服务型政府视角下乡镇政府职能转变研究

第1章绪论近年来服务型政府理念不断发展，服务型政府建设也不断展开。在不断改革和建设服务型政府的过程中，服务型政府理念也在不断丰富且逐步得到应用和落实。服务型政府的宗旨是为人民服务、为社会服务，基本理念是满足社会和公众的需要，把社会思想、公民本位思想等作为指导思想，以此来维护整个社会的民主秩序与和谐发展。乡镇政府作为我国政府的基层行政单位，其处于城市与乡村之间，起到沟通农村与城市的经济、文化、生活等更好的平衡发展的桥梁作用[1]。在服务型政府视角下，乡镇政府也在不断地发展完善，从而建设更好的为人民服务的政府。与此同时乡镇政府的职能也在不断地转变中，虽然目前乡镇政府在转变过程中存在着部分问题，但是这些问题将会解决，并且能够不断地探索出职能转变的新途径。研究本课题具有重要理论意义与现实意义。第一、从理论意义上来说，首先，目前该研究的成果并不是很多，本文的研究在拓宽这方面研究成果上具有一定的意义；其次，通过对该课题的研究，可以对服务型乡镇政府的职能进行准确的定位，本论文针对乡镇政府转型中存在的问题，分析研究了影响乡镇政府职能转变的因素。另外可以在此提出建议来为服务型乡镇政府职能转变的方向和路线提供思路，并为后续研究的开展提供部分理论依据；最后，本文的研究成果有助于拓宽乡镇政府的研究视野，有助于日后从不同角度来分析乡镇政府。第二、从现实意义上来说，目前我国建设服务型政府取得了很大的成就，惠及更广泛的群众。但是，在乡镇政府职能的转变中，一些地区的乡镇政府建设没有受到特别的重视，因此需要系统的进行乡镇政府职能的准确定位，且新形势下对乡镇政府职能转变有了新的要求来适应乡镇政府发展的需要。另外，本课题的研究有利于了解和探究我国基层乡镇政府的职责，提高其管理服务水平。随着服务型政府相关理论的不断发展和服务型政府建设相关实践的逐步展开，国内外学者在政府职能转变问题上投入了更多的注意力，国内学者们从许多不同的视角和专业方向都对服务型乡镇政府职能进行过研究。国内学者盛清才指提出，转变乡镇政府职能的前提是重新定位乡镇政府职能，他还强调要重新设计和强化政府的监督职能，不断创新政府的监管方式，建设服务型乡镇政府。何得桂指出了当前乡镇政府职能转变遇到的问题，包括理论障碍、环境障碍、动力不足等，同时提出了要改变乡镇政府中行政生态环境的压力型体制，并科学合理的对乡镇政府进行职能定位，从而达到转变乡镇政府职能的目的。国外学者登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中阐述了新公共服务的七项主要内容。这七项内容中主要指出，政府应服务于公民，而不是服务于顾客，达到公共利益的满足。政府提供更多的是服务，为公民服务，为社会服务，为民众提供更好的生存管理环境。其中的理论是服务型政府的直接理论来源，为服务型乡镇政府的建设提供了理论指导。美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒明确提出服务型政府改革的目标是建立“企业家政府”。他们认为要把政府“再造”成为起催化作用的政府，掌舵而不是划桨，提出将竞争机制引入到政府行政过程当中。这些理论为现代中国服务型政府建设提供了理论指导。本文应用了文献研究法、比较分析法、社会实践法和案例分析法来研究服务型政府视角下乡镇政府职能转变的相关问题。本文在撰写的过程中查阅相关文献，了解国内外服务型乡镇政府职能相关信息，进一步理解我国目前的乡镇政府在服务型政府视角下的职能转变问题。通过实地调查，了解不同乡镇政府职能转变过程中出现的问题以及原因，对比国内外服务型乡镇政府职能相关理论，通过比较研究，学习借鉴国外先进思想和经验。另外，查阅相关资料，搜集有关案例，认真研究，全面了解在该案例中乡镇政府职能转变所涉及到的相关问题，解决问题的成功经验，总结的失败教训，各个国家和地区的典型做法以及发展模式，从而找到更好解决此类情况的方法举措。