政府信息公开中过程性信息的界定：理论、实践与优化路径

政府信息公开中过程性信息的界定：理论、实践与优化路径一、引言1.1研究背景与意义在现代民主法治社会，政府信息公开已然成为衡量一个国家政治文明和法治建设水平的重要标志。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。政府信息公开作为公民实现这一宪法权利的重要途径，保障了公民的知情权，促进了公民参与权、表达权和监督权的行使。《中华人民共和国政府信息公开条例》的施行，更是将信息公开变成了政府的法定义务，使公民能够更好地获取政府在履行行政管理职能过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息，对推动政府依法行政、建设法治政府具有深远意义。然而，在政府信息公开的实践进程中，过程性信息的界定问题逐渐凸显，成为阻碍信息公开工作顺利开展的关键因素。过程性信息作为政府信息的一种特殊类型，广泛存在于行政决策、执法等各个环节。从行政决策角度来看，在决策准备阶段，如政策调研过程中形成的问卷、访谈记录等；决策进行阶段，像各部门之间关于政策草案的讨论意见、磋商信函等；以及决策作出阶段，如尚未正式发布的决策初稿等都属于过程性信息范畴。在行政执法中，从案件调查初期形成的询问笔录、现场勘查记录，到案件讨论过程中的会议纪要等同样是过程性信息。由于我国现行法律制度对过程性信息的内涵、外延缺乏明确且统一的规定，导致行政机关在面对公众对过程性信息的公开申请时，常常陷入无所适从的困境。不同行政机关基于自身理解和判断，在处理过程性信息公开申请时采取的标准和尺度各异，这不仅损害了政府信息公开工作的权威性和公信力，也使公众的知情权无法得到有效保障。在一些案例中，行政机关以信息属于过程性信息为由拒绝公开，而公众却认为这些信息与自身利益密切相关，有权获取，由此引发了诸多行政争议和诉讼，给社会和谐稳定带来了负面影响。理论层面，深入研究政府信息公开中过程性信息的界定，有助于丰富和完善行政法学领域关于政府信息公开的理论体系，填补当前过程性信息界定理论方面的空白和不足。通过对过程性信息的概念、特征、范围等进行系统分析，明确其与其他类型政府信息的区别与联系，为政府信息公开制度的理论研究提供新的视角和思路，进一步推动行政法学理论的发展和创新。实践层面，清晰界定过程性信息能够为行政机关处理信息公开申请提供明确、具体的操作指南，使行政机关在面对复杂多样的过程性信息公开请求时，能够准确判断哪些信息应当公开，哪些信息可以豁免公开，从而提高政府信息公开工作的效率和质量，减少行政争议的发生。这有助于增强政府与公众之间的信任，提升政府的公信力，促进政府依法行政，更好地发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，为建设法治政府、构建和谐社会奠定坚实基础。1.2研究方法与创新点本文在研究过程中综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。案例分析法是重要研究方法之一。通过广泛收集和深入剖析大量具有代表性的政府信息公开案例，尤其是涉及过程性信息界定争议的案例，如[具体案例名称1]中，申请人申请公开某政策制定过程中的专家论证意见，行政机关以其为过程性信息拒绝公开，申请人不服提起行政诉讼；以及[具体案例名称2]里，关于某建设项目在审批过程中形成的内部沟通函件是否属于过程性信息的争议等。从这些实际案例出发，详细分析行政机关、司法机关在处理过程性信息公开问题时的观点、依据和处理方式，进而归纳总结出实践中存在的问题及争议焦点，为理论研究提供现实依据。文献研究法同样贯穿于整个研究过程。全面梳理国内外关于政府信息公开、过程性信息界定的法律法规、学术著作、期刊论文、研究报告等文献资料。对国内《中华人民共和国政府信息公开条例》及其相关释义进行细致解读，明确现有法律框架下对过程性信息的原则性规定；同时关注国外如美国、日本等国家在信息公开立法及实践中对过程性信息的界定标准和处理方式，借鉴其成熟经验和先进理念，为我国过程性信息界定的研究提供更广阔的视野和思路。本文的创新点体现在多维度界定过程性信息方面。突破以往单一从信息形成阶段或信息内容性质等角度界定过程性信息的局限，尝试从信息的形成阶段、内容属性、与行政决策的关联性以及对公共利益和个人权益的影响等多个维度进行综合考量。提出一种综合判定标准，即在判断某一信息是否属于过程性信息时，不仅要考察其处于行政行为的哪个阶段，是决策准备、进行还是作出阶段，还要分析信息内容是事实性信息还是意见性信息，以及该信息与最终行政决策的紧密程度如何，公开后对公共利益和相关个人权益会产生怎样的影响等因素，通过对这些因素的全面权衡，得出更为准确合理的判定结果，为解决政府信息公开中过程性信息界定难题提供新的方法和路径。二、政府信息公开中过程性信息的理论基础2.1过程性信息的定义与特征2.1.1定义剖析过程性信息的定义在我国相关法规及学术探讨中逐步明晰。我国《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。这为过程性信息的界定提供了法律层面的基础框架。从法规表述来看，过程性信息首先是行政机关在履行行政管理职能这一活动过程中产生的，这明确了信息来源主体与活动范畴，将行政机关的非履职活动所形成的信息排除在外。例如，在制定一项关于城市交通拥堵治理的政策时，交通管理部门开展前期调研，收集的数据资料、与专家交流的邮件等，都因源于履行交通管理职能而可能成为过程性信息的范畴。