BT项目运作基本程序

BT工程运作根本程序

-BT模式概述

1、BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，即“建设一移交”。是

政府利用非政府资金来进展非经营性根底设施建设工程的一种融资模式。工程运作通过

工程公司总承包、融资，工程验收合格后移交给业主，业主向投资方支付工程总投资加上

合理回报。

2、常规的融资、投资方式存在重大缺陷，金融资本、产业资本、开发商、建筑企

业等行业被人为阻隔，资金缺乏封闭治理，不能形成以工程为核心的有机循环闭合体。

3、BT模式可优化资源配置，合理分散风险，BT工程投资巨大，建设周期长，引入

社会资本，多方共同担当风险，猎取收益。进展BT模式使产业资本和金融资本全对接，

形成了一种的融资格局，为政府供给了一种解决根底设施建设工程资金周转困难的融资模

式，为投资方剩余价值供给了的投资途径，也使银行或其他金融机构获得J'稳定的融资贷

款利息，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代经济模式。

4、2022年《国务院关于投资体制改革的打算》中明确规定“放宽社会资本的投资

领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的根底设施、公月事业及其他行业和领域”，

“各级政府要制造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与社

会资本参与有合理回报和肯定投资回收力量的公益事业和公共根底设施的建设”。这是

BT模式获得进展的政策背景。

5、BT工程推行的法律依据

8《中华人民共和国政府选购法》其次条“政府选购是指各级国家机关、事业

单位和团体组织，使用财政性资金选购依法制定的集中选购名目以内的或者选购限额标准

以上的货物、工程和效劳BT模式的行为。”

a建设部《关于关于培育进展工程总承包和工程工程治理企业的指导意见》第

四章第七条“鼓舞有投融资力量的工程总承包企业，对具备条件的工程工程，依据业主

的要求依据建设一转让(BT)、建设一经营一转让(BOT)、建设一拥有一经营(BOO)、

建设一拥有一经营一转让(BOT)等方式组织实施。”

二BT工程运作根本程序

1、政府应依据当地根底设施建设需要，完成工程立项、工程建议书、可行性争论、筹

划报批等前期工作。

2、政府确定融资模式、贷款金额、归还资金的打算安排。

3、政府通过招投标方式确定投资方，确定投资方应是依法注册成立的国有或私有

建筑企业，政府与投资方签订BT投资合同，商定双方的权利与义务，签订BT合同，并

将工程融资和建设的特许权转让给投资方。

4、银行或其他金融机构依据工程将来的收益状况对投资方的经济等实力状况为工

程供给融资贷款。

5、投资方组建BT工程公司，在建设期间行使业主职能，对工程进展融资、建设、

并担当建设期间的风险。

6、参建各方按BT合同要求，行使权利，履行义务，推开工程工程。

7、政府在BT投资全过程中行使监管职能，保证BT投资工程的顺当融资、建设、

哆交。

8、工程竣工验收。

9、投资方有偿将工程移交给政府，政府按商定总价，按比例分期归还给投资方。

三BT工程运作模式及风险

1、BT工程运作模式中一般存在三个主体

(1)工程业主：政府及所属部门指定的机构或公司，负责对工程的工程建设特许

权的招标。在工程融资建设期间，业主在法律上不拥有工程，而是通过赐予工程肯定数额

的附属性贷款或贷款担保作为工程建设、开发和融资的支持。在工程建设完成和移交后,

将拥有工程的全部权和经营权。

(2)BT投资建设方：BT方通过投标方式从政府获得工程建设的特许权。负责供给

工程建设所需的资金、技术，安排融资和组织工程的建设，并担当相应的工程风险。通

过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供给商等。

(3)贷款银行或其他相关机构：融资渠道在BT模式中扮演很重要的角色，工程

的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、政府政策性贷款等。

(4)BT工程架构图(此架构特别适于直接施工型BT模式):

