2026年秸秆综合利用实施计划

2026年秸秆综合利用实施计划一、总则1.1编制目的为深入贯彻落实《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》《农业农村部关于加快推进秸秆综合利用高质量发展的指导意见》（农科教发〔2023〕2号）及《国家发展改革委、农业农村部等十部门关于印发〈“十四五”推进农业农村现代化规划〉的通知》（发改农经〔2021〕1751号）等法律法规与政策文件精神，系统性破解秸秆露天焚烧顽疾，全面提升秸秆资源化、产业化、高值化利用水平，构建“政府主导、市场运作、农民参与、科技支撑、多元利用、生态优先”的可持续发展格局，特制定本实施计划。本计划以提升耕地地力、保障粮食安全、改善农村生态环境、培育绿色低碳产业、增加农民收入为核心目标，着力推动秸秆由“负担”向“资源”、由“低效处理”向“高效利用”、由“分散处置”向“集约运营”根本性转变。1.2编制依据本计划严格依据以下法律法规、政策文件及技术标准编制：《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发〔2021〕49号）《农业农村部办公厅关于印发〈全国秸秆综合利用行动方案（2023—2025年）〉的通知》（农办科〔2023〕12号）《生态环境部关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的通知》（环办大气函〔2022〕387号）《国家标准化管理委员会关于发布〈秸秆收储运技术规范〉（GB/T37546—2019）等12项国家标准的公告》（2019年第10号）《农业农村部关于印发〈秸秆综合利用技术目录（2022年版）〉的通知》（农科办〔2022〕15号）《省级秸秆综合利用重点县建设指南（试行）》（农科能函〔2023〕4号）各省（自治区、直辖市）“十四五”农业农村现代化规划、生态环境保护规划及碳达峰实施方案中关于农业废弃物资源化利用的专项部署。1.3适用范围本计划适用于全国所有粮食主产区、棉花主产区、油料主产区及秸秆产生量大、焚烧风险高、利用基础薄弱的重点区域，覆盖种植业生产全过程中的水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜、花生等主要农作物秸秆。计划实施主体包括县级以上人民政府及其农业农村、生态环境、发展改革、财政、科技、能源、自然资源、交通运输等部门；乡（镇）人民政府、村民委员会；农业生产经营主体（含家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织）；秸秆收储运服务主体；秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、能源化利用企业；科研院所与技术推广机构；以及直接从事农作物种植的广大农户。1.4基本原则坚持生态优先、绿色发展。将秸秆综合利用作为农业面源污染治理与黑土地保护、耕地质量提升、生物多样性维护的重要抓手，严守生态保护红线，杜绝以牺牲环境为代价的粗放式利用。坚持因地制宜、分类施策。充分尊重区域资源禀赋、气候条件、耕作制度、产业基础与市场需求差异，科学确定主导利用模式，避免“一刀切”和模式简单复制。坚持政府引导、市场主导。强化政策扶持与监管约束双轮驱动，健全财政补贴、税收优惠、用地用电、信贷保险等支持体系；同时充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育壮大市场主体，激发内生动力。坚持科技赋能、创新驱动。加快秸秆离田、储存、转化等关键核心技术攻关与装备研发，推动产学研用深度融合，强化技术集成示范与成果转化应用，提升利用效率与附加值。坚持农民主体、多方协同。尊重农民意愿，保障其知情权、参与权与收益权；完善“谁产生、谁处理、谁受益”机制，构建农户、合作社、企业、政府责任共担、利益共享的协作网络。