讨论记录、过程稿等具体列举内容，为过程性信息的识别提供了直观示例。讨论记录反映了行政机关内部或与外部主体在决策讨论阶段的观点碰撞，像在讨论城市是否要征收交通拥堵费的会议记录，包含了不同部门对该政策可行性、影响等方面的看法。过程稿则是行政决策、文件在形成最终版本前的阶段性稿件，如交通拥堵治理政策的初稿，其中的条款、措施等内容可能还会在后续修改完善，具有明显的过程性特征。在学术研究领域，有学者认为过程性信息是行政机关在决策、执法等行政行为过程中，处于未成熟阶段，尚未形成最终确定性结论的信息。这种观点从信息所处的行政行为阶段以及成熟度角度进一步阐释了过程性信息的内涵。它强调信息的未成熟性，意味着这类信息在内容、结论等方面存在不确定性，会随着行政行为的推进而发生变化。例如，在环境执法中，执法人员初步调查某企业污染情况时形成的调查记录，由于还需进一步核实证据、分析数据，其对企业污染程度、责任认定等方面的结论尚未确定，属于典型的过程性信息。还有学者指出，过程性信息不仅包括行政机关内部的信息交流，也涵盖与外部主体互动产生的，与行政决策、执行等相关的阶段性信息。这一观点拓展了过程性信息的范围，将行政机关与企业、社会组织、公众等外部主体在行政活动中的信息往来纳入其中。如在城市规划制定过程中，规划部门与开发商就某地块开发方案进行沟通的往来函件，虽涉及外部主体，但因与城市规划这一行政决策紧密相关，且处于规划制定过程中，也属于过程性信息。2.1.2特征阐述过程性信息具有鲜明的阶段性特征。它产生并存在于行政行为的特定阶段，从行政行为的起始准备阶段，到中间的推进、决策形成阶段，只要信息尚未达到最终确定状态，都可能属于过程性信息范畴。在建设项目审批流程中，从项目申报初期，建设单位提交的项目建议书、可行性研究报告初稿，这是项目审批起始阶段的过程性信息，反映了项目初步设想和前期调研情况；到审批过程中，不同审批部门之间关于项目合规性、可行性的意见交流函件，是审批中间阶段的过程性信息，体现了审批推进中的意见交互；再到审批决策即将形成前，审批部门内部的讨论会议纪要，包含对项目最终是否批准的初步意见，属于决策形成阶段的过程性信息。随着行政行为进入下一阶段或最终完成，这些过程性信息的性质可能发生改变，如项目获得批准后，之前的一些过程性信息可能转化为具有确定性、可供公开的政府信息，像项目最终获批的审批文件等。不确定性也是过程性信息的显著特征。由于过程性信息形成于行政决策、执法等活动的过程中，此时相关事项、问题尚在研究、讨论、调查等进程里，信息所涉及的事实认定、结论判断、政策措施等内容都难以确定。在制定一项新的产业扶持政策时，政策制定部门可能会收到不同行业协会、企业的反馈意见，在综合分析这些意见之前，政策的扶持对象、扶持力度、扶持方式等核心内容都无法明确，相应的政策草案、意见收集汇总材料等过程性信息就充满不确定性。这种不确定性使得过早公开过程性信息可能引发公众误解、误导社会舆论等不良后果。若在产业扶持政策未确定时就公开草案，可能导致部分企业盲目根据草案内容调整生产经营策略，而一旦政策最终版本与草案有较大差异，企业将遭受损失；同时，公众可能基于草案内容对政策产生片面理解，引发不必要的社会争议。内部性同样是过程性信息的重要特征之一。许多过程性信息产生于行政机关内部的工作流程，如内部讨论会议记录、部门间的请示报告等，这些信息主要在行政机关内部流转，服务于行政机关自身的决策、管理等工作。它们反映了行政机关内部的工作思路、决策考量因素、意见分歧等情况，具有较强的内部属性。在政府部门制定年度工作计划时，各科室提交的工作计划初稿、科室之间关于计划内容协调沟通的邮件等，都属于内部性的过程性信息，仅在行政机关内部传递，用于完善工作计划，暂不适合向外部公开。不过，当内部性的过程性信息与公共利益密切相关，或者对行政相对人的权益产生直接影响时，其公开的必要性就会凸显。如在城市重大基础设施建设项目决策过程中，行政机关内部关于项目选址、环境影响评估的讨论记录，虽具有内部性，但因项目涉及公共利益，公众有权知晓相关信息，此时就需在权衡公共利益与信息内部性等因素后，判断是否公开该过程性信息。2.2过程性信息与相关概念的关系2.2.1与内部事务信息的区别与联系内部事务信息主要是指行政机关内部的事务性、管理性信息，涵盖人事管理方面的人员招聘计划、绩效考核结果、人员任免文件等，后勤管理中的办公用品采购清单、办公设施维护记录等，以及内部工作流程相关的文件审批流程、会议组织程序等信息。这类信息主要服务于行政机关内部的管理运作，通常不会直接对行政相对人的权益以及公共利益产生实质性影响。如某政府部门内部关于办公区域重新规划的讨论文件，仅涉及内部办公空间调整，不涉及外部公众利益，属于典型的内部事务信息。过程性信息与内部事务信息存在明显区别。从定义上看，过程性信息侧重于信息处于行政行为过程中的未成熟阶段，强调信息的阶段性和不确定性；而内部事务信息聚焦于行政机关内部事务管理范畴，突出信息的内部属性。范围方面，过程性信息围绕行政决策、执法等履行行政管理职能的活动展开，只要是在这些活动进程中产生的未确定信息都可能属于过程性信息；内部事务信息则局限于行政机关内部的人事、后勤、工作流程等管理事务。在公开规则上，过程性信息虽可不予公开，但当决策完成、公开需求大于不公开需求时，应当公开；内部事务信息一般不予公开，除非其与行政机关履职行为重合、涉及公共利益或影响行政相对人实体权利义务。然而，二者在某些信息类型上存在重合。