关于环境执法纠纷风险的内部控制机制

关于环境执法纠纷风险的内部控制机制

下文为大家整理带来的关于环境执法纠纷风险的内部控制机制，

希望内容对您有帮助，感谢您得阅读。

党的十八大将生态文明提到了五位一体的重要地位，人汨的

环保意识不断增强，对环境利益的诉求不断提高。因此出现了一

系列群众为了追求自身环境利益而发起的环境维权事件。在这些

环境维权事件中，出现了上访、集体散步、游行示威、甚至冲撞

党政机关的行为。本文中的环境执法纠纷风险是指环境执法主体

在行使环境管理权的过程中与公民、法人以及其他组织之间产生

的各种纠纷的可能性以及纠纷引起的不利后果的可能性。在依法

治国的大背景下，防范行政执法风险是必然要求。防范环境执法

纠纷风险是行政法学界和环境法学界关注的重点课题。在执法风

险防范机制中，既包括立法的监督、司法的监督、媒体舆论的监

督，同时还应该包括行政机关内部的自我控制机制。

1环境执法纠纷风险客观存在

风险较为通行的界定是：在确定时段或特定挑战出现特定不

利后果的盖然性。风险的不确定包括风险发生的因素、风险的事

故、风险的结果与损失都是不确定的C虽然风险是不确定的，但

却客观存在于社会中。当前造成环境执法纠纷的原因是多重的，

如环境立法不足，环境执法体制的不完善以及环境执法人员自身

素质不高，地方政府盲目追求经济发展等。可以说，环境执法纠

纷风险是客观存在的。

(1)严峻的环境形势为环境执法纠纷风险的发生提供了可能。

当前，我国的环境污染总量不断增加，而环境承载能力却日益下

降，长期积累的环境危机给环境执法带来的困难越来越大。无论

是水、空气、噪声噪音、土壤，还是整体生态环境的质量都不容

乐观。根据国家环保部门的统计公报显示2008〜2020年我国的废

水、废气、固体废物的排放总量，基本呈逐年上升的趋势。

复杂多变的生态环境与有限的环境执法手段导致环境治理难

的问题。环境的专业性很强，但我国环境执法人员的素质很难达

到相应的专业性要求，在环境执法中的证据调取、环境审批中会

存在一定的困难。此外，环境执法人员的环境执法权有限，很难

适应复杂多变的环境，一旦执法手段不能适应环境的复杂多样，

环境执法必然会出现纠纷。

(2)环境执法部门的不作为或者不当作为使执法风险转变为

一种现实。环境执法纠纷发生的可能性一直存在，但是这种纠纷

在什么情况下发生是不确定的，环境执法部门的不作为或者不当

作为将执法纠纷风险转变为一种现实。环境不作为致使执法风险

的发生表现在以下几方面。第一，环保部门对污染企业的违法排

污行为查处不及时，不能及时发现违法行为，即使发现了，也不

能及时处理，导致违法后果持续甚至逐渐加重，继而发展成环境

污染事件和环境群体性事件。第二，环境纠纷处理不及时。在重

大环境污染恶性事件中，如果行政机关能够及时处理，有效裁决

环境纠纷，就可以做到事前预防，将恶性事件的风险扼杀在萌芽

中。然而现实的环境执法实践中，环境执法机关处理相关公众与

污染企业的环境纠纷中，很难做到及时有效处理。

不当环境执法，是指环境行政执法机关在执法的过程中背离

法律的立法目的，名义上执法，实际上一些环境执法部门对环境

项目审批把关不严，在处理违法行为时，执法力度较弱，无法达

到环境执法的目的。在日常的环境监管中，相应的监管措施落实

不到位，甚至出现疏于监管的现象。这些变味的行政执法极易引

发执法纠纷。如在一些环境污染项目的建设中重审批、轻监管，

致使项目投入生产后，出现无人监管的现象，甚至出现严重的环

境污染事件。此外环境行政机关在处理环境违法过程中重罚款、

轻整改。致使有些污染企业在权衡罚款与利益中，宁可交罚款，

仍旧继续违法排污。环境行政执法机关惯用强制性于段处理相对

人的违法问题，不注意在程序上倾听相对人的申辩和意见，也容

易导致冲突升级，引发行政执法纠纷。

(3)公众的环境诉求加大了环境执法纠纷风险发生的概率。由

于水污染、大气污染和固体废物污染与公众的切身利益息息相关，

因此是公众投诉的热点问题，每一年环保部门都要接到公众的投

诉电话或者来信来访以及人大建议的案件、政协提案的案件、网

络投诉的案件。