第2章服务型政府与乡镇政府职能转变相关理论在不同的历史时期，乡镇政府扮演着不同的角色来适应社会的发展，同时乡镇政府也承担着不同的历史使命和责任，完成它应完成的事情。在经济社会的不断发展的浪潮推动下，我国已经进入社会主义新时代，乡镇政府也就相应的有了新的角色，从而有了新的历史使命。目前我国建设服务型政府的目标还未完全完成，乡镇政府为了给民众提供更好的服务也在不断转变政府职能，在这个过程中，服务型政府与乡镇政府职能转变的相关理论发挥了重要作用，推动了乡镇政府的职能转变。因此，本章首先阐述了服务型政府和乡镇政府职能转变的相关理论。2.1服务型政府的相关理论服务型政府的理论为构建中国的服务型政府提供了理论指导，本节介绍了部分服务型政府的相关理论，主要包括服务型政府的概念、服务型政府的基本特征以及服务型政府的理论支撑。2.1.1服务型政府的概念服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。2.1.2服务型政府的基本特征（1）竞争力服务型政府拥有竞争力，这在一定程度上符合了人类文明的发展趋势，是一个国家“软实力”的体现。我国政府核心竞争力即使实现中国特色社会主义基本价值，创建一个以民为本、社会平等且民主的为人民服务的政府，且在实践过程中切实可行，为人民谋利益。（2）负责政府应该是一个民主的、负责任的政府，服务型政府要做到对人民负责，让人民真正实现民主。服务型政府在建设过程中，要时刻谨记为人民负责的宗旨，政府的威信因对人民负责、满足人民需求而得到加强。（3）法治服务型政府是法治的政府，一切事务的处理以法律为基础。政府及其工作人员依法行政，保证了政府机关工作的正常运行。中国政府是在宪法的原则的基础上建立和运作的，因此建立服务型政府必须符合宪法精神和宪法原则。（4）公共服务服务型政府为全社会提供公共产品和服务，不断满足人民的部分公共服务需求，主要是从人民的利益、需要方面着手准备，努力做到全方面的提供服务。从公共财政的角度看，政府动用一笔资金耗费于亿万人民的日常生活中，特别是在义务教育和公共医疗、社会保障、失业和职业培训、环境保护、公共基础设施等方面，这些公共产品和服务在数以千计的家庭的生从活都是必不可少的。（5）合理分权服务型政府是实现合理分权的政府。政府的合理分权不仅涉及到政府权力的分散，同时涉及到政府权力的下放。适当进行权力下放是政府进行有效治理的重要内容，同时也可以改善和优化治理结构，让政府建设更加科学合理。2.1.3服务型政府的理论支撑（1）政府公共性理念是服务型政府的原初理念。作为一项重要工具，公共性描述了现代政府的基本特征和宗旨，主要探讨了政府的行动如何反映人民的共同意愿，如何改善他们共同的幸福。公共性的问题具有悠久的历史，对现今很多政治学科的发展具有根本意义，提供了基础性的理论依据。（2）民主理论是服务型政府的奠基理论社会民主理论不仅包含了公共性解决的政府工作性质和政府工作目的的问题，而且讨论了如何维持政府的公共性。从政府角度来讲，政府只是人民的委托人，而不是人民的领导者，人民可以监督政府的工作，且政府成员是人民的公仆，以人民的利益为先。从政府的角度来看，政府是人民的服务者，而不是国民的领导人，人民可以监督政府的工作。政府成员是人民的公仆，需要把人民的利益放在第一位。（3）马克思主义代表制思想是服务型政府的直接指导思想马克思主义批判资产阶级把国家作为统治手段，认为国家不应当是侵犯社会统治，而应当是社会的服务者，是有中央集权和组织的政府。在当今时代，中国共产党提出了“三个代表”重要思想，从一定意义上来说，这是对马克思主义“代表制”的最高继承和发展，让政府更好的代表人民的利益。（4）现代公共行政学理论是服务型政府的直接支撑传统的公共行政区分了政治和行政两大方面，在行政过程性强调效率的概念。而新公共服务是以公民为基础的政府模式，公民在所有行政事务中享有第一优先权。