2026年永久基本农田保护计划

2026年永久基本农田保护计划一、总则1.1编制目的为深入贯彻落实党中央、国务院关于严格耕地保护特别是永久基本农田特殊保护的决策部署，切实守住耕地红线、保障国家粮食安全根基，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《基本农田保护条例》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《省级国土空间规划编制指南（试行）》等法律法规和政策文件，结合当前耕地“非农化”“非粮化”风险持续显现、耕地后备资源日益趋紧、违法违规占用问题尚未根治等现实挑战，特制定本计划。本计划旨在系统部署2026年度永久基本农田保护重点工作任务，强化数量、质量、生态“三位一体”保护，压实各级政府主体责任，健全监测监管与执法问责机制，全面提升永久基本农田保护的法治化、精细化、智能化、协同化水平，确保全国15.46亿亩永久基本农田实至名归、良田粮用、动态平衡、长效稳固。1.2编制依据本计划严格遵循以下法律、行政法规、部门规章及政策性文件：《中华人民共和国土地管理法》第三十三条、第三十四条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条、第十三条；《基本农田保护条例》（国务院令第257号）第二条至第二十一条；《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）；《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）；《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）；《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资发〔2019〕1号）；《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）；《自然资源部关于印发〈耕地保护责任目标考核办法〉的通知》（自然资发〔2023〕108号）；《全国耕地质量等级情况公报（2022年）》《全国耕地土壤环境质量类别划分成果》；各省（自治区、直辖市）最新批准实施的省级国土空间规划、永久基本农田划定成果数据库及年度变更调查数据。1.3适用范围本计划适用于全国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团所辖行政区域内的永久基本农田保护工作。覆盖对象包括：已依法划定并纳入国家级永久基本农田数据库的全部地块（含集中连片、零星分散、坡度大于25°但确需保留的优质耕地区域）；涉及永久基本农田的规划编制、用地审批、土地整治、农业结构调整、设施农业用地备案、临时用地管理、违法用地查处、耕地质量监测与提升等全生命周期管理环节；县级以上地方人民政府及其自然资源、农业农村、生态环境、水利、交通运输、发展改革、财政等部门；乡（镇）人民政府、街道办事处、农村集体经济组织、承包经营农户、新型农业经营主体、项目建设单位及其他相关权利人与义务人。1.4基本原则本计划实施坚持以下五项基本原则：刚性管控、红线守牢：永久基本农田实行特殊保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；经依法批准的建设项目确需占用的，必须严格履行“先补后占、占优补优、占水田补水田”程序，严禁以“调整优化”为名规避法定审批。数量不减、质量提升：确保全国永久基本农田面积不低于15.46亿亩的约束性指标，同步推进高标准农田建设、耕地地力提升、退化耕地治理，力争2026年底平均耕地质量等别较2025年提升0.1等以上。