【《S市煤层气与煤炭矿权重叠冲突情况及治理调研分析报告》7900字】

S市煤层气与煤炭矿权重叠冲突情况及治理调研分析报告目录TOC\o"1-3"\h\u14308S市煤层气与煤炭矿权重叠冲突情况及治理调研分析报告 [42]。同样的冲突也发生在中联煤层气公司大宁区块，大宁区块煤层气开发项目是《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》重点开发项目，被列入国家能源局重点示范工程。区内大宁煤矿是一座核定产能400万吨/年的国有大型煤矿，在煤矿开发中，该矿饱受瓦斯困扰，因瓦斯超限多次停产。鉴于此，大宁煤矿股东兰花集团，成立了专业煤层气抽采公司，对大宁煤矿区瓦斯进行地面抽采，项目在晋城市发展和改革委员会申请备案，并先后取得了土地、林地、环保等手续批复，从2012年起连续三年被列为省、市重点工程。为实现2021年之前将瓦斯含量将至标准以下的目标，兰花集团加快了井位部署，截至2014年已打井约190口。为此大宁煤矿区煤层气矿权方，中联煤公司多次反映兰花集团侵权。由于煤炭与煤层气资源赋存特性，以及我国对煤炭和煤层气矿权分别设立，并将其颁发给不同开发主体的矿业权重叠现状，使得煤炭企业在煤炭开发中遭遇了“可以割肉，但不能流血”洛克式问题，导致晋城市煤炭与煤层气企业冲突不断。据矿政管理部门不完全统计，2008年以来，在晋城市矿权重叠区，煤炭企业和煤层气企业发生较大冲突5次，其中包括2次械斗，矿权重叠治理已迫在眉睫。晋城市煤层气与煤炭矿权重叠治理现状及成效面对晋城市煤层气与煤炭矿权重叠引发的冲突，国家和山西省矿政管理机关高度重视，制定了许多政策措施和工作方案，同时煤炭企业、煤层气企业以及专家学者先后提出了一些解决措施，并开展了相关探索实践，两权纠纷和矛盾得到了有效地解决和缓解。运用行政手段，开展矿权及开发主体调整一是“气随煤走，两权合一”的尝试。由于煤层气资源赋存在煤炭中，属于煤炭的共伴生资源，人为的将两种资源分置，造成了矿权重叠冲突。“气随煤走、两权合一”模式，是指将煤层气矿权与煤炭矿权统一设置，并根据“气随煤走”的原则将矿权授予矿区内煤炭主体单位，以保证煤炭开采需要。2010年，由国务院批准，山西拥有了资源改革“先行先试”权，成为全国第一个“资源型经济转型综合配套改革试验区”。在随后连续多年全国两会期间，山西省代表团将《关于深化煤层气管理体制改革的建议》作为全团的一号建议提交，建议按照整体开发的原则，将煤层气与煤炭矿权合二为一，并优先配置给山西省骨干煤炭企业，在矿产资源管理体制方面率先实施改革。这种模式虽能在理论上解决两种资源矿权重叠冲突，但与国家将煤层气列为独立矿产资源的原则冲突，遭到了煤层气矿权方，石油央企的反对，同时简单的“两权合一”，部分学者认为将带来巨大的制度变迁成本，不利于煤层气产业的可持续发展，最终没有得到国土资源部的采纳，也未在晋城矿区真正实施。二是协调煤层气企业退出部分矿权，交由煤炭企业进行申请设立。2009年以来，在原国土资源部的统一部署下，全国开展了解决煤炭、煤层气矿权重叠工作，特别是针对矿权重叠冲突严重区域，协调煤层气企业退出煤层气矿权。经过多年的清理整顿，全国共核减5-10年内影响煤炭开采的煤层气矿权面积1.1万km2，同时在煤层气矿权退出后，煤炭矿权方可以优先取得该区域煤层气矿业权。这种解决途径在晋城市组织了相关实践，使得本市煤层气与煤炭矿权重叠冲突中最严重、最迫切的问题得到有效缓和。通过上级矿政管理部门积极沟通协调，中联煤层气公司、中石油华北油田公司在晋城矿区，退出了重叠区的部分煤层气矿权，并由煤炭企业进行矿权登记。之后晋煤集团蓝焰公司先后在部分自有煤炭矿权区，取得了寺河煤矿（东）区、成庄煤矿区、郑庄煤矿区、长平煤矿区、赵庄煤矿区、胡底煤矿区的煤层气矿权，矿权面积共计约187.49km2。经过调整后，截至2020年底，晋城市煤层气矿业权设置情况如表3-4所示，总面积2591.19km2，煤层气与煤炭矿权重叠面积518.47km2，约占煤层气矿权面积的20%。