且在现有的管理模式基础上，坚持“顾客满意”和“公民满意”的原则。新公共服务为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，也为我们服务型政府建设提供了最直接的理论支撑[2]。（5）法治理论是服务型政府的制度基础从古至今，法律在世界各国的治理中发挥着重要作用，但受法律保护的利益群体在不同的时期是不同的。目前，民主理念已经渗透到各个国家的行政领域，同时使得法治理念得以广泛传播。现在，“公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念成为公法的基础”[3]。在法治原则治理的国家，社会有法可依，用法律来维护社会秩序，法律几乎涉及到了人们生活中的方方面面，在政府里面，工作人员依法行政，且运用法律的力量来维护社会秩序，有利于现代服务型政府的建设，为其提供了制度基础。2.2乡镇政府职能转变的相关理论本节主要阐述了乡镇政府职能转变的相关理论，包括乡镇政府职能的概念，乡镇政府的基本职能和乡镇政府职能的发展三部分。2.2.1乡镇政府职能的概念乡镇政府职能，主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内政治、经济、文化、社会等各项事业建设中所负有的职责和具有的功能。2.2.2乡镇政府的基本职能（1）社会管理职能。乡镇政府作为基层政府组织，在乡镇一级行政范围内管理相关事务，主要包括以下三个方面的内容：1.执行上级政府发布的方针政策，保障乡镇区域内人民的经济、政治和文化权利。2.加强综合管理，维护乡镇稳定，处理区域内发生的紧急情况和集体事件；解决村民之间的利益冲突和纠纷。3.制定和执行农村规章，建设和谐的乡村社会。（2）发展经济职能。发展经济是实现乡镇发展的重要道路，对于乡镇的发展提供基础性保障作用。乡镇政府在发展经济方面并不是直接提供帮助，而是通过提供公共服务的方式间接发展农村经济。主要包括：1.为农民提供信息服务，加强与当地农产品市场的密切合作，引进农业生产新技术且加大农业新技术的发展推广力度。2.促进和引导农村经济合作组织的发展，发展规模经济。3.为乡镇企业创造良好的投资环境，来加强当地企业对于非本地资金的吸引力。4.根据实际情况来制定本乡镇发展计划，促进区域产业结构调整，在条件允许的情况下发展地域特色产业。（3）公共服务职能。乡镇政府的公共服务职能具体体现在加强和实施义务教育、计划生育等概念上。努力改善农村卫生条件，建立并不断完善农村社会保障体系，不断加强农民的思想道德建设，加强农民社会责任感和参与感，倡导农村健康文化新风尚。此外，乡镇政府将向村民提供公共物品，满足农民的需求，继续将乡镇政府转化为服务型政府。（4）基层建设职能。1.负责乡镇范围内农村党组织建设，负责好党员干部队伍的思想作风建设。2.加强民主集中制建设，让人民群众参与到决策过程当中，尽最大努力做到科学民主决策。3.必须加强农村思想道德和社会主义文明的建设，创造农村文明的新气氛。4.监督村委会工作，依法指导和帮助组织好乡村自治，让村民也能平等享有民主权利。2.2.3乡镇政府职能的发展随着经济和社会的发展，政府的职能正在发生变化。政府需要依据现实情况、社会发展状况和人们的需求等条件不断调整政府职能，与时俱进来适应经济社会的发展，从而满足新形势下人们的公共服务需求。（1）1949年-1978年，以政治为中心的全能型乡镇政府从建国初期到改革开放之前，我国的乡镇政府管理模式是以政治为中心的全能型政府。这一阶段的乡镇政府职能是全方面的，涉及到社会方方面面的事务，包括政治、经济、文化、社会等领域，乡镇政府的职能主要是政治职能[4]。通过政府的全方位大包大揽的管理模式，当时，乡镇政府精简了农村有限资源的分配，并以统一和协调的方式使用了这些资源，有效的促进了当时社会的发展和经济的稳定。在资源匮乏，生产技术水平落后的背景之下，基层政府就被要求在职能上为全能型，能够对社会资源进行合理配置，来解决乡镇政府管理过程中出现的各种问题。