良田粮用、用途唯一：永久基本农田必须主要用于粮食、棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，严禁用于林果业、挖塘养鱼、非法取土、建房、挖沙、采石、采矿、堆放固体废弃物等破坏耕作层行为；对已存在的“非粮化”情形，分类制定退出或整改方案，明确时限与标准。权责统一、分级负责：落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作机制，压实省级政府耕地保护第一责任人职责，强化市县级政府属地管理责任，健全村级日常巡查与群众监督机制。科技赋能、精准治理：全面应用卫星遥感、无人机巡查、物联网传感、大数据分析、人工智能识别等技术手段，构建“空天地网”一体化监测网络，实现永久基本农田变化“月发现、季核实、年评估”，推动保护由经验判断向数据驱动转变。二、现状分析与风险研判2.1数量与空间分布现状截至2025年12月31日，全国共划定永久基本农田15.4602亿亩，占耕地总面积的82.7%，较2020年增加约128万亩。空间分布呈现“东中部集中、南北差异显著”特征：黄淮海平原、长江中下游平原、四川盆地、关中平原四大主产区集中分布永久基本农田8.92亿亩，占总量57.7%；东北黑土区永久基本农田达2.36亿亩，但其中约18.3%存在中重度黑土层变薄、有机质下降问题；西南岩溶地区、南方丘陵山区永久基本农田中坡度大于15°的地块占比达34.6%，耕作条件受限；全国永久基本农田中，现状为水田的占38.2%、水浇地占32.5%、旱地占29.3%，灌溉保证率低于75%的地块约占21.4%。2.2质量与生态状况依据2025年度耕地质量等别年度更新成果：全国永久基本农田平均质量等别为5.21等（等别数值越小质量越高），较2020年提升0.23等；一至三等地（优质高产田）占比31.6%，四至六等地（中产田）占比49.8%，七至十等地（低产田）占比18.6%；土壤环境质量方面，受污染耕地安全利用率达93.7%，但长三角、珠三角部分区域镉、砷超标点位密度仍高于全国均值1.8倍；生态功能方面，永久基本农田中具备水源涵养、生物多样性保育等生态服务功能的连片农田湿地、生态廊道型农田占比不足12%，农田生态系统稳定性有待增强。2.3主要风险与突出问题经综合研判，2026年永久基本农田保护面临六大突出风险：违法占用风险高位运行：2025年卫片执法数据显示，涉及永久基本农田的新增违法用地宗数同比上升6.3%，其中以“乡村振兴”“设施农业”名义违规扩建看护房、硬化场地、建设管理用房等问题占比达41.2%；隐性“非粮化”持续蔓延：调研表明，约13.6%的永久基本农田存在果树幼苗套种、苗木间作、中药材轮作等隐蔽性“非粮化”行为，监管识别难度大；耕地碎片化加剧：因农村宅基地扩张、道路修建、沟渠调整等造成永久基本农田细碎化程度加深，全国平均图斑面积较2020年缩小22.4%，单块面积小于1亩的图斑占比升至38.7%，影响规模化种植与机械化作业；灾毁损毁压力加大：2025年洪涝、干旱、地质灾害导致永久基本农田损毁面积达48.3万亩，其中完全丧失耕作能力的达9.6万亩，灾后复垦周期长、成本高；管护责任虚化弱化：部分基层存在“重划定、轻管护”倾向，村级田长巡查记录不完整、问题上报不及时，2025年基层巡查问题发现率仅为应发现问题的67.5%；技术支撑体系不健全：省级以下永久基本农田数据库更新滞后于实地变化平均达72天，遥感影像解译精度在复杂地形区低于85%，AI识别误判率仍达11.3%。三、总体目标与量化指标3.1总体目标到2026年12月31日，全面实现“三个确保、两个提升、一个建成”：确保全国永久基本农田实有面积不低于15.46亿亩，布局更加优化、集中连片度显著提高；确保永久基本农田范围内无新增违法违规占用行为，存量违法问题整改率达100%；确保永久基本农田粮食综合生产能力稳步提升，口粮自给率保持在100%以上；提升耕地质量等别，平均等别提升至5.10等以内，高标准农田覆盖率达68%以上；提升数字化监管能力，“空天地网”一体化监测覆盖率、图斑变化识别准确率、问题核查响应时效三项核心指标分别达100%、95%、≤7个工作日；建成覆盖国家、省、市、县、乡、村六级，贯通业务审批、执法监管、质量监测、公众参与的永久基本农田智慧保护平台。