发展乡村旅游的支持政策研究

发展乡村旅游的支持政策研究摘要：随着乡村旅游的持续升温，乡村旅游政策在支持乡村旅游发展方面必然会暴漏出种种短板和不足，如对乡村旅游业态的开发无法满足游客需求、对乡土文化的挖掘传承重视不够、对乡村旅游的可持续发展关注不足等等问题。这些问题都严重影响了乡村旅游的健康持续发展，必须深入分析问题原因，并找到适当的对策予以解决。本文以A市这一具有代表性的县级城市为研究对象，采用文献研究法、理论分析法和实地调查法等方法对A市乡村旅游政策体系进行系统梳理，从乡村旅游政策的规划、实施、监管、评估和反馈等方面对乡村旅游政策进行了总体评价，对A市现有乡村旅游政策进行实施现状进行分析并发现政策支持不力的各方面原因，最后在结合乡村振兴战略贯彻实施这一背景，提出了对A市乡村旅游政策支持的相关意见建议。关键词：乡村旅游；政策支持；A市

目录TOC\o"1-3"\h\u13101引言 引言近年来，随着我国经济社会的飞速发展，人民物质生活水平不断提高，我国的旅游业保持了强劲的增长势头，乡村旅游在20世纪90年代应运而生并蓬勃发展，创造了农村经济新的增长模式，促进了农村与城市的融合发展，取得了良好的经济社会效益。乡村旅游作为连接都市和乡村的重要纽带，促进了城乡社会资源的共享和资源分配的流动，同时也为优化产业结构、缩小城乡二元差异做出了实际贡献，推动了农村地区文化、环境和经济社会的可持续发展，对推动乡村战略的大力实施具有重要意义。本论文研究的意义在于对乡村旅游政策进行总结分析，进一步发现政策制定、执行和反馈中存在的各种问题，为乡村旅游发展的政策支持提供行之有效的对策，为乡村旅游发展实现社会价值、经济价值、文化价值和生态价值的统一找到合理的均衡点，在理论上和实践上对乡村旅游的进一步发展起到推动作用。A市作为距离省会郑州最近的县级市，在发展乡村旅游上具有天然优势。近年来，A市政府出台了一系列指导意见、规划方案、扶持措施、优惠政策，助推乡村旅游发展。截止2017年底，A市拥有人文景观230余处，国家级、省级文物保护单位33个，备案景区16个，4个省级旅游特色村，60个现代农业观光园，星级乡村旅游单位16家，从事乡村旅游的农户4800户，1.2万余人。虽然A市乡村旅游业发展迅猛，但在基础设施建设、管理机制体制、发展模式创新、乡村旅游形象品牌营销、融资平台搭建、专项资金申请与投放等政策方面还存在支持不足现象，导致了乡村旅游的发展始终处无法步入良性轨道。在乡村振兴战略的背景下将乡村旅游产业做大做强，公共政策在乡村旅游各个发展阶段都承担着重要的责任，为乡村旅游的发展提供了强劲的发展动力和持续的发展支撑。一、相关概念（一）乡村旅游的概念主要分为有旅游资源的偏远乡村和城市周边自然分布的村庄。物的客体上来看，乡村旅游必须依托于特有的“乡村性”:一是乡村区别于城市“水泥森林”的自然田园风光，以村落形式呈现的散居状态;二是农业产业，包括农副产品的种植、生产、加工、销售全过程以及贯穿于农业生产全过程传统习俗和生活方式等;三是乡土文化，即通过乡村传统节庆、民俗技艺、古村民居、人文历史等传承下来的乡村文化。从乡村旅游的吸引对象来看，乡村所独有的自然风光和乡村文化源源不断的吸引着游客前往乡村地区参与旅游活动，尤其以人口聚集的大城市中的城镇居民为主。（二）乡村旅游政策的概念乡村旅游政策是一系列针对乡村旅游发展的贯穿于乡村旅游政策制定、实施、评估、反馈全过程的政策体系，从政策的范围和内涵来看有狭义与广义之分。狭义的乡村旅游政策的对象是单一的乡村旅游活动，一般由乡村旅游管理的相关职能部门发布，并不包含乡村旅游相关的其他政策要素;而广义的乡村旅游政策则涵盖了涉及乡村旅游的所有政策要素，例如土地政策、金融政策、基础设施建设政策等等。可以这样说，乡村旅游政策的核心是狭义的乡村旅游政策，代表着相关地区乡村旅游的发展程度和对乡村旅游的重视程度，它的征对性更强。