（2）1978年-20世纪90年代中期，以经济为中心的管理型乡镇政府从改革开放初期到20世纪90年代中期，中国乡镇政府转变为以经济为中心的政府。1978年，十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，1979年，第五届人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确了这一时期我国乡镇政府的主要职能，即发展经济职能。1986年9月26日，中共中央、国务院联合发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，至此对乡镇政府的经济管理职能进行了明确的界定。此后，农村经济不断发展，农业经济国民生产总值占国民生产总值的比重不断增加，农村居民的人均收入也在不断增加，这些得益于乡镇政府的职能转变。（3）20世纪90年代中期-现在，以公共服务为中心的服务型政府从20世纪九十年代中期到现在，我国乡镇政府不断完善，我们将继续建设以公共服务为重点的服务型政府。现阶段，我国政府处于重要时期，在这一时期我国从传统政府向现代政府转型，且在现今形势下各级政府有必要对自身职能再次进行定位，科学合理界定政府管辖范围和管理职能。在这个过程中，政府也由以经济为中心的管理型政府转变为以公共服务为中心的服务型政府，并且政府不再是管理者的角色，而是服务者的角色。在这种趋势下，乡镇政府更加贴近农民的生活，把握农民的具体需求，为农民提供更好的服务，农民的根本权益得到了保障，乡镇政府的公信力和权威性也得到了提高，有助于农村地区的快速经济发展和农村社会的稳定。。目前在原有的政府治理模式下，地方政府大多数倾向于突显行政管理职责，甚至认为行政管理职责是地方政府需要关注的唯一的职责。然而实际上，目前关于创建服务型政府并非仅限于管理各个领域的行政事务，同时更加应当秉持以人为本的宗旨与思路来服务当地民众[5]。2.3乡镇政府职能转变的必要性在社会主义新农村建设背景下，乡镇政府的职能履行及完善已经不再仅局限于公共服务的提供方面，而更多的具体化到政府工作的各个环节，要求政府的每一步工作切实为人们谋福利、切实为广大人民的权益提供保证[6]。因此，乡镇政府需要根据目前的新形势转变政府职能。2.3.1乡镇政府职能转变是行政体制改革的关键现阶段，乡镇政府的公共服务能力已经成为了衡量乡镇政府公共管理能力的标准之一，基层管理是乡镇政府的主要资源，行政服务时代已经来临。在现阶段我国政府的建设发展过程中，建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容，也对乡镇政府服务能力建设要求提高到一个新的历史高度[7]。这要求乡镇政府通过自身的职能定位来准确的建立适合当今形势的服务型政府，从而确保政府的有效运行，推进行政改革的不断深化。2.3.2乡镇政府职能转变是适应形势变化的需要目前，我国在建立服务型政府，促进社会保障管理和经济社会发展、实现社会公正、共同富裕等当面取得重大进展。另外，党的十九大报告了提出实施“乡村振兴战略”。一般来说，农村政策的实施依靠乡镇政府的有效管理，乡镇政府的发展对农村发展的各个方面都具有重要意义，新农村经济的发展也使乡镇政府能够适应形势的变化。2.3.3乡镇政府职能转变是促进农村发展的保障乡镇政府是基层治理的主体，乡镇政府的决策、方针战略等在很大程度上决定了农村的发展。随着经济社会的发展，随着经济社会的发展，乡镇政府促进了农村社会的和谐与稳定并且带动了农村经济发展，更好地保护和改善人民的生活条件，不断推进地方乡村治理的发展。因此，乡镇政府职能转变是促进农村发展的保障。第3章乡镇政府职能转变存在的问题及成因在乡镇政府的不断建设过程中，服务型乡镇政府的构建取得很大成效，与此同时，乡镇政府也在不断转变政府职能，不断改革乡镇政府内部机构、人员构成、行政作风等，让乡镇政府更好的为人民服务。