2026年城镇低效用地再開实施方案

2026年城镇低效用地再开发实施方案一、总则1.1编制目的为深入贯彻节约集约用地基本国策，全面落实高质量发展要求，有效盘活存量建设用地，优化城镇空间布局，提升土地利用效率和综合承载能力，保障经济社会持续健康发展，依据国家相关法律法规和政策文件，结合本市实际，制定本实施方案。1.2编制依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）《关于促进低效产业用地再开发促进高质量发展的若干意见》省、市关于土地节约集约利用、城市更新、产业转型升级等相关政策文件《XX市国土空间总体规划（2021-2035年）》《XX市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》1.3指导思想以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，遵循“严控总量、盘活存量、优化结构、提升效率”的原则。聚焦城镇范围内布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、设施落后、环境脏乱差的存量建设用地，通过政府引导、规划统筹、市场运作、公众参与的方式，实施系统性的再开发。旨在实现土地资源优化配置、产业转型升级、城市功能完善、人居环境改善、历史文脉传承等多重目标，为城市可持续发展注入新动能。1.4工作原则规划引领，统筹实施：强化国土空间规划的管控和引导作用，将低效用地再开发纳入城市更新整体框架，与产业发展、基础设施建设、生态环境保护、历史文化保护等专项规划相衔接，确保再开发工作科学有序。政府引导，市场运作：发挥政府在规划管控、政策制定、基础配套、公共服务等方面的主导作用。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本通过多种方式参与再开发，形成多元化投入机制。公众参与，利益共享：建立健全公众参与机制，保障土地权利人、相关利益主体的知情权、参与权和监督权。探索建立合理的利益分配和平衡机制，实现政府、原土地权利人、投资主体、社会公众等多方共赢。分类施策，规范操作：针对不同区域、不同类型、不同成因的低效用地，制定差异化的再开发策略和路径。严格遵守法律法规，规范再开发程序，确保操作过程公开、公平、公正。生态优先，文脉传承：将生态文明理念贯穿再开发全过程，注重绿色建筑、海绵城市等技术的应用，提升生态环境品质。加强对历史建筑、工业遗产、特色风貌的保护与活化利用，留住城市记忆。产城融合，提升效能：推动产业用地与居住、商业、公共服务等功能混合布局、复合利用，促进职住平衡。重点支持用于发展战略性新兴产业、现代服务业、科技创新等符合高质量发展要求的产业项目。1.5实施范围与期限实施范围：本方案适用于本市城镇开发边界内，经调查认定符合低效用地标准的存量建设用地，主要包括：布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、旧厂房、旧市场等。产业落后、不符合安全生产和环保要求的工业集中区。投资强度、容积率、地均产出等控制指标明显低于现行标准的产业用地。经依法批准但已停产、废弃的工矿仓储用地。其他经市人民政府认定需要再开发的低效用地。实施期限：本方案基准年为2025年，实施期限为2026年1月1日至2026年12月31日。方案中明确的政策、机制长期有效，具体项目根据实际情况分年度推进。二、工作目标与任务2.1总体目标到2026年底，初步建立系统完备、运行有效的城镇低效用地再开发政策体系和工作机制。完成一批具有示范效应的再开发项目，有效盘活存量建设用地，显著提升土地利用效率和综合效益，优化城市空间结构和功能布局，为全市经济社会高质量发展提供坚实的土地要素保障。2.2具体指标规模指标：2026年度，全市计划完成低效用地再开发面积不低于XXX公顷。其中，工矿仓储用地再开发面积占比不低于XX%，商服用地和住宅用地再开发面积占比不低于XX%。效率指标：再开发后项目平均投资强度提升XX%以上，平均容积率提升XX%以上。再开发用于工业的用地，地均税收贡献增长XX%以上。结构指标：再开发用地用于公共服务设施、绿地与开敞空间、基础设施的比例不低于XX%。新增产业空间主要用于高新技术产业和现代服务业。示范项目：打造X-X个在全市乃至全省具有影响力的低效用地再开发标杆项目，形成可复制、可推广的经验模式。2.3重点任务全面调查摸底与数据库建设：开展城镇低效用地专项调查，全面摸清低效用地的位置、面积、权属、用途、建筑、产出、规划条件等底数信息，建立“一宗一档”动态数据库，并纳入国土空间基础信息平台。科学编制专项规划与年度计划：在国土空间总体规划指导下，编制《XX市城镇低效用地再开发专项规划（2026-2030年）》，明确再开发的目标、分区、重点区域和策略。