例如行政机关内部的请示报告，从内部管理角度，它是行政机关内部沟通、汇报工作的一种方式，属于内部事务信息；从行政决策过程角度，若请示报告是关于某项政策制定、项目审批等行政行为过程中的内容，又属于过程性信息。像某部门就一项新的环保政策制定向其他部门征求意见并形成的请示报告，既是内部事务信息，也是过程性信息。在这种情况下，判断该信息是否公开，需综合考虑其与公共利益的关联程度、对行政相对人权益的影响以及信息公开的时机等因素。若该环保政策与公众生活密切相关，公众对政策制定过程有知情权，那么此请示报告作为过程性信息，在政策制定完成后，公开的必要性就较大；若仅涉及部门内部工作协调，对外部公众影响较小，作为内部事务信息，可不公开。2.2.2与政府信息公开基本原则的契合性“以公开为常态、不公开为例外”是政府信息公开的重要原则，过程性信息公开在一定程度上体现了这一原则。虽然过程性信息具有阶段性、不确定性等特点，可不予公开，但并非绝对不公开。当行政决策、执法等行政行为完成后，若过程性信息对公众了解行政行为的背景、依据和过程具有重要意义，且公开不会对公共利益、第三方合法权益等造成损害时，就应当公开。在城市轨道交通建设项目决策过程中，前期关于线路规划、站点设置的专家论证意见、部门间的讨论会议纪要等过程性信息，在项目最终规划方案确定后，公开这些过程性信息有助于公众理解规划方案的形成过程，监督政府决策，此时公开过程性信息符合“以公开为常态、不公开为例外”原则。这也体现了政府信息公开中对公民知情权的尊重和保障，让公民能够全面了解政府行政行为，增强政府工作的透明度。公平、公正、便民原则也是政府信息公开的基本原则。在过程性信息公开中，公平原则要求无论信息涉及何种主体、何种事项，只要符合公开条件，都应一视同仁地公开，不能因申请人身份、信息内容涉及对象等因素而区别对待。在土地征收项目中，无论是普通居民申请公开征收过程中的前期调查评估报告等过程性信息，还是企业申请公开相关信息，行政机关都应依据相同标准和程序进行处理，确保所有申请人在获取过程性信息方面享有平等权利。公正原则体现在行政机关在判断过程性信息是否公开时，要基于客观、合理的标准，充分考虑公共利益、行政效率、个人权益保护等多方面因素，做出公正的决策。在某重大工程建设项目中，行政机关在决定是否公开项目可行性研究报告的初稿（过程性信息）时，需权衡公开对公众监督项目、保障公众知情权的积极作用，以及可能对项目推进速度、企业商业利益等方面的影响，做出公正合理的公开与否的决定。便民原则要求行政机关在处理过程性信息公开申请时，应采取便捷、高效的方式，方便申请人获取信息。行政机关可通过政府网站设立专门的过程性信息公开申请平台，提供在线申请、进度查询、结果反馈等功能，让申请人能够及时、便捷地了解申请处理情况，获取所需的过程性信息。三、过程性信息界定的法律依据与实践困境3.1法律依据梳理3.1.1《政府信息公开条例》相关规定解析我国《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”这一条款是目前我国在政府信息公开领域对过程性信息作出的最为直接且明确的规定，在整个过程性信息界定的法律体系中占据核心地位。从立法目的来看，该条款旨在平衡行政机关的行政效率与公民的知情权。一方面，承认过程性信息在一定阶段不予公开的合理性，保障行政机关内部决策、讨论等工作的顺利开展，避免因信息过早公开而对行政行为产生干扰。例如，在制定一项新的产业政策时，政策制定部门内部的讨论记录若过早公开，可能导致不同部门在后续讨论中有所顾虑，无法充分表达真实意见，影响政策制定的科学性和全面性。另一方面，也为公民知情权的保障预留了空间，当法律、法规、规章规定应当公开时，过程性信息就必须公开，体现了对公民知情权的尊重和保障。在具体适用中，“可以不予公开”表明过程性信息并非绝对不公开，行政机关具有一定的裁量权。行政机关需要综合多方面因素进行判断，如信息公开对行政决策的影响、对公共利益的考量以及对公民知情权的满足程度等。在某城市地铁线路规划决策过程中，关于线路走向的初步讨论会议纪要属于过程性信息，行政机关在判断是否公开时，需考虑公开后是否会引发沿线居民的过度猜测和不安，影响社会稳定；同时也要考虑公众对地铁规划的知情权，若线路走向已基本确定，公开会议纪要有助于公众理解规划决策过程，此时行政机关可根据实际情况决定公开。“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等”采用了列举加兜底的方式，明确了常见的过程性信息类型。讨论记录能反映行政机关内部的意见交流和决策思路，如在讨论城市垃圾处理方案时的会议记录，包含不同部门对各处理方案的优缺点分析等内容。过程稿体现了行政文件、决策在形成过程中的阶段性状态，如城市发展规划的初稿，其内容可能还需根据各方意见进行多次修改。磋商信函是行政机关与其他主体就相关事项进行沟通协商的记录，如在土地征收过程中，政府部门与被征收方就补偿标准进行磋商的信函。请示报告则是行政机关向上级部门汇报工作、请求指示的文件，如某部门就重大项目审批向其上级主管部门提交的请示报告。这里的“等”字为其他具有相同性质的过程性信息预留了空间，只要信息符合过程性信息的特征，即便不在明确列举范围内，也可认定为过程性信息。3.1.2其他相关法律法规的关联除《政府信息公开条例》外，其他一些法律法规也从不同角度涉及过程性信息的界定和公开问题，与《政府信息公开条例》共同构成了过程性信息界定的法律体系。《行政处罚法》在行政处罚程序相关规定中，虽未直接提及“过程性信息”这一概念，但其中关于行政处罚调查、听证、审查等环节的规定，与过程性信息密切相关。