相关公众通过电话、网络、来信、来访的方式希望解决环境

污染问题。如果政府部门对公众反应的问题不能及时解决或者解

决不当，公众将可能采取更为激烈的方式表达自己的环境诉求。

环保部部长周生贤曾强调严肃处理群众反映强烈的环境污染事件。

这些公众维权行为加大了环境执法纠纷风险发生的可能性。

2环境执法纠纷风险内部控制的必要性

2.1克服环境治理政府失灵的现实需要

环境执法纠纷风险的出现基本都与环境纠纷相关。之所以出

现环境纠纷，是由于政府在环境治理上政府失灵。戈登塔洛克说：

政府是某些问题的解决办法，也是另一些问题产生的根源。布伦

南和布坎南的高征税陷阱通货膨胀陷阱公债陷阱等问题证明政府

在环境治理方面很难做出长远的、符合社会长远利益的政策选择。

所谓高征税陷阱是指由于纳税人无法在短期（例如某届政府的任

期）内调整自己的涉税行为以适应某项新的税收，政府在该税收的

初始短期内每期收到的税收要多于更长期间内该税收每期征收的

税收。出现高征税陷阱的原因就是在政府征税权缺少有效约束的

情况下，在征税的过程中政府官员会关心其在任期间的财政收入,

而不会关心长期的财政收入。高征税陷阱的现象说明政府的短视

现象。

当前中国地方政府在环境治理问题上也存在着注重眼前利益

的现象，由于我国政府官员的政绩考核以GDP为基准。因此在追

求经济发展的情况下，环保部门在环境执法中一直存在执行不力

甚至包庇环境污染的行为，导致了近年来我国环境群体性事件频

繁发生。根据环保部网站《环境统计公报》公布的数据显示：近

年来，我国突发环境污染事件频繁发生C

环境治理的政府失灵现象主要表现为：滥用环境行政权、环

境行政不作为、环境行政执法不力、政府环境信息不公开等。因

此克服环境治理政府失灵是规范环境执法的现实需要。克服政府

失灵既可以从行政管理学的角度进行，还可以从司法监督、公众

监督和媒体监督的角度进行。本文以行政自制为视角，建构环境

执法内部控制机制，实现环境执法机关内部的自我预防、自我发

现、自我遏制、自我纠错，以有效规范环境执法行为，降低或者

消除环境执法纠纷风险。

2.2实现环境实体法治的必然要求

十八届四中全会提出依法治国的战略，环境治理的法治化是

必然趋势。实现环境法治既包括环境实体法治，也包括环境程序

法治。

环境实体法治通过以权利制约权力和权力制约权力两种方式

来实现。在权利制约权力的方式中，主要是赋予公民环境权利，

限制政府环境行政权力，以防止环境行政权力的滥用。只有合理

配置公民权利与国家权力，公民权利才可以约束和遏制国家权力

滥用。可见，公民环境权能够抵制国家权力可能带来的环境侵权。

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：要防止滥用权力，就必须以

权力约束权力。环境法治主要是治理环境行政权的滥用问题。通

过权力制约权力，主要是指立法权和司法权对行政权的制约。由

于立法权和司法权都是对行政权的外部监督，而环境执法风险的

内部控制是从行政权运行的内部进行控制，弥补外部监督的不足。

程序法治是以程序来制约权力。威廉韦德认为：程序不是次

要的事情。在政府权力不断增长的情况下，只有依靠程序公正，

权力才可能变得让人能容忍。环境行政机关在履行环境管理职权

的过程中应该严格遵守正当程序。爱德华索乌坦认为：有意识地

削弱专制的努力首先是针对政府的。它的主要工具是法治和正当

程序制度，即一系列限制政府专横地侵犯个人能力的程序。就环

境法治而言，正当行政程序能够有效约束环境行政执法。在环境

执法中严格遵守环境程序法律制度会避免发生环境执法纠纷与冲

突的风险。

2.3实现公权与私权良性互动的需要

公权是指与公共活动有关或者直接涉及公共利益的权力，包

括立法权、司法权与行政权。私权利一般只涉及公民个人的权利

和自由。公权力与私权利在环境执法过程中一直处于博弈中。由

于行政权力具有双面性，一方面维护公共利益、保障个人利益，

另一方面还可能被异化为权力寻租的工具而有悖于公益，侵犯私

益。只有有效规范环境行政权力，才能实现公权与私权的良性互

动，防范环境执法纠纷风险的出现。

3环境执法纠纷风险的内部控制机制