但是，乡镇政府在职能转变过程中也存在着很多问题。本章主要论述乡镇政府职能转变的问题和原因。3.1乡镇政府职能转变存在的问题乡镇政府在职能转变过程中出现了一些问题，影响了乡镇政府职能转变的步伐，这些问题主要表现在以下几个方面。3.1.1“官本位”理念根深蒂固乡镇政府职能转变的过程是政府内部职权再次分配的过程，涉及到各种利益的再分配，也就意味着有些部门、公务员的利益将获得增加，有的将受到损害[8]。在乡镇政府职能转变之前，乡镇政府“官本位”理念仍然根深蒂固，以民为本的思想观念仍旧淡薄。乡镇政府高高在上，把自己当成领导者发号施令，而民众则是被领导者，需要跟随政府的脚步亦步亦趋，不顾民众的意愿。且乡镇政府在运行过程中不作为，只把自己当成官员的角色，不为百姓做实事。乡镇政府在履行职能的过程中，并没有贴近人民群众、了解人民的利益，这样的行为违背了乡镇政府为人民服务的宗旨。与此同时，他们把人民群众当成了获取权力、官位、利益等的来源，遮蔽了乡镇政府原有的服务意识。受传统公共行政模式和社会其他各方面因素的影响，部分乡镇政府认为自己是管理者的角色，忽视了自身提供服务的职能。另外，一些政府工作人员的公共服务意识、工作责任感仍然比较淡薄，“官本位”思想仍然根植于政府工作中各个方面，且习惯于自上而下指挥调度、发号施令。并且在他们的观念中，群众要做的就是服从指挥和命令，而不是成为政府服务对象的角色，从某种程度上来说他们不愿蹲下身了倾听群众的意愿。3.1.2政府职能定位虚化乡镇政府职能划分不明确，定位虚化。乡镇政府在履行职权过程中，对于自身职能的定位不准确，职能越位、缺位、错位现象仍然普遍存在，乡镇政府职能转变不充分且履行不到位。在一些地区，乡镇政府超过了法律赋予的权利，越过了自己的职权边界，管了不该管的事情。乡镇政府属于国家基层政权组织，村级组织是基层群众自治组织。此外，村级组织可以在特定权限范围内行使有关事项的自主权，乡镇政府不得过多干预村级事务管理。乡镇政府虽然是村级组织的上一级行政单位，但乡镇政府与村级组织并不是领导的关系，乡镇政府并不能够领导村级组织的工作开展，而是指导与监督关系。基层政府如果不能履行自己的职责，正确地管理自己的工作，那么基层政府应对自己的职责负责。3.1.3行政服务效率偏低乡镇政府作为政府的底层基座，在政府和社会的压力下，从上而下处理各种问题，事务繁多且琐碎。基层政府在现有县乡体制结构中，由于受到信息成本、资源约束以及政策后果不确定性较大等多方面的条件限制，当基层官员面临自上而下各方接踵而至、多重甚至相互冲突的任务压力时，他们的行为更多地表现出“被动应付”的特点，常常不得不随时调整策略，来应对不断变动的任务压力和执行过程中始料未及的各种后果[9]。而在这一过程中，考虑过多，瞻前顾后，信息传达不到位等都制约了行政效率的提高，乡镇政府的行政效率偏低。3.1.4政府信息不够透明在乡镇政府行政实践过程中，公共信息不透明且范围有限，同时信息传播受限。百姓对于乡镇政府事务了解不是很全面，对于相关政策了解不够甚至根本不了解。且乡镇政府各个部门的对外门户网站的建设和管理环节并不是完全匹配，导致信息发布与接收的不同步、不及时，个别网站甚至无法进入。另外，随着现代信息技术的发展，乡镇政府虽然对以互联网为核心的虚拟网络社会加强了监管，但是对于互联网、微博、微信等平台的应用仍不够，并没有进行足够的政策宣传以及舆论方面的引导。这些原因导致了政府信息不能及时公开，在一定程度上削弱了政府的威望和公信力。3.2乡镇政府职能转变问题的成因乡镇政府转型中存在的问题影响着乡镇政府的发展。本部分对乡镇政府职能转变的原因进行了分析，并提出了解决问题的对策。故而对于这些原因，本文做了如下分析。3.2.1行政服务理念比较淡薄作为我国基层政权组织，乡镇政府担负着管理农村所有事务的职责，发挥着重要的作用。乡镇政府在农村地区的管理和发展中，尤其在经济、政治、文化和社会领域发挥着重要作用。