在行政处罚调查阶段形成的调查笔录、现场检查记录等信息，处于行政处罚决定作出之前，具有过程性特征。根据《行政处罚法》规定，这些信息在行政处罚决定作出前，通常属于行政机关内部掌握的过程性信息，一般不予公开，以保障行政处罚程序的顺利进行和调查取证的有效性。若在调查过程中公开相关信息，可能会干扰后续调查工作，影响证据收集和案件事实认定。然而，当行政处罚决定作出后，这些信息若与公共利益相关，如涉及重大环境污染行政处罚案件，公众有权知晓案件调查过程和证据情况，此时这些原本的过程性信息可能就需要公开。《行政许可法》同样在行政许可程序方面对过程性信息有所涉及。行政许可申请受理、审查、决定等阶段会产生一系列信息，如申请人提交的申请材料在审查过程中，行政机关内部对申请材料的审核意见、不同部门之间关于许可事项的沟通函件等都属于过程性信息。在行政许可审查阶段，这些过程性信息主要用于行政机关内部的审批工作，一般不对外公开。但当行政许可决定作出后，若申请人或利害关系人对许可决定有异议，要求查阅相关审查过程中的信息时，行政机关需根据具体情况判断是否公开。若公开这些信息有助于申请人或利害关系人了解许可决定的依据和过程，且不损害公共利益和第三方合法权益，行政机关应当公开。在某企业申请食品生产许可过程中，行政机关内部关于该企业生产条件是否符合许可标准的讨论记录，在许可决定作出前属于过程性信息不公开；若企业对许可决定不服提起行政复议或诉讼，该讨论记录作为证明许可决定合法性的相关材料，在复议或诉讼程序中可能需要公开。三、过程性信息界定的法律依据与实践困境3.2实践中的判定标准及困境3.2.1实践中采用的判定标准分析在实践中，行政机关和司法机关对过程性信息的判定标准呈现多样化态势，主要有以下几种常见判定标准。以信息形成时间作为判定标准的情况较为普遍。许多案例中，行政机关倾向于将行政决策、执法等行为作出之前形成的信息认定为过程性信息。在孙XX诉邹城市人民政府、济宁市人民政府信息公开及行政复议一案中，孙XX申请公开2010年-2020年邹城市向济宁市、山东省政府出具的关于旧村复垦增减挂钩项目试点的请示文件。邹城市人民政府认为该文件是在作出旧村复垦“增减挂钩”项目决定之前的准备过程中产生的，处于尚未确定或可能发生变化的状态，不属于完整的最终政府信息资料，不会对外独立发生效力，遂依据信息形成时间将其认定为过程性信息并决定不予公开。这种判定标准的合理性在于，信息形成时间节点能够直观反映信息是否处于行政行为的未完成阶段，处于决策前阶段的信息通常具有不确定性和过程性特征。然而，其局限性也很明显，仅以形成时间判断过于简单机械，未考虑信息的实际内容、与最终决策的关联程度以及公开后的影响等因素。有些早期形成的信息，虽处于行政行为前期，但对最终决策起到关键作用，且内容已相对确定，此时单纯依据形成时间不公开，可能损害公众知情权。是否为必经程序也常被用作判定标准。部分行政机关和司法机关认为，若某一信息是行政决策、执法等程序中不可或缺的环节所产生的，且该环节尚未结束，那么该信息属于过程性信息。在一些行政处罚案件中，调查阶段形成的询问笔录、现场勘查记录等，由于是行政处罚程序中查明事实的必经步骤，在处罚决定作出前，通常被认定为过程性信息。以必经程序作为判定标准，有助于保障行政程序的顺利进行，避免因信息过早公开干扰后续行政行为。但在实践中，对于“必经程序”的界定存在模糊性。不同行政行为的程序复杂程度不同，对于某些边缘性、辅助性的信息，难以准确判断其是否属于必经程序产生的信息。一些行政机关可能会过度扩大“必经程序”的范围，将本应公开的信息以属于必经程序中的过程性信息为由不予公开。对行政相对人权益影响也是判定过程性信息的重要考量标准。当信息公开可能对行政相对人的合法权益产生直接、重大不利影响时，该信息可能被认定为过程性信息不予公开。在某企业申请行政许可过程中，行政机关内部对该企业申请材料的初步审核意见，若公开可能使企业在后续审核中处于不利地位，影响其获得许可的机会，行政机关可能基于对行政相对人权益的保护，将该审核意见认定为过程性信息。这一标准体现了对行政相对人权益的尊重和保护，平衡了信息公开与权益保障的关系。不过，在具体判断对行政相对人权益影响时，缺乏明确、量化的标准，主观性较强。不同行政机关和司法机关对“重大不利影响”的理解和判断可能存在差异，导致同类信息在不同地区、不同案件中的公开与否判定结果不一致。3.2.2判定标准不统一带来的问题判定标准的不统一给行政机关和司法机关在处理过程性信息公开问题时带来了诸多困惑和争议。对于行政机关而言，缺乏统一判定标准使得其在面对公众的过程性信息公开申请时，难以准确把握公开与不公开的界限。不同地区、不同部门的行政机关依据各自理解的判定标准处理申请，导致处理结果差异较大。在土地征收项目中，A地区行政机关可能依据信息形成时间，将项目前期的土地征收补偿方案草案认定为过程性信息不予公开；而B地区行政机关则可能从对行政相对人权益影响角度出发，认为公开该草案有助于保障被征收人的知情权，从而予以公开。这种差异不仅损害了政府信息公开工作的权威性和公信力，也容易引发公众对行政机关的质疑和不满。同时，行政机关在适用不统一的判定标准时，还面临着法律风险。一旦其对过程性信息的认定和处理被提起行政复议或行政诉讼，若判定标准缺乏合法性和合理性依据，行政机关可能会承担败诉后果。司法机关在审理过程性信息公开相关案件时，也因判定标准不统一而面临困境。由于缺乏明确、统一的判定标准，不同法院对类似案件的判决结果可能大相径庭。