金融机构工程公司业主对工程公司监视

施工合同询问合同

法

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单问

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2、BT模式运作的常见两种方式

(1)施工二次招标型BT模式：政府选定仅担当投资职能的投资人(联合体)，由投资

人设立具有法人资格的工程公司对BT工程进展融资、建设组织和治理，办理工程建设

有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商和材料设备供给商等。这种模式

的特点是工程的主要施工承包商要由工程公司另外再通过公开招标程序确定，而不是由

政府确定。

(2)直接施工型BT模式：政府选定能够担当工程主体局部施工的投资人(联合体)，

投资人设立具有法人资格的工程公司对BT工程进展融资、建设和治理。其特点是工程公

司成立后，不再另行选择施工总承包商，而是直接按BT投资建设合同的商定进展施T。

这种模式削减了中间一个大的环节，投资人不再把工程转包给施工总承包商，假设

投资人和施工总承包商都同时追求施工利润，就会导致工程的建设本钱加大，政府的

购价提高。因此，要求承建BT工程的施工总承包商既要有较强的投融资力量，又要有

较强的施工力量。此模式中监理单位必需由业主托付。

3、BT工程运作风险分析

（1）风险较大，有政治、自然、社会、技术等方面的风险。参建各方需增加风险治

理的力量，其中：政府的债务归还是否按合同商定实现？BT投资建设方的融资打算能

否在工程实施过程中落实？两者是至关重要的。

（2）合理的利润及商定的总价确定比较困难。

（3）目前整个建筑行业对BT模式的生疏不够，相关立法工作还处于探究阶段，致

使诸多问题无据可依，BT模式常常被滥用，以BT之名行垫资之实，有的在用地、立项、

观划等方面违反根本建设程序，等等，以上不标准行为给介BT工程参建各方可能带来

巨大风险。

4、工程业主方应加强对BT工程抗风险治理

（1）BT工程建立的前提是将来政府财政收入的增长，假设政府的财政收入无法支撑

BT工程，一味追求形象、业绩工程，便属于盲目扩张固定资产投资规模行为，扰乱国家的

宏观建设环境，当无法按期回购已交工的BT工程时，必将极大损害投资人的经济利益。

因此BT工程立项时，应依据自身经济实力，社会需要，深入论证，精打细算，合理确定

工程规模及开工时间。

（2）招标确定投资方时，应严格审查投资方的企业资质，认真核实投资方所融资

金的来源、融资力量、经济实力、银行信用等级、财务状况等。防止消灭工程拖拉、偷

工减料、拖欠工程进度款和农民工工资，甚至消灭“烂尾”工程。

工程公司的注册资金一般为工程总投资的35%,

（3）勘察、设计单位确实定：由于根底设施建设简单、投资大，要求高，工程设

计质量和深度直接影响工程造价，为锁定建设本钱，BT工程一般承受概算包干形式，假

设投资人介入过早将增加双方风险。为减小风险、更好掌握工程总投资，政府要认真做

好工程可行性论证、方案优化选择、初步设计（概算）、施工图设计（预算），以审定的

初步设计概算为掌握目标，通过招标选择BT投资单位。

（4）托付工程监理：根底设施建设工程建设工艺简单，且存在大量的隐蔽工程，

工程质量掌握难度大。特别是直接施工型BT模式工程中，由投资人担当工程施工建设，其