受传统行政思维和行政方式的影响，乡镇政府在行政中时常出现“越位”“缺位”甚至“错位”的现象。从表面来看，这是由于乡镇政府的职能定位不准，但从深层次来看，这种现象产生的主要原因是乡镇政府服务理念欠缺，以服务为导向的价值体系不够健全[10]。乡镇政府中部分工作人员培养了不积极、懒惰思想和行为，他们对错误的行政理念、不当的行政行为和服务意识的认识不够，责任感不强。鉴于地方政府效率的提高和国家农村管理政策对地方工作人员的认识、内涵和内容的不足，他们没有真正了解自己的思想本质，同时未能体会乡镇政府工作的精神实质，工作动力和积极性不足，未能深入基层民主，不了解农民的实际需求。3.2.2行政体制改革相对滞后我国大多数乡镇政府还没有建立起强有力的决策体系，需要进一步完善。乡镇政府应不断适应农村社会发展的新环境，不断努力改进管理机制，完善行政管理体制。乡镇政府监督机制不健全，对于乡镇政府各项工作的实施落实情况并没有完善的监督系统，另外政府的决策系统不完善，行政效率低，政府部门与群众之间没有良好的交流过程和沟通渠道，政府的决策不能贴近农民实际生活，对于问题的解决不能发挥足够大的作用，出现的问题也不能得到有效的解决，甚至产生其他不必要的矛盾。此外，我们部分乡镇政府尚未建立强有力的行政审批制度，政府的运作的效率不高，存在一定的滞后性。乡镇政府进行行政审批时需要处理的事务多且琐碎，涉及到的范围比较广，相对应的话审批消耗时间长。另外，行政审批工作并没有全套系统的监督约束制度，导致在行政审批过程中，不规范现象时有发生。乡镇政府的行政审批程序太过简单，没有专门的审批条件和内容作为支持[11]。乡镇政府在立法方面也存在着一定的局限性，导致政府官员根据相关法律条规执行相关政策时首先考虑的是自己的利益，而不是公民优先，这在很大程度上干扰了政府的行政风气。3.2.3现代行政文化发展缓慢所谓行政文化是行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯。在我国现阶段，乡镇行政文化发展缓慢，部分地区甚至出现落后的状况，与现代行政文化思想背道而驰，不符合我国行政文化的发展趋势。在社会主义条件下，目前我国领导干部官僚化的社会基础在一定程度上已经被铲除，但是一些传统文化受阶级观念的影响，官僚观念仍然存在于乡镇政府的行政文化中。鉴于中国行政文化的长期重要性，“官贵民贱”在地方政府行政过程的各个方面都有着根深蒂固的基础，公仆意识淡薄，公务人员更多的注重于不能做什么而不是能够做什么。现代行政文化虽然在提倡在要求，但是在实践过程当中，能够真正做到全心全意为人民服务，大公无私，以人为本的少之又少。3.2.4社会监督机制不够完善目前，我国的社会监督机制并不完善，不能全面有效的监督乡镇政府各项工作的开展。主要有以下几点问题：第一、公民监督意识薄弱，公民监督制度不完善，一些公民知道他们有权监督政府，也明白他们应该这样做，但是他们的消极态度让他们不敢监督、不会监督，明哲保身，对政府行政睁一只眼闭一只眼。第二，多年来由于党政不分，社会政治组织和国家组织紧密联系在一起，从而使得他们之间相对独立性减弱，社会组织监督功能发挥不充分，不能有效监督政府的运行。另外大多数媒体在报道负面事件时并不大胆且不完全，不迅速，媒体的影响力和压力是有限的，媒体发挥的效力受限制。第三、监督渠道不灵活，当公民通过正常渠道对政府及工作人员进行监督时，如果出现监督路径不灵活的问题，公民的投诉、举报或反映的问题也就不能及时得到答复或处理，这些障碍的出现会严重削减公民监督的积极性，不利于增强公民的监督意识。公众监督的缺失给行政部门带来的压力较小，不利于政府职能的履行，乡镇政府无法发挥应有的作用。3.2.5政府法律法规不够健全法律法规的实行为乡镇政府运行提供了法律制度保障，维护了乡镇政府的合理有序运行，同时也保证了乡镇政府的合法性。