在涉及政府规划决策过程性信息公开的案件中，有的法院认为只要信息处于规划制定过程中，无论其内容确定性如何，都认定为过程性信息支持行政机关不予公开的决定；而有的法院则会综合考虑信息内容、对公共利益的影响等因素，若信息内容已基本确定且公开有助于公众监督规划决策，会判决行政机关公开相关信息。这种司法裁判的不一致性，破坏了司法的统一性和权威性，也让公众对司法救济途径的公正性和可预期性产生怀疑。此外，判定标准不统一增加了司法机关的审判难度和成本。法官在审理案件时，需要花费大量时间和精力去分析、判断不同的判定标准在具体案件中的适用性，这不仅降低了审判效率，也可能因标准的模糊性导致审判结果存在偏差。四、典型案例分析4.1姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案4.1.1案件背景与争议焦点2013年3月20日，姚新金、刘天水通过特快专递的方式，向福建省永泰县国土资源局提出书面申请，要求公开其房屋所在区域地块拟建设项目的“一书四方案”，具体包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案、供地方案。这一申请源于两位当事人对房屋所在区域土地征收及项目建设情况的关切，他们期望通过获取“一书四方案”，了解土地征收的合法性依据、农用地转用的具体规划、耕地补充措施以及征收和供地的详细安排，以保障自身在土地征收过程中的知情权和合法权益。2013年5月28日，永泰县国土资源局作出《关于刘天水、姚新金申请信息公开的答复》，明确表示“你们所申请公开的第3项（拟建设项目的‘一书四方案’），不属于公开的范畴”。永泰县国土资源局在答辩中称，“一书四方案”系该局制作的内部管理信息，且处于审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，因此其没有公开的义务。这一答复引发了当事人与国土资源局之间的争议，争议焦点主要集中在“一书四方案”是否属于过程性信息以及应否公开这两个关键问题上。对于当事人而言，他们认为“一书四方案”与自身利益紧密相关，应当依法公开，以便他们能够全面了解土地征收项目的情况，监督政府行政行为。而国土资源局则基于对过程性信息的理解和判断，认为该信息在行政程序中尚处于不确定阶段，公开可能会对行政事务的处理产生不利影响，故而拒绝公开。4.1.2法院判决及理由分析永泰县人民法院一审认为，“一书四方案”系永泰县国土局在向上级有关部门报批过程中的材料，不属于信息公开的范围。虽然《答复》没有说明不予公开的理由，存在一定的瑕疵，但不足以否定具体行政行为的合法性。姚新金、刘天水要求被告公开“一书四方案”于法无据，判决驳回其诉讼请求。一审法院的判决主要基于对“一书四方案”性质的认定，认为其作为报批过程中的材料，具有过程性和内部性特征，符合过程性信息不予公开的一般原则。然而，这一判决忽略了信息公开与公民知情权保障之间的平衡，也未充分考虑到“一书四方案”在土地征收项目中的重要性以及对当事人权益的影响。姚新金、刘天水不服一审判决，提出上诉。福州市中级人民法院二审认为，根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项规定，永泰县国土资源局是“一书四方案”的制作机关。在福建省人民政府作出征地批复后，有关“一书四方案”已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料，被上诉人不予公开没有法律依据。二审法院判决撤销一审判决，责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。二审法院的判决理由具有充分的法律依据和合理性。从法律规定来看，《土地管理法实施条例》明确了“一书四方案”在土地征收审批程序中的重要地位以及制作机关的职责。当福建省人民政府作出征地批复后，意味着土地征收项目已经获得了合法批准，“一书四方案”作为该项目的重要依据和支撑性文件，其内容已经确定并进入实施阶段，不再具备过程性信息的不确定性和阶段性特征。此时，公开“一书四方案”有助于保障当事人的知情权，使其能够全面了解土地征收项目的实施情况，监督政府依法行政。同时，这也符合政府信息公开“以公开为常态、不公开为例外”的原则，在行政决策完成后，当公开的需要大于不公开的需要时，应当公开相关信息。该案对过程性信息公开判定产生了深远影响。它明确了行政决策完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。这为行政机关和司法机关在处理类似案件时提供了重要的参考标准和指导思路。在后续涉及过程性信息公开的案件中，行政机关和司法机关会更加注重对信息所处行政阶段、决策完成情况以及公开必要性的综合考量。例如，在其他土地征收项目中，当项目审批完成进入实施阶段后，对于类似“一书四方案”的过程性信息，行政机关在面对公开申请时，会更加谨慎地判断是否公开，避免随意以过程性信息为由拒绝公开。司法机关在审理相关案件时，也会依据该案确立的原则，对行政机关的信息公开行为进行严格审查，保障公民的知情权。4.2刘某诉南通市人社局政府信息公开案4.2.1案件详情与关键问题2021年7月16日，刘某出于对自身权益保障以及对用人单位合规情况监督的目的，向南通市人社局提出政府信息公开申请。其所需政府信息描述为：“南通市人社局劳动监察支队责令南通十建集团有限公司（以下简称十建集团公司）为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》（隐去隐私部分）”。