制定2026年度实施计划，明确年度目标、重点片区和具体项目清单。完善政策支撑体系：系统梳理并制定涵盖规划管理、用地审批、产权登记、收益分配、资金筹措、财税金融等方面的配套政策文件，形成“1+N”政策体系。创新再开发实施模式：探索总结政府收储改造、原土地使用权人自主改造、市场主体收购改造、政府与原权利人合作改造等多种模式的应用场景和操作流程。推进重点片区与项目实施：聚焦城市核心区、重要功能区、交通枢纽周边、产业园区等重点区域，遴选一批条件成熟、示范效应强的项目，集中力量攻坚，确保年内取得实质性进展。强化全过程监管与评估：建立从项目认定、方案编制、实施建设到竣工验收、绩效评价的全生命周期监管机制。开展年度实施情况评估，及时总结经验、发现问题、调整优化。三、低效用地认定标准与程序3.1认定标准低效用地认定需同时满足“布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、设施落后、环境脏乱差”等特征中的多项，并符合以下具体标准之一：用地类型具体认定标准产业用地（工业、仓储）1.已建成区内，连续停产、半停产2年以上（非政策性原因）。2.容积率低于国家、省颁布的工业项目建设用地控制指标规定标准值的70%。3.投资强度低于控制指标规定标准值的70%。4.地均税收连续三年低于本市同行业平均水平的50%。5.安全生产、环境保护、能耗水耗等不达标，且限期整改后仍不达标。商业服务业设施用地1.建筑空置率连续2年以上超过40%。2.容积率显著低于规划条件或片区平均水平。3.建筑陈旧、设施老化，不符合现代商业发展需求，且无改造计划。4.经营业态低端，对区域经济贡献微弱。城镇住宅用地1.纳入城市危旧房改造范围的集中连片棚户区、简易楼。2.建筑质量差、安全隐患突出、配套设施严重缺失的城中村。3.容积率过低（如低于1.0），土地利用不经济的独立工矿企业生活区等。其他用地1.经依法批准，但已超过约定开工时间2年以上未动工开发的闲置土地（因政府原因或不可抗力除外）。2.土地利用强度、效益明显低于周边同类用地平均水平。3.城市规划已调整，现状用途与规划功能严重不符，且无保留价值的用地。3.2认定程序低效用地认定遵循“调查摸底、申请或建议、联合会审、公示公告、入库管理”的程序。调查摸底：由市自然资源和规划部门牵头，各区政府（管委会）具体负责，对辖区内存量建设用地进行全面调查，初步筛选疑似低效用地。申请或建议：土地使用权人可主动向所在地的区自然资源和规划分局申请认定为低效用地。各区政府（管委会）、产业主管部门、乡镇（街道）也可根据掌握情况提出认定建议。联合会审：由市自然资源和规划局会同市发展改革、工业和信息化、生态环境、住房城乡建设、商务、税务等部门以及项目所在区政府（管委会）组成联合审查小组，对申请或建议的地块进行现场核查和资料审核，对照认定标准进行会审。公示公告：通过会审拟认定为低效用地的地块，由市自然资源和规划局在门户网站及地块现场进行公示，公示期不少于10个工作日。公示无异议或异议不成立的，报市人民政府批准后，正式公告认定为低效用地。入库管理：经公告认定的低效用地，统一纳入“XX市城镇低效用地再开发项目库”进行动态管理，作为编制再开发规划和计划的基础。四、再开发规划与计划管理4.1专项规划编制由市自然资源和规划局组织编制《XX市城镇低效用地再开发专项规划（2026-2030年）》。规划内容：规划应明确全市低效用地再开发的总体战略、空间布局、重点区域、规模时序、功能引导、配套设施、生态保护、历史文化保护等要求。划定再开发重点片区，提出片区主导功能、开发强度、空间形态等控制指引。规划衔接：专项规划必须符合国土空间总体规划，并与详细规划、城市设计、产业发展、交通、市政、公共服务等专项规划充分衔接。公众参与：规划编制过程中应广泛征求相关部门、专家、社会公众特别是地块权利人的意见。4.2详细规划保障对于纳入再开发项目库的地块，自然资源和规划部门应优先保障其详细规划的编制或修改。规划调整：根据再开发需要，可按程序依法对地块的规划用途、容积率、建筑高度、绿地率等指标进行优化调整。调整方案应进行充分论证和公示。混合用途引导：鼓励在符合环保、安全要求的前提下，进行用地功能混合布局，允许工业、仓储用地在转型中兼容研发、创意、商业、办公等用途。配套设施落实：在规划中明确需增配的公共服务设施、市政基础设施、公共绿地的规模和布局，确保再开发区域的综合承载能力提升。4.3年度实施计划每年第三季度，由市自然资源和规划局牵头制定下一年度的城镇低效用地再开发实施计划。计划内容：包括年度再开发目标面积、重点实施片区清单、具体项目清单（含项目名称、位置、面积、现状、规划方向、实施模式、责任单位、时序安排等）。