按照矿权性质划分，晋城市煤层气探矿权与煤炭采矿权重叠面积66.93km2，煤层气采矿权与煤炭采矿权重叠面积191.18km2，煤层气探矿权与煤炭探矿权重叠88.39km2，煤层气采矿权与煤炭探矿权重叠面积171.97km2，如图3-3所示。按照煤层气矿业权人划分，中石油华北油田公司所属煤层气矿权与煤炭矿权重叠面积315.86km2，中联煤层气公司所属煤层气矿权与煤炭矿权重叠面积138.64km2。表3-4晋城市煤层气矿权最新配置情况煤层气区块名称矿权单位面积/km2合计/km2占全市煤层气矿业权比例（%）备注潘庄区块中联煤层气公司141.83693.8826.78采矿权大宁区块31.47探矿权柿庄南区块328.55探矿权柿庄北区块140.57探矿权枣园区块51.46采矿权郑庄区块中石油公司834.371709.8265.99采矿权马必东区块268.33探矿权马必合同区块553.51探矿权斜坡郑庄地区34.20探矿权沁南合同区块19.41探矿权寺河煤矿（东）区山西蓝焰煤层气公司35.43187.497.2采矿权郑庄煤矿区34.70采矿权长平煤矿区16.05采矿权赵庄煤矿区13采矿权成庄煤矿区67.70采矿权胡底煤矿区20.61探矿权数据来源：根据《晋城市煤层气勘查情况报告》（2020年）整理而得图3-3晋城市煤炭与煤层气矿业权最新重叠示意图三是分区开发的调整，在“遵重历史、互不干扰、相互支持、互惠共赢”原则下，经上级矿政管理部门协调，煤层气矿权人在不退出煤层气矿权的前提下，划出部分煤矿资源重叠区，交由煤炭企业进行煤层气开发。在分区内，煤炭企业开展煤层气产能建设，并承担相应的责任、义务、风险和费用，所产商品气也由煤炭企业单独利用和销售。此种模式在晋城市有3个典型案例，如表3-5所示：表3-5煤层气与煤炭矿权重叠区分区调整情况煤层气区块名称矿权单位分区块名称分区面积/km2合作单位潘庄区块中联煤层气公司蓝焰区61.94山西蓝焰煤层气公司大宁区块中联煤层气公司大宁区31.47山西兰花煤层气公司郑庄区块中石油公司兰花区35山西兰花煤层气公司资料来源：根据《晋城市煤层气勘查情况报告》（2020年）整理而得出台协调开发法律法规通过对煤层气开发相关政策文件的梳理研究，笔者发现协调开发法律法规，是解决晋城市气、煤矿权冲突的现实利器，其中2011年12月，由国家发展改革委员会、国家能源局发布的《煤层气“十二五”规划》，在“保障措施”中第五部分，第一次对“创新协调开发机制”相关概念进行了明确，之后的多个政策文件，对协调开发进行了重新界定和完善，如图3-6所示。表3-6煤层气及煤炭资源协调开发相关政策政策名称发布者发布时间政策内容《煤层气“十二五”》规划发改委、国家能源局2011年12月提出在煤层气、煤炭资源勘查和开采各环节，要加强沟通协调和合作，进一步创新协调开发机制，并提出了4项制度，分别为：合理避让、共同勘探、合作开发和资料共享。《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》国务院办公厅2013年9月提出要进一步加强煤层气矿权管理，研究完善勘查开发约束机制，强化煤层气矿权退出机制，通过提高勘查投入标准，限期开发、限期提交储量报告等措施对“圈儿不探”等煤层气矿权实施退出，同时提出要完善和深化煤炭和煤层气协调开发体制机制。《煤层气勘探开发行动计划》国家能源局2015年2月在“保障措施”部分，提出要进一步妥善解决煤层气与煤炭矿权重叠问题，优化两种资源勘探开发时序、布局，完善协调开发机制，在山西省开展煤层气与煤炭资源改革试点工作。《山西省煤层气和煤炭矿业权重叠区解决办法（试行）》山西省人民政府办公厅2016年10月提出了具体解决重叠冲突的3个途径，一是矿权双方建立日常协调保障机制，并签署安全互保协议；二是矿权双方合作开发，促进资源综合利用；三是矿权双方对重叠区范围进行重新划定，可分阶段也可一次性调整到位，促进采煤采气一体化。