3.2年度量化指标体系建立包含5类18项可测度、可考核、可追溯的年度核心指标：序号指标类别指标名称2026年目标值数据来源考核周期1数量管控永久基本农田实有面积（亿亩）≥15.4600年度国土变更调查年度2新增违法违规占用永久基本农田面积（亩）0卫片执法系统季度3存量违法问题整改完成率100%执法监管台账年度4质量提升高标准农田新建与改造提升面积（万亩）≥10000农田建设管理系统年度5耕地质量等别平均提升值（等）≤-0.11耕地质量年度监测报告年度6退化耕地治理面积（万亩）≥1200农业农村部门年报年度7用途监管“非粮化”问题图斑核查率100%智慧平台自动派单记录季度8“非粮化”问题整改完成率≥95%整改验收台账年度9设施农业用地备案合规率≥98%设施农用地监管系统年度10监测监管卫星遥感月度变化图斑识别准确率≥95%遥感影像解译质检报告月度11图斑核实响应平均时效（工作日）≤7智慧平台日志季度12基层田长巡查问题发现率≥90%田长制APP巡查数据季度13协同治理跨部门联合执法行动次数≥12次（每省≥2次）执法协作记录年度14公众举报线索核查率100%12336平台工单系统季度15制度建设市县级永久基本农田保护实施细则出台率100%政府信息公开平台年度16村级耕地保护纳入村规民约覆盖率≥95%民政部门备案数据年度17能力建设基层自然资源所执法人员培训覆盖率100%培训管理系统年度18永久基本农田保护宣传覆盖人口（亿人次）≥8.0宣传活动统计汇总年度四、重点任务与实施路径4.1实施永久基本农田“动态清零”专项行动聚焦“新增零发生、存量全清零、风险早预警”，开展为期一年的专项整治：严控新增：自2026年1月1日起，所有建设项目选址必须避让永久基本农田；确需占用的，须在项目立项前由省级自然资源主管部门组织踏勘论证并出具不可避让说明，同步落实补充耕地储备库预配额；对未批先建、边报边建、以租代征等行为，实行“即查即拆、即罚即复”，拆除复耕时限不得超过15个工作日。清零存量：建立“一图一策一档”台账，按违法性质分类处置：对2023年1月1日后新增违法占用且无法恢复耕种的，依法依规追究刑事责任；对2023年前形成、尚可恢复耕种的，2026年9月底前全部完成复耕；对历史形成的农村道路、沟渠、小型水利设施等公益类占地，由县级政府组织专项认定并报省级备案，纳入合法用地管理。智能预警：升级全国永久基本农田监测预警平台，接入气象、水文、地质灾害实时数据，对易发洪涝、滑坡、盐碱化的高风险图斑自动标注风险等级，推送至乡镇田长终端，启动前置防护预案。4.2推进永久基本农田“提质增效”工程以提升产能与生态功能为核心，实施四项提升行动：高标准农田提质行动：优先在永久基本农田集中连片区安排建设任务，重点补齐灌排设施短板、田间道路通达、耕地地力监测网点，确保新建项目灌溉保证率≥85%、田间道路通达率100%、耕地质量监测点密度≥10个/万亩；同步对2019年前建成的1.2亿亩老旧高标准农田开展评估，制定三年改造提升计划，2026年完成首批3000万亩。耕地地力培肥行动：推广秸秆还田、绿肥种植、有机肥替代化肥、测土配方施肥等技术，对土壤有机质含量低于15g/kg的图斑实施靶向培肥；在东北黑土区实施“黑土粮仓”科技会战，推广免耕少耕、深松整地、秸秆覆盖等保护性耕作，2026年保护性耕作面积达2.2亿亩。退化耕地综合治理行动：在南方酸化区推广石灰改良+有机调理，在北方盐渍化区实施暗管排盐+耐盐作物种植，在西北风蚀区建设农田防护林网；完成1200万亩退化耕地治理，治理后耕地质量等别平均提升0.3等以上。