坚持全量利用、闭环管理。推动秸秆从产生、收集、运输、储存、加工到产品应用的全链条覆盖，实现可量化、可追溯、可考核的闭环管理体系，确保2026年全国秸秆综合利用率稳定在92%以上，其中肥料化利用占比不低于65%，能源化利用占比提升至18%，饲料化、基料化、原料化利用合计占比不低于9%。二、总体目标与量化指标2.1总体目标到2026年底，全国秸秆综合利用实现“四个显著提升”：利用效率显著提升。秸秆综合利用率稳定在92.5%以上，较2025年提高0.8个百分点；露天焚烧火点数同比下降25%以上，重点区域实现“零火点”常态化管控。产业能级显著提升。培育年利用秸秆超5万吨的规模化龙头企业120家以上，建设区域性秸秆收储中心2800个以上，形成覆盖全国主要农区的“县有收储中心、乡镇有转运站、村有堆放点”的三级收储运网络，收储运成本降低15%。科技支撑显著提升。推广应用成熟适用技术覆盖率超过95%，秸秆肥料化利用中腐熟还田、有机肥替代比例提升至40%；秸秆能源化利用中生物质成型燃料、直燃发电、热解气化等清洁高效技术应用率提升至85%；秸秆基料化在食用菌、育苗基质领域应用面积扩大30%。农民获益显著提升。农户秸秆出售平均单价提高至280元/吨（干基），较2025年增长12%；通过秸秆利用带动农村就业超150万人，户均年增收不低于1200元；秸秆利用环节节本增效折合经济效益超420亿元。2.2分区域目标区域类型主导作物2026年综合利用率目标肥料化利用占比目标能源化利用占比目标饲料化/基料化/原料化合计占比目标重点任务聚焦方向东北地区（黑、吉、辽、内蒙古东部）玉米、水稻、大豆≥93.0%≥68%≥15%≥10%黑土地保护性耕作配套秸秆覆盖还田；大型秸秆压块/颗粒燃料基地建设；秸秆饲料化（青贮、黄贮）规模化推广；寒地秸秆低温腐熟技术研发应用黄淮海地区（冀、鲁、豫、苏北、皖北）小麦、玉米≥92.5%≥66%≥17%≥9%小麦秸秆机械化粉碎还田与玉米秸秆离田协同作业；秸秆基料化（双孢菇、草菇）集群发展；秸秆生物质热电联产园区建设；收储运“全程不落地”模式推广长江中下游地区（鄂、湘、赣、浙、沪、苏南、皖南）水稻、小麦、油菜≥92.0%≥65%≥16%≥11%水稻秸秆快腐还田与有机肥协同培肥；秸秆制浆造纸、纤维板等高值原料化利用；稻虾/稻鱼共生系统秸秆生态调控；小型移动式秸秆炭化设备下乡服务西南地区（川、渝、滇、黔、桂）水稻、玉米、马铃薯、甘蔗≥91.5%≥63%≥14%≥13%山地丘陵适用小型秸秆粉碎还田机械推广；秸秆基料化（食用菌、花卉育苗）特色化发展；甘蔗叶综合利用（制糖滤泥协同发酵）；秸秆沼气工程提质增效西北地区（陕、甘、宁、青、新、内蒙古西部）小麦、玉米、棉花、油菜≥91.0%≥62%≥19%≥10%棉花秸秆高效脱毒饲料化；秸秆生物炭改良盐碱地技术示范；风沙区秸秆覆盖抑尘固沙；秸秆固化燃料解决农牧区清洁取暖2.3年度核心量化指标（2026年）序号指标名称单位目标值数据来源与考核方式1全国秸秆综合利用率%92.5农业农村部秸秆资源台账系统+第三方抽样核查2露天焚烧卫星遥感监测火点数（全年）个≤18,500生态环境部卫星环境应用中心数据通报3秸秆肥料化利用量万吨≥68,200县级台账汇总+重点县实地核查4秸秆能源化利用量万吨≥20,100能源企业申报+电网/燃气公司数据核验5秸秆饲料化利用量万吨≥6,300畜牧部门统计+规模养殖场备案6秸秆基料化利用量万吨≥2,800食用菌协会+农业技术推广站数据7秸秆原料化利用量万吨≥1,900工信部门行业统计+重点企业直报8建成标准化秸秆收储中心数量个≥2,800县级验收报告+现场核查9秸秆收储运服务覆盖率（行政村）%≥85农村社会经济调查数据10农户秸秆出售平均单价（干基）元/吨≥280县级价格监测点+抽样调查11秸秆利用技术到位率%≥95技术推广机构培训记录+农户问卷12秸秆利用项目资金兑付及时率%≥98财政直达资金监控系统数据三、重点任务与实施路径3.1深化秸秆肥料化利用，夯实耕地质量根基3.1.1推广科学还田技术模式主推技术：在东北、黄淮海、长江中下游等粮食主产区，全面推广“秸秆粉碎+深翻（≥25cm）+有机肥配施”技术，配套应用秸秆腐熟剂（每亩用量≥2kg），确保还田秸秆60天内腐解率达70%以上；在南方多雨区推广“秸秆覆盖+绿肥间作”模式，减少水土流失；在设施农业区推广“秸秆生物反应堆”技术，提升地温、抑制土传病害。