就现阶段而言，乡镇政府在运行过程中总体趋势平稳，但是仍然有很多问题，政府法律法规不够健全就是其中一个很大的方面。有关乡镇政府的法律法规并没有规定乡镇政府行政过程中的具体事项，因而乡镇政府在行政过程中自主决断，虽然可以结合乡镇情况来处理事务，但是也会让一部分行政人员不知道如何处理情况甚至带有私人感情来决定事情，不利于行政效率的提高。同时也抑制了乡镇政府的发展，不利于乡镇政府更好的为人民服务。第4章服务型政府视角下乡镇政府职能转变的途径乡镇政府是国家最基层的政府组织，承载了基层人民群众的期盼和重托，肩负着重要责任。因此，加强乡镇政府服务能力建设是我国经济社会可持续发展的要求，也是其自身建设的内在需求[12]。在建设服务型政府的大环境下，乡镇政府继续探索各种方法来转变政府职能，不断落实基层治理体系和治理能力现代化，建设更加贴近人民群众的乡镇政府。4.1科学定位乡镇政府职能乡镇政府职能定位不准确影响了乡镇政府的职能转变，本节针对乡镇政府行政服务方面的问题，提出了如下建议。4.1.1牢固树立行政服务理念转变政府治理理念，强化行政服务理念，树立以人为本的公共服务思维，建设服务型政府。公共服务理念是实现乡镇政府科学合理有效治理的基本前提，所以要牢固树立行政服务理念。树立以人为本的公共服务理念、思维的重要性主要体现在理念和思维可以指导行动，在理念的支配下开展活动。正如“人的行为不仅受利益的支配，也受理念的支配;社会的变革和人类的进步基本上都是在新的理念推动下出现的，没有理念的变化就没有制度和政策的改变。尽管人是由利益支配的，但利益本身以及人类的所有事务，都受理念的支配。[13]”服务型政府应是负责政府、法治政府、政府监督和有限政府，并从管理效果的角度来看，应成为有效的政府。在实践过程当中，政府要承担自身责任，牢固树立责任、法治、有效、监督等服务理念，根据乡镇政府职能制定乡镇政府工作规则。在乡镇政府的建设过程中，行政服务理念至关重要，为人民服务，对人民负责，是每一位行政工作人员的行政指南，廉洁行政，服务人民，共同朝着服务型乡镇政府的目标奋进。4.1.2优化乡镇政府服务流程在服务型政府视角下，乡镇政府要转变政府职能，需要不断优化乡镇政府服务流程，不断完善乡镇政府的公共服务职能，从而为人民提供更好的服务。顶层设计是政府效能建设的基础环节，在此基础上要搭建一体化系统化的乡镇政府服务平台，根据乡镇政府实际情况，不断优化完善政府服务流程，让事务处理更迅速。将互联网引入政务系统，大力推进“互联网+政务服务”，努力打造全流程网上办理事务系统，努力建成“24小时不打烊”的乡镇政府服务大厅，让百姓在家就能反映情况，解决问题。另外优化行政审批业务流程，在条件允许的情况下减少行政审批的环节，这样能够不断缩短行政审批时间和流程，从而打造了行政审批“一条龙”的服务流程，流程与流程之间一环扣一环，提高了行政审批效能。另外，努力做到行政审批、监管、执法有效统一进行对接，加强各部门之间的工作衔接，各部门转化事项及时迅速且全面，优化办事程序，提高办事效率。4.1.3改进乡镇政府服务方式在新的历史条件下，提升加强乡镇政府服务能力，是加强和创新社会治理的重要内容，也是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证，更是加强乡镇政府自身建设的内在需要[14]。目前加快乡镇政府职能转变的步伐，需要不断增强乡镇政府服务能力，改进乡镇政府的服务方式是其中一个重要方式。首先，县级政府应根据辖区内政府工作情况，制定一份乡镇政府公共机构服务事项清单，对每个职位的基本信息进行分类，并规定指导原则，包括时限、条件、程序、保密标准、收费情况等。其次，在乡镇建立执法联络机制，促进农村和城市地区的综合执法行政改革，另外，根据乡镇目前发展状况，积极探索乡镇综合行政执法的有效形式，通过在乡镇的不断实践验证，来改进国家行政和执法系统。最后，促进乡镇政府提供公共服务渠道和方式的多样性，将乡镇政府所拥有的部分公共服务委托给社会组织。