二、A市乡村旅游政策支持现状分析(一)A市乡村旅游政策支持类型为便于对政策效果进行合理评价，本文综合政策运行过程和政策涉及要素，将乡村旅游政策分为规划性政策、实施性政策和监管性政策三种类型。1.规划性政策为充分发挥市场优势和区位优势，进一步推动乡村旅游蓬勃发展，A市从2012年开始连续出台了一系列意见建议，对乡村旅游发展各个要素进行系统发展规划和统筹协调，将乡村旅游作为推动乡村经济社会发展的重要力量，从市级层面进行乡村旅游发展系统构建。根据地域特色对北部沿黄文化旅游区，南部田园风光旅游区，中部休闲农业旅游区等乡村旅游资源进行总体规划，为A市乡村旅游产业定位和乡村旅游资源有序开发指明了具体方向。2.实施性政策(1)产业政策乡村旅游的发展主要通过乡村旅游产业的发展来实现，A市在乡村旅游政策的实施过程中，以A市旅游文物局和A市农委牵头，积极推动产业政策的制定实施。在《A市全域旅游资源整合提升策划及实施方案》中，明确推进乡村旅游与一二三产融合发展。在产业形态方面，加强对娱乐型、体验型、疗养型、度假型、品尝型、购物型、观光型、科普型等八个方面旅游产品创新发展力度，推进乡村旅游与康养、研学、商贸等实现融合发展。(2)财政政策财政政策起着引导、调节乡村旅游发展资金的重要作用，主要通过预算收支、税收调节和转移支付等手段实现。在预算收支方面，A市政府每年设立不少于1000万元的专项资金，用于乡村特色旅游、宣传推介、招商引资、发展规划、人才培训、活动策划等工作。在税收调节方面，按照《A市引进现代服务业项目激励扶持办法》，乡村旅游企业正式投入运营且纳税达到一定额度后，给予企业税收资金优惠，按照乡村旅游企业年对A市地方经济发展贡献返还30%至50%财政税收收入。(3)人才政策为加大乡村旅游人才培养力度，对乡村旅游发展形成良好支撑，A市从教育培训、人才引进、配套保障等方面制定实施了一系列人才政策。在本地人才培育方面，由A市人力资源和社会保障局及郑州市职业技术学院牵头，开展中原乡村旅游发展培训班等技能培训课程，加强对酒店管理人员、导游人员、乡村旅游行政管理人员等乡村旅游从业人员的培训力度，结合实际开展多种形式的人才培训活动。3.监管性政策在对乡村旅游政策实施主体的监管上，由旅游发展委员制定了《A市旅游产业发展绩效考核制度》，对涉及乡村旅游产业发展的各个指标进行细化，明确各相关单位在旅游产业发展中的责任，并将乡村旅游政策实施效果作为主要评价标准。在对乡村旅游企业的监管上，制定违规开发企业退出机制，凡是有连续两年企业未按照要求推进乡村旅游项目开发的，中止其与景区签订的相关合同和协议。（二）A市乡村旅游政策支持效果1.旅游产业发展方面通过实施乡村旅游相关政策，A市目前拥有规模化经营的农家乐60余家，星级乡村旅游经营单位达16家，其中贾峪镇新田城新田农夫乐园被评为全省乡村旅游示范休闲农庄，广武镇成功入选“全省乡村旅游示范乡(镇)”，高村乡刘沟村被评为全省乡村旅游示范村，高山镇石洞沟村被评为全省乡村旅游特色村，乡村旅游目的地的分布范围扩展到全市各个乡镇。(1)经营主体方面乡村旅游经营主体根据经营类别的不同，可以分为旅行社、景区、星级饭店等类别，根据经营主体自身属性的不同，可以分为企业、专业合作社、个体工商户和其他类别（农庄、家庭农场等）。通过相关产业政策的贯彻落实，A市从事乡村旅游经营的主体迅速增加，如下图2-1所示。表2-1A市乡村旅游经营主体增长情况年份企业专业合作社个体工商户其他20158122370462016126354187320171454747995201819756541127数据来源：A市旅游和文物局从经营主体的变化情况来看，乡村旅游各类经营主体均有较大幅度增长，并保持了良好的增长态势，其中其他类型(农庄、家庭农场类)增长速度最快，个体工商户增长数量最多，表明乡村旅游经营主体中农民占据了越来越重要的位置。