刘某作为职工权益的相关方，期望通过获取这些信息，了解劳动监察部门对用人单位违法行为的处理情况，以及自身权益是否得到有效保障。同年7月26日，南通市人社局向刘某作出《政府信息公开申请答复书》（通人社依复〔2021〕第015号）并送达。该答复书内容显示：“经检索查找，您申请公开的《劳动保障监察行政处理决定书》不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，予以告知；经审查，您申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十六条第三项规定，决定不予公开。”南通市人社局以《劳动保障监察限期改正指令书》属于行政执法案卷信息为由拒绝公开，这一答复引发了刘某的不满，认为自身的知情权未得到保障。刘某随后向江苏省人社厅申请行政复议，江苏省人社厅于8月30日作出《行政复议决定书》（〔2021〕苏人社行复第26号）并送达，维持南通市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》。在行政复议过程中，江苏省人社厅并未改变南通市人社局的决定，使得刘某的诉求仍未得到满足。刘某进而提起行政诉讼，请求撤销南通市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》和江苏省人社厅作出的《行政复议决定书》，并判令南通市人社局公开所申请的政府信息。在此案中，关键问题在于《劳动保障监察限期改正指令书》是否属于过程性信息，以及该指令书作为行政执法案卷信息应否公开。对于《劳动保障监察限期改正指令书》是否为过程性信息的判断，涉及到对该指令书在行政程序中的阶段、性质以及与最终行政行为关系的分析。而其作为行政执法案卷信息应否公开，则需要综合考虑行政执法案卷信息公开的相关规定、当事人的知情权以及行政机关的保密义务等多方面因素。4.2.2法院观点及对过程性信息界定的启示一审法院认为，针对刘某申请公开的《劳动保障监察行政处理决定书》，南通市人社局答复经检索查找没有相关信息，且解释称因发出《劳动保障监察限期改正指令书》后用人单位自行改正，故后期未作出决定，该解释合理，刘某亦未提交证据证明南通市人社局制作该处理决定，对南通市人社局此项答复予以认可。对于《劳动保障监察限期改正指令书》，一审法院依据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开；法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。同时结合《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第二条第六项规定，行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外。以及《劳动保障监察条例》第十八条第二项规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。认定本案涉及的《劳动保障监察限期改正指令书》属于行政处理决定，南通市人社局亦明确后期未作出行政处罚决定，故该限期改正指令书属于最终行为。刘某要求南通市人社局公开该改正指令书，南通市人社局应当结合相关规定综合进行判断，且刘某申请公开时表明所需的是隐去隐私后的部分，南通市人社局应当保障刘某的知情权，其不予公开的理由不能成立。二审法院进一步明确，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定，劳动保障行政部门对于违反劳动保障法律的行为，经调查、检查后分别作出如下处理：一是应当受到行政处罚的，作出行政处罚决定；二是应当改正未改正的，作出责令改正或者相应的行政处理决定；三是情节轻微且已改正的，撤销立案。基于行政程序完整性以及结合上下文语义，该条中的“撤销立案”，应当理解为行政机关对相对人作出撤销立案的决定。在行政处理的先后顺序上，作出《劳动保障监察限期改正指令书》属于作出行政处罚决定的前续行政行为，目的在于指导、督促相对人自我纠正，而行政机关经审查认为已经改正的，可以不予行政处罚。但是，南通市人社局同时没有对照条例的规定对十建集团公司作出撤销立案决定，即没有对外作出具有终结行政程序功能、消灭行政法上权利义务关系的行政行为。基于《劳动保障监察限期改正指令书》在本次行政程序中表现出的外部性和最终性，以及对十建集团公司事实上的处分效果，是具有权利义务影响性和成熟性的行政行为，不符合内部性、过程性、非正式性、未完成性等过程性信息特点。因此，南通市人社局和江苏省人社厅主张该改正指令书属于过程性行为，没有事实和法律依据。从这一案件中可以看出，法院在判断过程性信息时，更加注重信息在行政程序中的实际作用、是否具有终结性以及对相对人权利义务的影响。这启示我们在界定过程性信息时，不能仅仅依据信息的形式或者其所在的行政阶段，而要综合多方面因素进行考量。信息的外部性和最终性是判断其是否为过程性信息的重要依据，如果信息已经对相对人产生了实际的权利义务影响，且在行政程序中具有相对的确定性和终结性，那么就不应简单地将其认定为过程性信息而不予公开。同时，行政机关在以过程性信息或者行政执法案卷信息为由拒绝公开时，应当有充分的事实和法律依据，并能够清晰地说明不公开的实质性理由，以保障当事人的知情权和监督权。