生态农田建设行动：在永久基本农田与生态保护红线重叠区域，试点建设“生态沟渠+生态田埂+生态岛”农田生态基础设施；支持发展稻渔综合种养、林下经济等生态友好型模式，2026年生态种养面积达5000万亩，农田生物多样性指数提升15%。4.3强化永久基本农田“全链监管”机制构建覆盖“划定—审批—使用—监测—执法—修复”全链条的闭环监管体系：前端准入严把关：修订《建设项目用地预审与选址意见书核发规程》，将永久基本农田占用必要性论证作为强制前置环节；推行“用地清单制”，在土地供应前由自然资源、农业农村、生态环境等部门联合出具耕地保护合规清单。中端使用强约束：全面启用新版设施农业用地备案系统，实行“二维码电子证照+卫星定位上图”，对备案地块实行“红黄绿”三色动态管理（绿色为合规、黄色为预警、红色为违规）；严禁在永久基本农田上建设畜禽养殖设施、水产养殖设施及破坏耕作层的种植业设施。后端监测快响应：国家层面每月发布10米分辨率遥感影像，省级每周生成变化图斑，市级3日内完成初核，县级7日内完成现场核实与分类处置；对疑似违法图斑，系统自动触发“三级联动”核查流程（村级现场确认→乡镇初审→县级终审）。执法协同提效能：建立自然资源、农业农村、公安、检察、法院五部门联合执法机制，对重大典型案件实行挂牌督办；推广“行刑衔接”快速通道，对涉嫌非法占用农用地罪的案件，公安机关提前介入、检察机关同步指导、法院快审快判。4.4深化永久基本农田“共治共享”格局激发多元主体保护内生动力，构建政府主导、农民主体、社会参与的共治体系：压实田长责任：全面推行“四级田长+网格员”责任制，明确村级田长每周巡查不少于2次、每次覆盖不少于30%图斑；开发田长制APP，实现巡查轨迹、问题拍照、上传反馈、整改销号全流程线上留痕；将田长履职情况纳入村干部绩效考核，与补贴发放挂钩。激活农民主体：在永久基本农田集中区域遴选10万个“耕地保护示范户”，授予荣誉牌匾并给予一次性奖励；鼓励以村集体为单位设立耕地保护基金，资金来源于土地流转溢价、项目收益分红、社会资本捐赠等，用于耕地管护、地力提升、纠纷调解。引导社会参与：开通“耕地守护者”微信小程序，公众可随时拍摄上传疑似违法线索，经核实后给予50—500元现金奖励；联合主流媒体开展“寻找最美田长”“耕地保护进校园”等主题活动，2026年实现耕地保护宣传覆盖行政村100%、中小学100%。完善利益补偿：优化中央财政耕地地力保护补贴发放机制，将补贴与耕地实际种植粮食面积、地力提升成效直接挂钩；在粮食主产区探索建立省级耕地保护补偿基金，对承担永久基本农田保护任务重、经济发展受限的县（市、区）予以倾斜补助。五、组织保障与责任分工5.1组织领导机制成立由自然资源部、农业农村部主要负责同志任双组长的“2026年永久基本农田保护计划实施领导小组”，办公室设在自然资源部耕地保护监督司，承担统筹协调、督促检查、考核评估等日常工作。各省（自治区、直辖市）政府相应成立由分管副省长牵头的省级领导小组，于2026年1月15日前报自然资源部备案。建立季度联席会议制度，重点研究解决跨区域、跨部门的重大问题。5.2职责分工体系明确各级各部门在永久基本农田保护中的法定职责与具体任务：责任主体核心职责具体任务（2026年度）省级人民政府耕地保护第一责任主体，对本行政区域耕地保有量、永久基本农田保护面积负总责1.组织编制并批复市县级永久基本农田保护专项规划；2.审核下达年度高标准农田建设、耕地质量提升、退化耕地治理任务；3.统筹落实耕地保护补偿资金；4.组织开展全省耕地保护专项督察。市级人民政府承上启下关键层级，负责统筹协调、督导落实、执法监督1.每季度开展一次永久基本农田“四不两直”抽查，覆盖不少于30%的县（市、区）；2.建立市级耕地保护专家库，为重大项目占用论证提供技术支撑；3.统一运维市级智慧监管平台，确保与省级平台实时对接。县级人民政府属地管理直接责任主体，承担日常监管、执法查处、技术服务、宣传动员等全部落地工作1.