《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十三五”规划”》国家能源局2016年11月在健全资源协调开发机制部分，提出要统筹解决煤层气与煤炭矿权重叠问题，采取调整煤层气矿权范围，促进双方合作等方式，同时要建立健全相关机制，促进煤层气、煤炭资源开发方案的相互衔接，信息共享，进一步统筹两种资源的勘查开发布局和时序。《煤炭工业发展“十三五”规划》国家发改委、国家能源局2016年12月在加快煤层气产业发展部分，提出要妥善处理煤层气和煤炭矿权重叠问题，合理布局煤层气和煤炭资源勘探开发时序，进一步建立两种资源的协调开发机制，同时研究试行煤层气和煤炭两种资源矿权统一发放。表3-6（续）政策名称发布者发布时间政策内容《山西省煤层气资源勘查开发规划（2016-2020年）》山西省人民政府办公厅2017年8月对煤层气勘查空间、时序做了总体布局和安排，强调以新理念推动产业跨越发展。将晋城部分煤层气与煤炭矿权重叠区作为协调开发的重点，在勘查开发时序安排部分，提出了要依法规范煤层气、煤炭资源协调勘查和开发，建立日常的沟通协调机制，促进两种资源综合开采和综合利用；在坚持协调发展，优化开发布局部分，提出了要进一步科学统筹煤层气、煤炭资源的协同开发利用，要优化勘查开发区域布局，严格分区管理矿产资源规划等。《山西省深化煤层气（天然气）体制改革实施方案》山西省人民政府办公厅2018年1月提出要推动煤层气（天然气）全产业链体制机制改革，并将其作为山西推动能源革命、打造全国能源革命排头兵的重要突破口。要进一步加快煤层气勘查开发体制改革，通过多种竞争方式确定煤层气优势开发主体，并鼓励煤炭矿权人在非重叠区内综合勘查开采煤层气资源，对长期存在勘查投入不足的，要实行更严格的区块退出机制，同时采取调整矿权、合作开发等措施，统筹协调煤层气与其他资源的重叠问题，建立资源协调开发机制。《山西省煤层气勘查开采管理办法》山西省人民政府办公厅2020年3月提出要进一步强化煤层气勘查、开采的监督和管理，要求在矿权重叠区域，矿权双方要进一步做好资源开发时序的协调，落实好煤炭开采和煤层气开采的工程衔接，同时鼓励煤炭企业和煤层气企业共建共享煤层气地面抽采系统。资料来源：根据政府公开网站整理通过走访当地企业，晋城市解决煤层气与煤炭矿权重叠主要是按照《山西省煤层气和煤炭矿业权重叠区争议解决办法（试行）》（晋政办发〔2016〕141号）文件要求，煤层气与煤炭矿权重叠主体以自主协商为前提，签订重叠区资源利用安全互保协议。按照协议要求，双方对煤炭与煤层气资源综合勘查、综合开采。根据所收集的资料分析，目前晋城市基本上所有的矿权重叠区，煤炭企业和煤层气企业都签订了安全互保协议，部分煤炭企业和煤层气企业因矿权重叠面积过小，暂未签订。截至2020年，晋城市矿权重叠区资源利用互保协议如表3-7所示：表3-7矿权重叠区签订资源利用互保协议情况煤层气区块名称矿权单位签订互保协议煤炭企业数备注潘庄区块中联煤层气公司6户大宁区块1户柿庄南区块3户郑庄区块中石油公司14户6户未签马必合同区块7户斜坡郑庄地区6户1户正在签订资料来源：根据《晋城市煤层气勘查情况报告》（2020年）及现场调研整理而得矿权管理改革防范手段一是下放煤层气及煤炭矿权审批，解决管理主体分离的问题。鉴于煤层气矿权与煤炭矿权管理主体分离导致的矿业权重叠问题，2016年和2017年，原国土资源部分别以《中华人民共和国国土资源部令》第65号和第75号的形式，以山西为试点开展煤层气矿业权审批制度改革，委托原山西省国土厅开展部分煤层气矿业权审批登记。自然资源部于2020年4月17日，印发《关于申请办理矿业权登记有关事项的公告》（2020年第21号），将煤炭矿权业审批下放至省级矿政管理部门。紧接着2020年7月16日，山西省自然资源厅下发《关于委托晋城市规划和自然资源局在晋城行政区域内实施部分煤层气矿业权出让登记的通知》（晋自然资发〔2020〕29号），将部分煤层气矿业权出让登记下放至晋城市，并由晋城市规划和自然资源局协调解决两权重叠问题，至此，煤层气矿权和煤炭矿权审批登记及管理主体不一的问题成为历史，这对于晋城市煤层气产业发展及矿业权重叠问题解决具有重要的现实意义。二是推进矿权竞争出让，深化矿业权改革。2017