特别身份加大了工程质量掌握难度。假设由投资人自行确定监理单位，投资人很可能

通过掌握监理机构在工程施工中猎取不正值利益。为确保工程的质量、本钱、进度，监

理单位应由政府托付，并由其支付监理费用。

（5）BT工程操作上的标准是保证工程成功的关键。应承受F1D1C合同条款签定BT

合同，标准双方的行为，明确双方的权利和义务，推行工程法人责任制，对工程资金筹

措、建设实施、资产保值增值实行全过程监视，合理降低工程造价和融资本钱。

（6）政府在法律上不便与投资方形成经济合同关系，应组建一个工程法人或托付

询问中介公司，代表政府行使业主的权利，履行业主的义务，也可聘请专业律师进展全

过程把关，提高对工程风险的分析、识别、评价及转移力量。加强对BT工程公司融资

进展监管，达成融资协议后，BT工程公司及贷款银行必需持融资合同正本向政府登记

备案前方为有效。监视BT工程公司防止融资所获资金用于其他用途，或就已设立质押

的内容重复融资。加强对BT工程公司的日常资金运用监管，要求BT工程公司在银行设

立工程建设资金专户，并承受政府监管。在工程建设过程中，其专户存款须确保工程款

的准时支付，不用于与BT工程无关的其他任何经济活动。检杳监视资金到位和使用状

况，要求BT工程公司须按月向政府授权机构供给银行账单等相关资料。为了防止拖欠

工程相关单位的工程进度款，BT工程公司须按月向政府授权机构供给工程进度款的支

，'寸状况说明，乐观防范相当长的建设周期内可能消灭的各种风险。

5、BT工程开发治理根本程序（接下页）

BT工程开发治理根本程序

工程业主职责根本程序［BT投资建设方职责

办理环境影响评价审行、立项

建设工程核准或备案手续

编制《可行性争论报告》可行性争论

办理土地出让许可、《建设用地

规划许可证》《国1T土地使用证》

办理《建设I：程规划许可证》办理规划许可手续

编写《工程设计招标书》《设出工务书》，

工程设计

片2注的待竺qr£丁超衿;上公同为

审查工程方案H----

方案设计对BT工程进展

编写勘察托付书跟踪、调研、筹划

㈢同•曲心仲妙保1,（乃勤未共妥留勘

组”、市杳H上设H义什）

初步设计（概算）

报审初步设计，重点是人防、报律】

、消防，市政，।介那」14等

编写勘察托付书详勘

设i十单f?，牝给冈.如J4j丫:也技本要.归（中/价格需审小

供给投标书及工程建议书、

组织BT工程招标BT工季招投标贷款融资状况等

签订BT合同］

与BT投资建设方卷订合同与工程业卞绘订合同

组建BT工程治理公司｝

对BT工程治理公司审查成立RTT再治理公司

施T图审杏施工图设计（预算）参与施工图审查

、（审查合格藁审杳帝）・

监理邛投标

外I幺！磬］口才〃小云・岁工二次川对丫

＜蛆州施玉招Q

百卒魄，力.)

办理《建设工程施工许可证》，编写

办理开工手续《建设工程开工申请表》，办理工程安

I全：被量监视手续外开工报告u-------------

监视

施工全书程掌握

夺事、签证

验程促盟评单伟和织工科初除，施工•单位情改

下程随丁催促施工、监理单位进展竣工验收预备,

组织_L程验收机_L程总结

推收BT1痔公H称小

BT工程实务问题解答

文/上海市协力律师事务所高级合伙人周兰萍

1、当政府换届，消灭现任领导不认前任领导的帐的状况怎么办〔包括消灭财力上的困难，

无法回购的状况〕?