全面落实田长制，确保村级田长配备率、APP使用率、巡查达标率均达100%；2.对卫星监测发现的问题图斑，7个工作日内完成现场核实、分类处置并上传结果；3.组织开展耕地质量年度监测，布设监测点不少于50个。乡镇人民政府最基层执行单元，履行巡查发现、制止上报、协助执法、组织复耕等一线职能1.每周组织一次联合巡查（自然资源所、农业服务中心、综合执法队）；2.对发现的违法苗头立即制止，24小时内上报县级主管部门；3.承担灾毁耕地复垦、撂荒地整治、耕地质量提升技术推广等具体工作。自然资源部门牵头部门，负责规划管控、用途管制、监测监管、执法督察、数据库维护1.维护更新国家级永久基本农田数据库，确保图斑信息与实地一致；2.组织开展年度卫片执法，对违法占用永久基本农田行为“零容忍”；3.牵头建设并运维全国永久基本农田智慧监管平台；4.指导开展耕地质量等别年度更新。农业农村部门协同部门，负责耕地地力提升、种植结构引导、高标准农田建设、农业技术推广1.组织实施高标准农田建设，确保工程质量与管护到位；2.开展耕地质量监测与评价，发布年度耕地质量报告；3.制定并推广“良田良种良法良机良制”集成技术模式；4.加强对工商资本下乡流转耕地的资格审查与项目审核。生态环境部门协同部门，负责耕地土壤污染防治、生态修复技术支持1.组织开展受污染耕地安全利用与严格管控；2.对涉及永久基本农田的建设项目环评文件提出耕地保护意见；3.支持开展农田面源污染治理、生态沟渠建设等生态修复工程。水利部门协同部门，负责农田水利设施建设与管理1.在永久基本农田集中区优先安排大中型灌区续建配套与现代化改造；2.加强农田水利设施管护，确保灌溉水利用系数提升至0.57以上；3.支持建设高效节水灌溉工程，2026年新增高效节水灌溉面积2000万亩。村级组织末梢神经，承担日常管护、政策宣传、矛盾调处、信息报送等基础工作1.组织农户签订耕地保护承诺书；2.每月召开一次耕地保护村民代表会议；3.及时发现、劝阻、上报违法占用行为；4.协助开展耕地质量提升技术推广与示范。5.3资源要素保障资金保障：中央财政通过耕地保护补偿激励资金、农田建设补助资金、农业资源及生态保护补助资金等渠道，统筹安排2026年永久基本农田保护专项资金不少于800亿元；省级财政按不低于中央投入的50%比例配套；鼓励发行地方政府专项债券支持高标准农田建设。技术保障：组建国家永久基本农田保护技术专家组，编制《永久基本农田监测监管技术规程》《耕地质量提升技术指南》等10项技术标准；依托中国农业大学、南京农业大学等高校建设5个区域性耕地保护技术中心。人才保障：实施“耕地保护人才强基计划”，2026年完成对全国30万名基层自然资源所工作人员、农技推广人员、村级田长的全覆盖轮训；在涉农高校增设耕地保护方向本科专业，扩大硕士博士招生规模。数据保障：建成全国统一的永久基本农田“一张图”数据库，实现与国土空间基础信息平台、农业农村大数据平台、生态环境监测平台的实时共享；制定《永久基本农田数据安全管理规范》，确保数据安全可控。六、监督考核与结果运用6.1分级考核机制建立“国家考省、省考市、市考县、县考乡、乡考村”的五级考核体系，实行年度考核与日常监测相结合：国家考核省级：由自然资源部会同农业农村部、国家统计局组成联合考核组，采取“实地核查+数据比对+第三方评估”方式，重点考核永久基本农田面积保有量、违法占用发生率、高标准农田建设质量、耕地质量提升成效等核心指标，考核结果报国务院审定。省级考核市县：各省级政府制定差异化考核细则，对粮食主产县侧重考核粮食产量与播种面积，对生态功能县侧重考核耕地生态质量与保护成效，考核结果与财政转移支付、用地计划指标直接挂钩。市县考核乡镇及村级：将田长制履职情况、巡查问题发现率、违法问题制止率、耕地质量监测数据真实性等纳入乡镇领导班子和村干部年度考核，实行“一票否决”。6.2考核结果运用严格执行“奖优罚劣、动真碰硬”的结果运用机制：正向激励：对考核排名前10位的省份，中央财政