通过以上的分析表明，环境执法纠纷的原因是复杂多样的，

既有利益多元化与冲突、行政执法权力的不规范行使、公民权利

诉求增强，行政执法人员的道德缺失，还包括环境的复杂多变以

及环境治理技术的落后等。但是由于环境执法主体在环境执法中

居于核心地位与强势地位，是引起环境执法纠纷的主要原因。因

此要防范环境执法纠纷风险，必须要建立行政机关的内部权力控

制机制来规范和约束环境执法权的行使，以预防和阻止行政权的

违法设立、违法行使或不当行使，及时遏止、消除行政权对公关、

法人和其他组织造成的损害或不利影响c

3.1实现环境执法方式从强制执法到非强制执法的转变

政府在治理环境中采取了相应的强制性治理措施，如环境行

政处罚、环境行政强制、环境行政命令等。这些强制性环境执法

措施对环境的治理与改善起到了一定作用。但是，近年来不断发

生的环境污染事件和环境群体性事件等已经表明单纯的强制性环

境行政执法已经很难解决环境问题，还可能会引起一系列环境执

法纠纷。所以环境执法应该以服务行政为基本的行为导向并遵循

以人为本的治国与执政理念。因为政府的无所作为与错误的作为

一样，都是不负责任的。这就要求政府在履行环境管理职责的过

程中应当是一个谦恭的、温和的形象……借助不停的预测与协商，

不断地寻求避免冲突与纠纷，并且在实施管理的过程中从政治层

面到大众层面都发挥着指导的作用。非强制性执法是创新执法方

式的首要元素，从强制到非强制的转换构成了执法方式中最为重

耍的内容。非强制性环境执法行为有利于发挥环境执法主体的主

观能动性，采取合适的执法手段与措施，适应复杂的环境和多元

化的环境违法行为。

3.2建立环境执法裁量内部控制制度

裁量是行政法的基本概念，是行政实践的核心管理手段。由

于环境的复杂多变以及环境立法的滞后性，必然赋予环境执法主

体一定的自由裁量权。行政裁量是一把双刃剑，其运用既可以为

善;也可以为恶。如何使行政裁量成为一把实现正义的剑，是亟待

解决的问题。由于行政自由裁量权的立法控制和司法控制的弊端。

周佑勇教授认为：裁量基准兼具行政自制与规则之治的双重品质,

在性质上应当定性为一种裁量性的行政自制规范，或者说是一种

自制性的行政裁量规范。所谓裁量基准是指行政机关根据授权法

的立法宗旨，通过对法定授权范围内的裁量权的情节细化和效果

格化，并以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，其目

的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束。环境执法

裁量基准的制定，主要是对环境违法认为认定标准的确定，由于

环境污染项R的技术性都较强，一般的环境执法人员很难判断违

法与否，应该由省级以上环保专业部门对环境违法的标准予以明

确化、具体化。

3.3建立环境行政执法纠纷风险评估制度

风险防范的前提是对风险的准确把握，而风险评估是认识与

把握风险的前提。在复杂多变的环境执法过程中，建立完备的风

险评估机制是防范风险与控制风险的重要机制。风险评估包括风

险辨识、风险分析和风险测算。这三个要素中风险辨识(也称为风

险识别)是基础，只有对风险有效识别，才能对风险进行分析与测

算。

(1)风险辨识。环境执法纠纷风险的辨识是指判断与识别现实

中存在的和潜在的引发环境执法纠纷的事件、原因、损失等风险

要素的过程。环境执法纠纷风险的辨识是一个系统性、非间断性

的过程。系统性是指在辨识风险的过程中，不但应该从环境执法

的过程中进行风险识别，还应该从环境执法部门的系统工作中进

行识别°非间断性是指只要有环境执法，执法风险的辨识就不能

间断，因为环境执法纠纷风险会随着环境执法的变化而变化。

(2)风险分析。风险分析一般采取对风险进行分类的方法，分

析纠纷风险产生的原因和条件。通过对环境执法纠纷各类风险的

分析，归纳与提炼出引发执法纠纷的相关风险因素，进而能够准

确地对环境执法纠纷的风险进行分类。诸如作为的风险和不作为

的风险、物质损失的风险和非物质损失的风险、内生性环境执法

纠纷风险和外引性环境执法纠纷风险、实体纠纷风险