作业标准：还田秸秆长度≤10cm，粉碎率≥95%，抛撒均匀度误差≤15%；深翻作业深度达标率≥90%，漏耕率≤2%；腐熟剂喷施量误差控制在±5%以内。质量监管：建立还田效果长期定位监测点3000个，每年开展土壤有机质、速效养分、微生物群落结构检测，形成年度评估报告。3.1.2发展商品有机肥产业支持300家以上具备资质的有机肥生产企业，以秸秆为主要原料（配比≥60%），年产能提升至3500万吨；对使用秸秆原料占比超70%的企业，按实际利用量给予200元/吨补贴。制定《秸秆基有机肥质量分级标准》，明确腐熟度（种子发芽率≥85%）、重金属（镉≤0.5mg/kg）、粪大肠菌群（≤100个/g）等核心指标，实行“一品一码”溯源管理。在100个县开展“有机肥替代化肥”整县推进，对施用秸秆基有机肥的种植主体，按150元/亩标准给予补贴，三年内替代化肥用量达30%以上。3.1.3建设秸秆集中堆沤场在每个涉农乡镇至少建设1处占地≥5亩的标准化秸秆堆沤场，配备翻抛机、测温仪、防雨棚及渗滤液收集池；推行“好氧堆肥+蚯蚓养殖”耦合工艺，缩短周期至30天，产出优质生物有机肥。堆沤场实行“村级收集、乡镇集中、专业运营”模式，服务半径≤10公里，年处理能力≥5000吨，运营主体享受用电价格按农业生产用电执行。3.2拓展秸秆能源化利用，助力农村能源革命3.2.1壮大生物质成型燃料产业在秸秆资源富集县，布局建设年产能5万吨以上生物质燃料生产基地200个，配套建设专用燃烧炉具推广中心；对购置符合《民用生物质成型燃料锅炉通用技术条件》（NB/T10577—2021）的户用、商用锅炉，分别补贴1200元/台、5000元/台。建立燃料质量监测体系，执行《生物质成型燃料》（GB/T21923—2022）标准，灰分≤12%、全硫≤0.1%、低位发热量≥14.5MJ/kg；设立县域燃料质量抽检点，年抽检覆盖率100%。3.2.2提升生物质发电与供热效能支持现有农林生物质电厂技改升级，将秸秆掺烧比例由30%提升至50%，新增秸秆专用破碎、输送、除尘系统；对达到超低排放（烟尘≤10mg/m³、SO₂≤35mg/m³、NOx≤50mg/m³）的电厂，上网电价在标杆电价基础上上浮0.03元/kWh。在北方清洁取暖重点区域，建设秸秆生物质集中供热项目150个，单个项目供热面积≥10万平方米，替代散煤≥1.2万吨/年；供热价格不高于当地燃煤集中供热价格的110%。3.2.3推进秸秆热解气化与炭基产品开发在西南、西北等生态脆弱区，推广分布式秸秆热解气化技术，建设村级气化站500座，产气供农户炊事取暖，剩余生物炭用于土壤改良；对每座达标运行气化站，给予一次性建设补助30万元。支持科研机构与企业联合攻关，开发秸秆生物炭基复合肥、炭基保水剂、炭基重金属钝化剂等高附加值产品，制定《农业用秸秆生物炭》行业标准，建立炭基产品登记与推广目录。3.3推进秸秆饲料化与基料化利用，延伸农业产业链条3.3.1扩大秸秆饲料化应用规模在东北、西北等畜牧主产区，建设秸秆青（黄）贮专业化服务组织800家，配备裹包机、压实机等设备，年处理能力≥1000万吨；对收贮利用秸秆≥1000吨的规模养殖场，按150元/吨给予补贴。开展棉花秸秆、玉米芯等非常规饲料资源脱毒利用技术攻关，制定《棉秆饲料化安全利用技术规程》，在新疆、河北等地建立50个千亩级示范片，棉秆饲料化利用率提升至40%。3.3.2深化秸秆基料化特色发展在湖北、山东、河南等食用菌大省，建设标准化秸秆基料厂300家，年产优质菌棒30亿棒；推广“秸秆+木屑+麸皮”复合基料配方，出菇率提升15%，污染率降至≤3%。