乡村旅游企业数量虽然也有较大幅度的增长，但在乡村旅游经营单位中所占比重仍然没有超过个体工商户，如下图2-1所示。图2-12018年A市乡村旅游经营主体占比图数据来源：A市旅游和文物局个体工商户区别于乡村旅游企业，在经营灵活性和满足游客需求方面能够更好的发挥自身优势，个体工商户的蓬勃发展为乡村旅游经营主体的多元性和提供服务的多样性带来了极大的便利，但个体工商户经营的自由性和所处行业的分散性也为乡村旅游行业经营主体的监管带来了一定难度。(2)旅游发展方面乡村旅游政策通过不同的政策要素发挥作用，其结果都体现在乡村旅游发展的各个方面。从乡村旅游产业方面来看，A市乡村旅游产业形态得到极大丰富，目前有绿色采摘游、黄河风情游、休闲度假游、乡村民俗游、象棋文化游、螺祖文化游、农业体验游、生态观光游、禅修养生游等多种乡村旅游业态，通过举办A市全域旅游英雄会和首届A市乡村旅游节，吸引了更多游客前来A市进行乡村旅游活动。A市乡村旅游相关政策促进了A市乡村旅游综合收入和接待人数的迅速增长，如下图2-2所示。图2-2A市乡村旅游接待人数及收入变化情况数据来源:A市旅游和文物局。全市2017年乡村旅游接待人数达到830万人次，实现综合收入254756万元，相比2014年增幅分别为61.82%和52.57%，尤其是2015年乡村旅游相关支持政策实施后增加迅速。从占比上来看，乡村旅游接待人数占全部旅游接待数的比例由2014年的54.21%增长到2017年的78.64%，同时，乡村旅游收入占全部旅游收入的比例也由2014年的47.24%增长到2017年的75.58%，A市乡村旅游发展仍有较大的市场潜力和广阔的发展前景。2.就业投资带动方面从乡村旅游从业者数量及收入的增长情况来看，A市乡村旅游对于带动劳动力就业和转移农村剩余劳动力发挥着重要作用，乡村旅游收入逐步成为乡村旅游从业者家庭的重要收入来源，如下表2-2所示。表2-2乡村旅游从业人员及人均收入一览表年份从业者数量(人)同比增幅从业者人均年收入（元）同比增幅20145281--12847--2015797450.99%1656228.91%20161155644.92%2257836.32%20171623340.47%2943330.36%数据来源：A市旅游和文物局三、A市乡村旅游政策支持存在问题（一）政策体系混乱乡村旅游涉及到的业务部门非常多，但目前A市仍然没有专门的乡村旅游管理职能部，造成了各相关部门之间沟通不畅、协调困难、管理混乱。政策体系的混乱直接导致了乡村旅游资源开发出现以下问题:一是乡村旅游资源开发条块分割，乡村旅游经营单位分布散乱、各自为战，缺乏整体开发意识。二是乡村旅游景点在管理上存在缺位、越位等现象，导致部分乡村旅游景点在经营管理上放任自流。部分乡村旅游景区分属于村委、乡镇、林业、农业、水利等多部门管辖，乡村旅游管理责权不分的情况仍然较为严重。三是乡村旅游利益相关者之间的联动协调机制仍然不完善，政府、企业、村民之间的协调反馈机制有待进一步健全。四是对于乡村旅游业发展的监管仍然存在空白和盲区，导致乡村旅游企业和经营人员的不规范行为对乡村旅游造成了一定的负面影响。（二）政策目标偏差A市乡村旅游相关政策供给存在失衡现象，对部分要素缺乏政策支撑，尤其是信息化建设较为薄弱。能否充分获取信息决定着商业活动的成败，而A市乡村旅游在信息化建设方面存在较为严重的失衡现象。一方面，A市在推进“智慧旅游”基础设施建设方面比较薄弱，未实现乡村旅游的智能导游、行程导览、在线预订、智能信息推送等功能，导致大部分乡村旅游游客在景点信息、线路规划、住宿预订、餐饮推荐等方面体验较差。同时，乡村旅游游客的旅游决策高度依赖其获得的信息，因此发展乡村旅游需要对景区进行包装和营销，A市乡村旅游相关信息获取的不足导致部分潜在游客的流失。