主权。通过双方协商与沟通达

成的合意效果不见得比法院的判决效果差。（三）我国行政诉

讼引入调解机制的基础。1、理论基础。（1）我国相关法律

法规中对行政争议的一些“准调解”机制的相关规定。我国在

立法上已经肯定了行政机关在行政诉讼阶段的自主权。如《行

政诉讼法》第51条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁

定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉

的，由人民法院裁定是否准许。再如《行政处罚法》第52条规

定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经

当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。上述规

定实际上赋予了我国行政审判的“准调解”权。（2）调解或

“准调解”机制在我国民事诉讼、刑事诉讼中的运用和作用。

调解机制在我国民商事诉讼中作为一项基本原则，曾被誉为

“东方经验”，其作用毋庸质疑，调解率还一度成为法院考核

法官业绩的标准之一。在刑事诉讼中，我国也吸纳了一些西方

国家的做法，“诉辩交易”的产生使得刑事案件适用调解成为

现实。刑事案件与行政案件同属于公法案件，检察机关与行政

机关一样都代表国家行使公权，如果国家权力绝对不允许处分

的话，“诉辩交易”如何能被允许？2、现实基础。（1）我

国行政诉讼中高撤诉率背后的现实。《行政诉讼法》实施至今,

大量的行政案件通过原告撤诉而得以了结，行政诉讼的撤诉率

常年居高临下。在我国行政审判中，法官不愿审、不敢判，被

告行政机关怯于败诉，不愿跟原告争个是非曲直，弱势一方的

原告如履薄冰、委曲求全。各方为争取理性的回旋余地，形成

了一个妥协处理的方式一一“协调”欠理。这种“协调”处理

实质上是没有调解书的调解。［③］行政诉讼实践中存在调解早

已是一个公开的秘密。（2）域外关于行政诉讼调解机制的一

些先进理论和实践。比较世界上其他国家和地区的行政诉讼制

度，大都设置了诉讼和解制度。如德国、日本、韩国以及我国

台湾地区。［④］英美法系采用民事诉讼程序审理行政案件，民

事诉讼中的和解制度适用于解决行政争议。［⑤］在行政诉讼中,

原被告之间实力悬殊，自然和解可能难以保障双方平等协商。

被告可能利用自身优势对原告施加压力，威逼或诱惑原告达成

合意。因此，双方合意还需要必要的引导和沟通，缺乏法官介

入的和解可能影响双方合意的成功率。因此，在行政诉讼中，

选择设置调解制度更具有合理性。四、我国行政诉讼调解机制

的改革和立法构想。（一）我国行政诉讼调解制度的性质。

我国法院调解有两层含义，其一是一种诉讼活动，是人民法院

审判人员在审理案件过程中，对当事人讲解法律、政策和进行

思想疏导工作的活动，审判人员始终居于主导地位，指挥和监

督整个调解过程，且调解与审理融为一体，具有审理性质；其

二是一种结案方式。正是调解这种职权性和审理性与行政审判

的特殊性，决定了我国行政诉讼中调解与我国非诉讼调解、民

事诉讼调解以及刑事诉讼中“诉辩交易”有所区别。（二）行

政诉讼适用调解的前提条件。1、有实体法上的处分权。行政

机关对诉讼标的具有实体法上的处分权，是行政诉讼得以进行

调解的基础。所谓“处分权”，指当事人就诉讼标的，事实上

有处分的可能，法律上有处分之权限，对于调解标的，有权作

成有拘束力之声明。［⑥］一切调解的基础以相关当事人拥有实

体处分权为前提，不存在实体处分权就不存在调解。在行政诉

讼中，行政机关为与原告达成调解协议，可以有条件地行使实

体处分权，但必须限定在行政机关的后定职权范围内，不能为

了达成调解协议而放弃法定职权。2、不得违反法律，损害国

家利益、社会利益及第三人利益。行