五、过程性信息界定的优化建议5.1完善法律规定5.1.1明确过程性信息的内涵与外延目前，我国关于过程性信息的法律规定较为模糊，导致在实践中对其内涵与外延的理解存在较大差异。建议通过立法解释或修订法规，对过程性信息进行明确界定。从内涵上看，应强调过程性信息是行政机关在履行行政管理职能过程中，处于行政决策、执法等行为尚未完成阶段，为形成最终行政行为而产生的，具有阶段性、不确定性特征的信息。这样的定义突出了信息产生的阶段和特征，能够更准确地把握过程性信息的本质。在外延方面，除了《政府信息公开条例》中列举的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等常见类型外，还应进一步细化和补充。可以采用列举与概括相结合的方式，明确其他可能属于过程性信息的范围。对于行政决策过程中的民意调查数据、专家咨询意见汇总等，若其处于决策未确定阶段，也应纳入过程性信息范畴。同时，对于一些容易与过程性信息混淆的信息类型，如内部事务信息、已公开信息的阶段性版本等，应通过立法解释或法规修订，明确它们与过程性信息的区别和界限。通过明确内涵与外延，减少行政机关和公众在理解和判断过程性信息时的不确定性，为政府信息公开工作提供更清晰的法律依据。5.1.2细化公开与不公开的条件当前，我国法律对于过程性信息公开与不公开的条件规定较为原则，缺乏具体的操作细则，这使得行政机关在实际操作中难以准确把握。因此，有必要制定具体细则，明确过程性信息在何种情况下应公开，何种情况下可不予公开。当过程性信息涉及重大公共利益时，应当公开。在城市大型基础设施建设项目，如地铁线路规划决策过程中，关于线路走向、站点设置的前期论证报告、部门间的讨论会议纪要等过程性信息，因该项目对城市发展和公众生活影响重大，公众有权知晓相关信息，此时这些过程性信息应予以公开。公开这些信息有助于公众参与决策，监督政府行为，保障公共利益的实现。若过程性信息的公开不会对行政决策、执法等行政行为的正常进行造成干扰，也应当公开。在一般性行政处罚案件中，若案件事实清晰，证据确凿，调查阶段形成的部分过程性信息，如询问笔录的摘要等，公开后不会影响后续处罚程序的进行，且有助于当事人了解案件情况，保障其知情权，此时这些信息可以公开。当过程性信息公开可能损害第三方合法权益时，可不予公开。在企业申请行政许可过程中，若行政机关内部关于该企业申请材料的审核意见涉及第三方商业秘密、个人隐私等合法权益，公开可能导致第三方权益受损，那么该审核意见可作为过程性信息不予公开。若过程性信息处于行政行为的关键决策阶段，过早公开可能影响决策的科学性和公正性，也可不予公开。在制定重要政策时，政策制定部门内部关于政策核心条款的讨论意见，在决策未最终确定前，公开可能引发各方利益群体的不当干预，影响政策制定的科学性，此时这些讨论意见可暂不公开。通过细化公开与不公开的条件，使行政机关在处理过程性信息公开申请时有明确的标准可依，提高政府信息公开工作的规范性和准确性。5.2建立统一的判定标准5.2.1综合考量多种因素建立统一的过程性信息判定标准，需综合考量多方面因素，以确保判定的科学性和合理性。信息形成阶段是首要考量因素。在行政决策过程中，不同阶段产生的信息性质和公开需求存在差异。在决策准备阶段，如政策调研过程中收集的基础数据、访谈原始记录等，这些信息处于行政行为的起始阶段，具有较强的不确定性和探索性，往往是为后续决策提供素材和参考，通常可认定为过程性信息。在某城市垃圾分类政策制定准备阶段，相关部门对居民垃圾分类习惯、垃圾产生量等进行调研形成的数据资料，此时因政策尚未进入实质性制定阶段，这些调研信息可视为过程性信息。随着决策进入讨论、制定阶段，如政策草案的初稿、各部门对草案的修改意见等，虽然信息仍在不断完善中，但与决策的关联性更强，公开的必要性需进一步权衡。当政策草案初步形成后，不同部门提出的修改意见，可能涉及部门利益和不同观点，过早公开可能引发争议，影响决策效率；但如果涉及重大公共利益，如环保政策关乎公众生活环境，此时公开部分关键修改意见，有助于公众参与讨论，监督决策过程，又具有一定合理性。信息对行政决策的影响也是关键因素。若某一信息对行政决策的走向、结果具有决定性作用，在决策尚未完成前，公开该信息可能干扰决策过程，影响决策的科学性和公正性。在重大项目投资决策中，关于项目可行性研究报告中的核心经济数据、风险评估结论等信息，一旦公开，可能引发利益相关方的不当干预，导致决策偏离科学轨道，这类信息在决策确定前应谨慎公开，可认定为过程性信息。相反，若信息对行政决策影响较小，如一些辅助性的参考资料、一般性的背景信息等，公开后不会对决策产生实质性干扰，且能满足公众知情权，可考虑公开，不宜简单认定为过程性信息。在城市建设项目中，关于项目周边历史文化背景的介绍资料，虽与项目相关，但对项目建设决策的核心内容影响不大，公开此类信息有助于公众全面了解项目，可及时公开。信息对公共利益和相对人权益的影响同样不容忽视。当过程性信息涉及重大公共利益，如城市大型基础设施建设项目的规划方案讨论记录，该项目的建设将对城市交通、居民生活等产生深远影响，公众有权知晓相关信息，参与决策过程，此时这类过程性信息应公开，以保障公共利益的实现。若信息公开可能对行政相对人的合法权益造成损害，如在行政处罚案件中，调查初期涉及行政相对人商业秘密、个人隐私的调查材料，公开可能使行政相对人在后续处罚程序中处于不利地位，损害其合法权益，这类信息在一定阶段应作为过程性信息不予公开。通过综合考量这些因素，能够更准确地判断信息是否属于过程性信息，避免判定的片面性和随意性。