在江苏、浙江等花卉苗木主产区，开发秸秆基质替代泥炭技术，建成年产10万立方米秸秆基质生产线50条；制定《园艺用秸秆基质》团体标准，明确容重、持水率、EC值等参数。3.4培育秸秆原料化利用新业态，提升产业附加值3.4.1发展秸秆清洁制浆造纸支持山东、河南等地现有造纸企业技术改造，采用非木浆清洁制浆工艺，秸秆制浆得率提升至45%，COD排放降低30%；对使用秸秆原料占比≥50%的企业，返还50%环保税。建设秸秆纤维模塑包装材料示范线20条，替代塑料托盘、餐具等，产品通过《食品接触用纸和纸板材料及制品》（GB4806.8—2022）检测。3.4.2开发秸秆建材与功能材料在四川、广西等地，推广秸秆人造板技术，建设年产10万立方米秸秆定向刨花板（OSB）项目15个；执行《秸秆人造板》（LY/T3208—2020）标准，甲醛释放量≤0.05mg/m³（E0级）。支持高校院所研发秸秆纳米纤维素、秸秆基吸附材料等前沿产品，在环保、医药、电子领域开展中试验证，遴选10项成果纳入国家科技成果转化引导基金支持清单。3.5构建高效协同的秸秆收储运体系3.5.1优化收储运网络布局以县域为单元，编制《秸秆收储运体系建设规划》，明确收储中心选址、服务半径、建设标准；每个中心占地面积≥20亩，仓储能力≥1万吨，配备智能称重、水分检测、消防监控系统。推行“1+N”模式：1个县级中心辐射N个乡镇转运站（仓储能力≥500吨），每个转运站连接若干村级堆放点（容量≥50吨），实现“当日收集、隔日转运、三日入仓”。3.5.2提升装备智能化水平对购置北斗导航自动驾驶秸秆打捆机、智能称重运输车、全自动叉车等高端装备的经营主体，按设备售价30%给予补贴，单个项目最高50万元。建设全国秸秆收储运数字化管理平台，集成卫星遥感、物联网传感器、GIS地图，实现秸秆资源量、收储进度、运输轨迹、库存状态“一图统览”，平台接入率100%。3.5.3创新市场化运营机制推广“政府搭台、企业运营、合作社组织、农户参与”模式，鼓励社会资本以PPP、特许经营等方式投资收储中心；对运营满三年、年处理量超万吨的中心，给予30万元/年运营补贴。建立秸秆价格形成与调节机制，在主产县设立500个价格监测点，发布月度指导价；当市场价低于指导价10%时，启动临时收储托底收购。四、保障措施4.1组织保障成立由农业农村部牵头，国家发展改革委、财政部、生态环境部、国家能源局、科技部、交通运输部、自然资源部、国家林草局等部门参与的全国秸秆综合利用工作协调小组，办公室设在农业农村部科技教育司。各省（自治区、直辖市）成立由分管副省长任组长的省级协调机制，市、县两级政府落实属地管理责任，将秸秆综合利用纳入乡村振兴实绩考核和生态文明建设目标评价。乡镇设立秸秆综合利用服务站，配备不少于2名专职人员；村级明确秸秆综合利用协管员，纳入公益性岗位管理。4.2政策保障财政支持：中央财政安排专项资金35亿元，其中：20亿元用于秸秆肥料化、饲料化、基料化利用补贴（按实际利用量测算）；8亿元用于收储运体系建设与运营补贴（含中心建设、设备购置、运费补助）；5亿元用于能源化、原料化重点项目奖补（按投资额30%、最高1000万元）；2亿元用于技术研发与示范推广（含重大专项、技术集成、标准制修订）。省级财政按不低于中央资金50%比例配套，严禁挤占挪用。金融支持：国家开发银行、中国农业发展银行设立秸秆综合利用专项贷款，执行LPR减50BP利率，最长授信期限10年；对秸秆利用企业，担保费率降至0.8%以下；推广“秸秆贷”“收储贷”等专属信贷产品，不良贷款容忍度提高至5%。用地用电：将秸秆收储中心、加工厂房等设施用地纳入设施农业用地管理，允许使用一般耕地；对秸秆初加工用电执行农业生产用电价格；对生物质发电、供热项目，免征城市公用事业附加和可再生能源电价附加。税收优惠：秸秆综合利用企业享受所得税“三免三减半”；销售自产秸秆基有机肥免征增值税；购置环境保护、节能节水专用设备，按投资额10%抵免企业所得税。