周兰萍律师：政府回购的风险防范问题需要用系统、动态的眼光来看。从BT工程的选择

开头，包括之后的BT合同签署、回购担保措施的选择、优待政策的落实，直至结算审计乃至

回购期间等等，各个阶段的各个节点深究起来都可能是风险点所以,要根本性防范回购风险，-

开头就要有防范意识，而且应当贯穿工程始终。

假设简洁以静态的眼光对待政府回购风险，就需要区分政府不支付回购款的真实缘由。除

了流淌性资金以外，是否还有其他资产，或者还有什么样的角度能够让企业跟政府囱回谈判桌，让

政府感受到压力进而想方法解决回购资金来源。更进一步，还可以考虑帮助政府解决融资难题，

帮助政府出谋划策。

我们身处在上海这样的国际金融中心，四周的金融机构很多。但一些地方政府因地理位置

偏僻，在跟金融机构对接的阅历和信息渠道方面可能缺乏，他们所了解的金融机构主要停留在

银行层面上。在这种状况下，企业就要设法牵线搭桥，为政府相关领导介绍、引荐各种金融机

构，借助金融机构的力气，拓宽政府的融资渠道，以解决BT工程回购资金来源问题。实践说

明，以政府投融资平台名义发行政信合作信托、企业债、中票、私募债等等，都是很好的融资

渠道。

2、就BT工程的性质而言，到底是否属于政府的特许经营工程？特谙经营工程一蝌具有

经营环节，而BT只有建设和移交，没有经营期，所以将BT划归为政府特许经营工程，从形

式上来看似乎不是特别的符合。您怎么对待这个问题？

周兰萍律师：BT工程性质上属于企业投资还是政府投资，目前理论界有争议，有人认为

这是政府投资。

我个人认为，首先，BT工程的性质应当以工程投资的资金来源为标准加以推断，BT工程

投资的资金来源是企业资金，因此，即使最终存在政府回购这一环节，也不影响工程最初的资

金来源于企业，界定为企业投资更符合工程法人制等工程投资的各类现行规定的精神。

其次,BT模式实施过程中没有经营环节，所以严格意义上来讲，BT模式不属于特许经营

模式。但是2022年原建设部出台了《关于培育进展工程总承包和工程工程治理企业的指导意

见》〔建市[2。22]3。号〕，依据♦亥指导意见,BT和BOT、BOOT等模式处于同一地位，而除

BT外其他的都属于特许经营模式，所以BT模式至少应作为建设特许权实施的一种模式，与其

他模式一样都应纳入特许权范畴。

第三，从广义上讲，每一项投资过程本身也有经营的内涵，而投资人的投资建设以及所实

现的投资回报都是经过政府许可的，所以，从这个意义上讲，将BT视作特许经营工程也有其

合理性。

3、BT工程的性质涉及到工程招投标的概念，现行的《招标投标法实施条例》第九条规定，

以招标方式选定的特许经营工程的投资人可以依法自行生产和建筑，可以不进展招投标。假设

这个BT工程不能被划为特许经营工程的话，那施工单位作为投资人投资，是否还要另外进展

招投标，选择实际的施工单位？

周兰萍律师：这个问题涉及到如何理解《招投标实施条例》第九条中的这一规定。

第九条第一款第三项载明的是“可以"，性质上是授权性规定，据此双方可以自行商定是

否就施工单位的选定另经二次招标程序。鉴于此，要看招标文件和BT合同中是否规定了施工需

要二次招标？假设招标文件或者BT合同没有其他特别规定，BT投资人又被认定成特许经营权

的投资人的，就可以援引《招标没标法实施条例》的规定,无需招标,投资人可以自行建设"旦

是假设招标文件和BT合同特别规定了施工招标程序，实际上就转变了《招标投标法实施条例》

第九条的适用前提，即双方商定投资人要通过招标程序来选定施工单位，在这种状况下，就要

敬重双方的在先商定，必需通过招标方式选定施工单位。

因此,我的建议是,施工单位投资BT工程时，要想让自己顺理成章地去享有《招标投标

法实施条例》第九条的权利，就需要事先跟政府明确商定一哪一局部投资人可以自己做，无

论是否设立工程公司都不需要招标；另外一种变通方式是，让政府就投资人和施工单位一并招

标，投资人将将来的施工单位资质资料一并用于投标，如此，投资人中标的同时，施工单位也

已经选定了，二次招标合二为一，直接了却了投资人的后顾之忧，也避开了因BT工程不能被

政府认定为特许经营工程而不能使BT投资人适用《招投标实施条例》第九条规定的风险。