计划下达：年度计划经市人民政府批准后，下达至各区政府（管委会）和相关责任单位执行。动态调整：年度计划可根据实际情况进行中期调整，调整方案需报市自然资源和规划局备案。五、主要再开发模式与实施路径针对不同权属、不同类型、不同区域的低效用地，因地制宜采用多种再开发模式。5.1政府收储改造模式适用于产权关系复杂、市场主体难以自行整合、需用于重大公共利益或基础设施项目的低效用地。实施流程：政府依法征收或收购土地及地上房屋，对原权利人进行补偿安置。土地收回后，纳入政府土地储备库，完成前期开发，再以“净地”方式通过招标、拍卖、挂牌等公开方式供应。适用情形：城市重大基础设施、公共服务设施、生态绿地建设；重点功能区整体升级改造；产权分散、业主改造意愿难以统一的旧城区片。5.2原土地使用权人自主改造模式适用于产权清晰单一、原土地使用权人有改造意愿和能力的低效用地。实施流程：原土地使用权人依据规划条件，自行或联合其他主体进行改造开发。涉及改变土地用途或提高容积率的，需补缴土地价款。改造方案需经政府批准。政策支持：对利用现有工业厂房、仓储用房兴办文化创意、科技研发、健康养老、众创空间等新产业、新业态的，可在一定年限内暂不办理土地用途变更手续，按原用途和权利类型使用土地。适用情形：单一业主的旧厂区转型升级；企业利用存量土地增资扩产、提高容积率。5.3市场主体收购改造模式适用于原权利人无力或无意改造，由其他市场主体通过收购方式取得产权后进行再开发。实施流程：市场主体通过协议转让、司法拍卖、资产收购等方式，取得低效用地的土地使用权及地上建筑物所有权，然后按照规划要求实施改造。规范要求：收购和改造过程需符合相关法律法规，保障原权利人合法权益。改造方案需报政府相关部门审批。适用情形：经营不善的商业综合体、酒店；破产企业的工业用地；产权人分散但可通过市场协商整合的片区。5.4政府与原权利人合作改造模式适用于政府与原土地使用权人（或相关权利人）共同参与，共享收益的再开发项目。实施流程：通常采用“PPP”（政府与社会资本合作）、“土地作价入股”等方式。政府负责规划引导、政策支持、基础设施配套，原权利人以上地使用权作价入股或提供土地，与社会资本共同成立项目公司进行开发。利益分配：通过合作协议明确各方的出资比例、职责分工和收益分配方式。适用情形：大型片区综合开发；历史街区保护性更新；需要政府强力协调和资源注入的复杂项目。六、政策支持与保障措施6.1规划政策支持容积率奖励：对再开发项目提供公共空间、公共设施、保障性住房、历史建筑保护的，可按有关规定给予一定的容积率奖励。异地平衡：因规划调整导致地块无法就地平衡的，可在同一行政区域内进行容积率或开发权益的异地平衡。详细规划弹性：在符合城市设计导则和片区整体风貌管控的前提下，允许对建筑退线、密度、形态等非刚性指标进行适度优化。6.2土地政策支持协议出让：符合划拨目录的公共服务设施用地，可以划拨方式供地。原土地使用权人利用存量房产、土地发展国家支持产业的，可适用在5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期满可按新用途协议方式办理用地手续。价款优惠：原土地使用权人申请自主改造，补缴土地出让价款时，可综合考虑其原有资产价值、改造成本等因素，给予一定优惠。具体办法由市自然资源和规划局会同市财政局制定。分割转让：允许再开发后形成的工业物业产权按幢、层等固定界限进行分割转让，用于引进产业链合作伙伴，但需明确转让对象、转让比例和监管要求。6.3财政金融支持专项资金：市、区两级财政应统筹安排一定资金，用于支持低效用地再开发的前期调查、规划编制、基础设施配套、示范项目奖励等。税费激励：落实国家关于企业改制重组、资产划转等方面的税收优惠政策。对符合条件的再开发项目，积极争取减免城市基础设施配套费等行政事业性收费。金融创新：鼓励金融机构开发适合低效用地再开发的信贷产品，稳妥推进建设用地使用权抵押融资。支持符合条件的再开发项目发行企业债券、项目收益票据等。6.4审批服务优化绿色通道：对纳入年度计划的再开发项目，在立项、规划、用地、建设等审批环节开辟“绿色通道”，实行并联审批、容缺受理、限时办结。联合会审：建立由自然资源和规划、发展改革、住房城乡建设、生态环境等部门参加的联合会审机制，一次性告知项目单位所需材料和审批要求，协调解决跨部门问题。全程帮办：对重点再开发项目，指定专人提供从政策咨询、方案编制到手续办理的全程跟踪服务。七、组织实施与职责分工7.1组织领导成立XX市城镇低效用地再开发工作领导小组，由市人民政府分管领导任组长，市自然资源和规划局、发展改革委、财政局、工业和信息化局、住房城乡建设局、生态环境局、商务局、国资委、税务局等部门及各区政府（管委会）主要负责人为成员。领导小组办公室设在市自然资源和规划局，负责日常工作的组织协调、督促检查。7.2职责分工责任单位主要职责市自