4.3科技保障技术攻关：设立“秸秆高值化利用”国家重点研发计划专项，重点突破：秸秆组分高效分离与定向转化技术；寒旱区秸秆快速腐熟与养分缓释技术；棉秆、葵花秆等难降解秸秆脱毒与饲用技术；秸秆基纳米材料宏量制备技术。平台建设：依托中国农科院、南京农业大学等单位，组建国家秸秆综合利用技术创新中心；在主产省建设10个区域性技术集成示范基地，每个基地辐射面积≥100万亩。推广体系：实施“秸秆科技入户工程”，为每个秸秆重点县配备5名以上技术指导员；开展“百名专家联百县”活动，建立专家工作站200个；制作短视频、微课、挂图等通俗化技术资料，入户率100%。4.4人才保障实施“秸秆产业英才计划”，面向高校毕业生、返乡创业人员、新型职业农民，开展秸秆收储运、肥料生产、生物质能源、食用菌栽培等定向培训，年培训10万人次以上。对取得秸秆利用相关职业技能等级证书的人员，给予1000—3000元/人培训补贴。支持涉农高校增设“农业资源循环科学与工程”本科专业，建设10个国家级秸秆利用产教融合实训基地。五、监督考核与动态管理5.1全过程监管机制建立“源头可溯、过程可控、结果可查”的全流程监管体系：源头登记：以行政村为单位，建立秸秆资源台账，详细记录作物种类、播种面积、理论产量、可收集量、利用去向，数据实时录入全国秸秆资源台账系统。过程监控：对收储中心、加工企业、还田作业等关键环节，安装视频监控与物联网传感设备，数据接入省级监管平台；对财政补贴项目，实行“资金—项目—绩效”一体化管理。结果核查：农业农村部每年组织第三方机构，对30%的重点县开展实地核查，核查内容包括台账真实性、补贴发放合规性、利用效果达标率等，核查结果与下年度资金分配挂钩。5.2分级分类考核实行“省级负总责、市级抓协调、县级抓落实”三级考核：省级考核：由农业农村部会同相关部门，依据《省级秸秆综合利用工作绩效考核办法》，重点考核综合利用率、焚烧火点数、资金执行率、机制创新等，考核结果纳入省级政府年度考核。县级考核：由省级农业农村部门制定细则，对秸秆利用量、收储中心建设、技术服务覆盖率、农户满意度等进行量化评分，考核结果与财政奖补资金直接挂钩，实行“以奖代补、先建后补、据实结算”。企业考核：对享受财政补贴的收储、加工企业，签订《秸秆综合利用承诺书》，明确利用量、产品质量、环保达标等义务；对弄虚作假、违规操作的，取消资格、追回资金、列入失信名单。5.3动态调整与风险防控建立计划实施动态评估机制，每半年开展一次中期评估，重点分析目标进展、政策效能、技术瓶颈、市场风险。对因自然灾害、市场波动等不可抗力导致目标难以完成的地区，经省级主管部门核实、农业农村部批准，可适度调整分项指标。强化风险防控：市场风险：建立秸秆价格预警机制，当价格波动超20%时，启动储备调节；支持发展订单农业，稳定产销关系。环保风险：对能源化、原料化项目，严格执行环评审批与“三同时”制度；对堆沤场、收储中心，落实防渗、防尘、防雨、防流失措施，杜绝二次污染。安全风险：制定《秸秆收储运作业安全规范》，对打捆、运输、堆垛等环节开展常态化安全检查；收储场所配备消防器材，严禁烟火，落实24小时值班巡查制度。六、附件附件1：2026年秸秆综合利用重点任务分解表（分省）省份综合利用率目标（%）肥料化利用量目标（万吨）能源化利用量目标（万吨）收储中心建设目标（个）技术推广面积目标（万亩）备注（主导模式）黑龙江94.012,5002,8003204500玉米覆盖还田+压块燃料山东93.59,2003,1002803800小麦玉米协同还田+热电联产河南93.08,9002,6002603600玉米离田+基料化集群安徽92.55,8001,9001802500水稻快腐+秸秆制浆湖北92.04,2001,5001502200水稻覆盖+食用菌基料四川91.53,6001,2001402000玉米青贮+炭化还田新疆91.02,8001,8001201800棉秆饲料化+生物炭改良盐碱地……全国合计92.5≥68,2