4、假设合同商定必需要二次招标的话，投资人的全资控股单位能否参与投标？依据的

《招标投标法实施条例》，假设总公司作为投资人进入BT工程，规定必需二次招标，那么投

资人的全资控股单位假设参与二次招标，是否存在利害关系？

周兰萍律师：依据《招投标法实施条例》第三十四条第一款规定，与招标人存在利害关系

可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参与投标。从文义上理解，这一规定的

立法目的在于确保招投标程序的公开、公正、公正，即"三公原则"，条款本身并未明确排解

与招标人有利害关系的全部投标人的投标，而只是以结果是否公正为标准，评价是否是无效的

中标行为。但是结果的公正又离不开过程的公正、公开和公正。所以，投资人的全斐控股单位

可以参与施工投标，前提是，招投标程序应当遵循"三公原则"。

5、城市的一级土地开发，如何确定投资人的收益？是以固定的模式还是不固定的模式？

周兰萍律师：关于一级土地开发投资人的收益有不同的模式，有固定的，也有不固定的，

不固定中也有相对固定的，具体取决于各地的规定。另外和政府洽商的余地也比较大。

实践中，依据具体的收益支付方式不同，分成三种：一是按开发的形象进度拨付开发款；

二是一级开发完成验收合格后支付开发款；三是完成一级开发的地块出让后支付开发款。这三

种状况下，企业担当的风险渐渐增大，其收益也应增大，投资人的收益应当与其承受的风险相

匹配。所以，实践中，投资人与政府就土地出让收益溢价进展分成的做法也很常见。

6、土地出让金的分成，一般不和当地政府直接签订合同，而是与政府的投融资平台公司

对接。由于土地出让金进入财政专户，实行收支两条线。假设企业和投融资平台公司商定出让

分成，而投融资平台公司又无权打算出让金的支出，投资人的收益如何保障？实际上投资人是

和地方财政进展分成，但问题是投资人和政府或财政之间没有直接的合约关系。

周兰萍律师：我们近日是在BT模式下争论土地一级开发问题的，正是基于投资人对BT

工程的投资，才有了政府与其共享出让溢价收益的时机。标准的BT模式下，政府的投融资平

台公司一般都有政府的明确授权，政府授权其作为BT工程的发起人，代表政府实施工程的招

标以及与投资人签订BT合同。另外，工程立项文件上也会注明工程系以BT方式实施；或者，

即使投资人无法取得政府对投融资平台公司的类似书面授权文件，但是之后人大出具的回购决

议以及财政的回购承诺函，也足以说明政府对其下属平台公司签署的BT协议的代表行为予以

了追认。

所以,BT合同中关于出让收益溢价分成的商定应当及于政府。需要强调的是，目前对于

一级土地开发的规定也襁脸，如此靛的法律风险也是客观存在的。这在我fj当上出版的《BT工

程法律风险与实战方略》一书中有专章论述。大家可以特别关注一下。

7、现在我公司遇到的全部的体育工程，一经审核觉察都是伪BT。一旦发生纠纷，就会陷

入到是投要关系还是垫奥关系这个问题上来？如何推断这是一个垫奥工程呢？

周兰萍律师：从工程融资的角度讲，应当设立工程公司，不然就无法取得工程贷款，通过

工程融资的目的就没法实现。所以，以二次招标型和直接施工型实施BT模式可以更有效地降

低风险，这两种模式与垫资模式有明显区分，投资人的投资身份更简洁获得认同，投资回报更

简洁获得法律的保障。

8、BT工程中最大的风险还是回购风险，即使政府做出了财政承诺，但是作为投资人还是

担忧，由于财政承诺是政府出具的，而政府是不能担保的，这又该如何认定？

周兰萍律师：BT模式下,政府就是BT合同的债务人，人大回购决议性质上是债务人就自

己的履行力量做出承诺，充其量算是政府对其履行力量实行的增信措施，并不属于《担保法》

里制止政府担保的范畴。

9、某开发公司，当时已经预备参建某个BT工程，然后企业作为施工方参与该工程，开发

公司的说法是等政府支付回购款之后再支付施工方工程款，这本质上就是垫资了，那如何防范

此类风险呢？

周兰萍律师：这就是所谓的"背靠背"条款，即以合同甲方的债务人付款作为甲方付款给

合同乙方的前置条件。理论界也有人认为这个条款不公正，乙方有权依法申请撤销或变更，目

前我们没有看到实务案例。"背靠背”条款在