另外一方面，A市智慧旅游大数据平台与应用服务中心未建成投入使用，导致乡村旅游经营者无法享受现代互联网、物联网、云计算等新技术带来的发展优势，严重阻碍了乡村旅游经营者对关键的市场信息的获取，进而采取保守经营的方式进行乡村旅游产业经营，导致部分乡村旅游经营者经营失败。（三）政策执行不力在现行行政体制机制下，乡村旅游政策的执行仍然依赖于基层政府相关职能部门，因此政策执行中普遍存在方式单一、效率低下的问题。首先，乡村旅游政策执行人员的执行往往出于被动的工作任务安排，执行方法简单机械、缺乏灵活性和创造性。尤其是乡镇街道基层政府，习惯于“陀螺式”的执行方式，往往是布置多、落实少，使得执行效率低下。同时，乡村旅游政策需要政策执行者根据各地乡村旅游的差异化发展情况，采取因地制宜的方式实施政策，而不是搞“雷同化”，统一对既有发展较好的乡村旅游模式进行复制推广，但在实际政策执行中往往无法因地制宜合理实施。其次，基层政策执行主体往往出于自身实际发展情况和需要，对乡村旅游政策进行差异化解读，尤其是涉及资金扶持的政策，往往采取划定范围、硬套标准的办法来执行，因此，乡村旅游政策难以达到自上而下贯彻实施的目的。四、A市乡村旅游发展政策支持建议（一）改进政策规划体系在乡村旅游政策支持规划方面，结合乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的核心目标和总体要求，对A市乡村旅游发展目标进行进一步明确，即在短期内将A市建设成为郑州周边乡村旅游最佳目的地，中期内将A市打造成省内具有历史文化特色的乡村旅游示范县，长期内将A市创建成为功能完善、人文浓厚、生态宜居的国家级乡村旅游示范区。在政策要素的统筹规划安排上，注重政策间的相互协同，积极引导产业、财政、土地、人才、基础设施建设等政策协调发展，持续激发企业、农村集体经济组织、农民和其他各类社会主体参与乡村旅游的积极性。在投资政策方面要建立准入制度，进行严格甄别，谨防部分房地产企业打着乡村旅游投资开发的名义圈地占地。（二）找准政策目标定位在旅游业态培育方面，按照乡村振兴战略“产业兴旺”的基本要求，一是要加大节庆旅游的开发力度，通过富有特色的乡村旅游品牌吸引周边游客，使A市乡村旅游活动常年不断。二是要实现休闲农业的提质转型。在原有休闲度假、采摘观光、康养体验等乡村旅游业态的基础上进行乡村旅游产业的升级改造，开发民俗活动、观光观赏、窑洞民宿等更具乡村特色的乡村旅游产业。同时在新型业态培养中，要注重引导农民和农村集体经济组织参与乡村旅游服务产业，进一步带动乡村旅游购物、餐饮、住宿等相关配套服务产业的发展。所以，在乡村旅游资源开发方面，要充分挖掘象棋、诗歌、战争等A市最具代表性的文化特色和文化元素，实现文化与乡村旅游的深度融合发展，通过民俗表演、传统庆典、特色饮食等旅游项目进行展示与宣传，活化利用乡土文化。在信息化建设方面，加大对乡村旅游大数据平台建设的力度，加快智慧旅游城市建设。（三）完善政策执行机制一是要明晰乡村旅游相关政策的制定实施主体职责，建立A市发改委、农委、旅游局、文物局、工商局、文广新局、财政局、国土资源局等职能单位和各乡镇、街道办事处、行政村在乡村旅游政策实施中的责任清单。二是要突破部门格局成立专门的乡村旅游发展协调议事机构，由市政府牵头建立跨部门联席议事制度，拓宽沟通对话渠道，确保政府内部资源的联动、共享机制。三是要结合本地乡村旅游产业发展存在的问题和监督管理工作的实际情况，在县级层面制定乡村旅游监督管理的地方性规章制度，使相关职能部门在乡村旅游行政管理和执法等工作中有法可依。四是以职能部门为引领，推动乡村旅游公共服务的市场化、产业化发展，形成良性互促的健全的乡村旅游服务市场。五、结论本文首先分析了A市乡村旅游产业、财政、人才方面的政策支持，并对政策支持的经济社会效果、运行机制情况和可持续发展情况进行了研究。对比A市乡村旅游政策目标和政策支持现状，发现了A市乡村旅游政策体系混乱、政策目标偏差、政策执行不力，并针对问题逐一进行