5.2.2引入利益衡量机制在判定过程性信息是否公开时，引入利益衡量机制至关重要。利益衡量是指在面对相互冲突的利益关系时，对各种利益进行综合考量、权衡比较，以确定何种利益更值得保护的过程。在过程性信息公开问题上，主要涉及公共利益和个人权益的平衡。当公共利益与个人权益发生冲突时，需要具体分析不同利益的性质、重要程度以及信息公开对各方利益的影响程度。在公共卫生事件应急决策中，政府部门关于疫情防控措施的讨论会议纪要，涉及公共卫生安全这一重大公共利益，公众有权了解政府决策依据和过程，以便更好地配合防控工作。虽然会议纪要中可能包含一些专家、官员的个人意见，但为了实现公共卫生安全这一公共利益，在一定程度上牺牲部分个人隐私和信息保密性是合理的，此时应公开相关过程性信息。然而，在一些涉及个人隐私和商业秘密的行政案件中，如个人税务稽查案件、企业知识产权侵权调查案件，行政机关在调查过程中形成的过程性信息，若公开可能严重损害行政相对人的个人隐私和商业利益。在这种情况下，需充分考虑个人权益的保护，除非有充分证据证明公开该过程性信息对公共利益的实现具有不可替代的作用，否则应优先保护个人权益，不予公开相关信息。在利益衡量过程中，还需遵循一定的原则和方法。要遵循合法性原则，利益衡量必须在法律框架内进行，不能违反法律法规的明确规定。行政机关在决定是否公开过程性信息时，要依据《政府信息公开条例》等相关法律法规，确保利益衡量的结果符合法律要求。公平公正原则也不可或缺，在权衡公共利益和个人权益时，要平等对待各方利益，不偏袒任何一方。行政机关不能因公共利益的名义过度损害个人权益，也不能因保护个人权益而忽视公共利益的需求。要综合运用多种方法进行利益衡量，如成本效益分析方法，分析信息公开对公共利益和个人权益带来的收益和成本，以确定公开的必要性和时机。在某城市交通拥堵治理政策制定过程中，分析公开政策制定过程中的讨论记录对公众参与决策、监督政府的收益，以及对政策制定效率、行政成本的影响，通过成本效益分析，判断是否公开以及何时公开相关过程性信息。通过引入利益衡量机制，能够在保障公共利益的同时，最大程度地保护个人权益，使过程性信息公开的判定更加科学合理。5.3加强行政与司法的协同5.3.1行政机关规范信息管理与公开流程行政机关建立健全信息管理和公开制度是解决过程性信息界定与公开问题的基础。首先，在信息收集阶段，应明确收集标准和范围，确保全面、准确地收集与行政决策、执法相关的信息。在制定城市规划时，规划部门不仅要收集土地利用现状、人口分布等基础信息，还要广泛收集社会各界对规划的意见和建议，形成系统的信息库。同时，对收集到的信息进行分类标注，明确哪些信息可能属于过程性信息，为后续管理和公开工作奠定基础。在信息存储方面，行政机关需构建科学合理的存储体系，运用现代信息技术，实现信息的数字化存储和便捷检索。建立专门的政府信息数据库，将过程性信息与其他政府信息分类存储，并设置不同的访问权限。对于处于决策过程中的过程性信息，限制访问权限，仅允许参与决策的相关人员查阅；对于已完成决策且符合公开条件的过程性信息，适当放宽访问权限，以便公众查询。通过这种方式，既能保障信息的安全存储，又能提高信息管理效率。在信息公开环节，行政机关要严格按照既定程序进行操作。当收到公众对过程性信息的公开申请时，应在规定时间内进行受理和审查。审查过程中，依据相关法律法规和统一的判定标准，综合考量信息的性质、对公共利益和个人权益的影响等因素，作出合理的公开与否的决定。若决定公开，要对信息进行脱敏、去密处理，确保不泄露敏感信息；若决定不公开，要以书面形式详细说明理由，并告知申请人救济途径。在某企业申请公开政府对其所在行业的政策制定过程性信息时，行政机关应在法定期限内审查申请，若该信息涉及企业商业秘密等敏感内容，行政机关在决定不公开时，要向企业说明不公开是为了保护其商业秘密，并告知企业如对决定不服，可通过行政复议或行政诉讼等途径寻求救济。5.3.2司法机关提供明确的裁判指引司法机关在解决过程性信息公开争议中发挥着关键作用，通过发布指导性案例等方式，为过程性信息公开案件的裁判提供明确指引，具有重要的现实意义。指导性案例能够将抽象的法律条文与具体的案件事实相结合，以直观、具体的方式展示法律的适用规则和裁判思路。在姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案中，法院明确了行政决策完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。这一案例为类似案件的裁判提供了重要参考，使得行政机关和司法机关在处理过程性信息公开问题时有了可遵循的范例。此后，当其他土地征收项目中涉及“一书四方案”等过程性信息公开争议时，法院可以参照该案例，根据项目的实际情况，判断信息是否已因决策完成而不再具有过程性，进而决定是否公开相关信息。除指导性案例外，司法机关还可通过发布司法解释，对过程性信息公开的相关法律问题进行明确和细化。针对《政府信息公开条例》中关于过程性信息公开与不公开条件规定较为原则的问题，司法解释可以进一步明确“重大公共利益”“对行政相对人权益影响”等关键概念的内涵和外延。明确在何种情况下信息公开属于涉及重大公共利益，列举一些具体的公共利益类型，如公共卫生安全、重大基础设施建设等领域的信息公开。对于“对行政相对人权益影响”，可以规定具体的判断标准和考量因素，如信息公开是否会导致行政相对人经济利益受损、名誉受到损害等。通过司法解释，为行政机关和司法机关在处理过程性信息公开问题时提供更具操作性