乡镇政府要发挥统筹规划，监督管理的作用，向民众提供更多的则是服务的功能。4.2加强社会主义行政文化建设提高乡镇政府在文化服务方面的能力是加快建设服务型政府，推进乡镇政府治理能力现代化与乡镇政府转型的固有要求。本节就加强社会主义行政文化建设提出了以下几点对策。4.2.1强化制度文化建设加强社会主义行政文化建设是中国政府建设的一个重要组成部分，要保证加强制度文化建设，提高工作积极性和效率，为营造良好的行政文化环境而努力，不断推进岗位责任制优化，明确各个岗位的职责和权限，让公务人员感受到岗位的责任与自己该做的事情。且建立科学完善的岗位责任制度，根据公务员的素质和能力，做到“一人一岗”或“一人多岗”，让公务员的能力适用于岗位要求，真正做到人尽其才，物尽其用。且将岗位责任制与政治思想工作相配合，相互促进，让乡镇工作人员不断在工作的过程中学会奉献，不计较个人得失。同时不断增强工作人员的责任感和使命感，做到全心全意为人民服务，把人民的利益放在首位。4.2.2注重廉政文化培育廉政文化建设是文化建设的重要内容，在政府工作过程中发挥着不可替代的作用。我们要立足于廉洁政治文化建设的总体目标，密切联系当前形势，确定短期科学目标和准确目标，采取措施促进廉政文化的建立和培养。既要注重理论创新，提出新的行政文化观点，同时要强调实践探索，考虑当前的现实，坚持阶段性原则。在廉政文化培育的过程中，要逐步建立完善组织领导机制和联动机制，促进行政文化在乡镇政府范围内培育。另外，要不断创新廉政文化建设新思路、不断丰富廉政文化内容、拓展发展新形式。充分利用现代信息技术和媒体，以便创造和实施一种更具时代特色的廉政和效率文化，来传递公正性、专业性、公共利益和反腐败的文化精神，不断增强廉政文化的吸引力、凝聚力和包容性。要不断将廉政文化建设与当代政策形势教育相结合，在新形势、新条件下不断提出新的廉政文化内容，赋予廉政文化在培育过程中有新意和新的时代特色，更加适应服务型乡镇政府职能转变，不断提高服务型乡镇政府的工作效率和政府公信力。4.2.3优化行政服务环境行政服务环境影响了行政效率的提高，优化乡镇政府行政服务环境，有利于政府绩效的提高以及服务型乡镇政府的职能转型。政务环境就是影响行政事务的内部和外部各种因素的总和，主要包括工作制度、审批流程、效率、公务员廉洁从政、依法行政、工作环境和办公设备等内容。乡镇政府应不断创造优质高效的政务环境，优化办公场所，加快行政服务建设的步伐，进一步鼓励大众创业、万众创新。加强行政系统内部作风建设，在现有条件下，提高公共服务的效率和质量，减少不必要的财力、人力、物力资源的浪费，不断降低行政成本。保证所有服务窗口都提供个性化服务，促进网络行政服务中心的设立，扩大行政服务中心的功能。4.3提升乡镇政府信息化水平目前，我国乡镇政府的信息化水平不高，政府信息未能做到透明公开，部门与部门之间信息互通不完备，民众了解相关信息不到位，这些问题亟待解决。本节针对这一问题提出了以下解决措施。4.3.1健全信息平台建设利用网站构建乡镇政府职能系统，建设政务公众网平台，该系统可以向人们提供政府机构的部分功能和信息，例如对外宣传政策、部分知识的普及、业务网上办结等功能。建立网络门户作为促进改善公共服务的出发点，通过微信公众号或网络论坛的形式将群众联系起来来向社会传播信息。建立政府网站作为电子政务为社会和人民服务的基础，围绕着”政务公开”、”在线办事”和”公众参与”三大服务功能，结合乡镇政府管理和服务的现状，不断设立形式多样的服务相关网上办事栏目，用网络信息平台来向社会和公众提供多方面、全方位的服务。4.3.2坚持政务公开透明政务公开有利于构建透明、公平公正的政府，并且办事流程以及重大决策的部署，能够在群众了解的情况下进行，保障群众的知情权，让人民群众真正了解政府政务信息，切实保证人民当家做主的地位。在此基础上，对政务公开不断提出新要求，逐步理清政府政务公开的思路，建立政府政务公开的长效机制，在制度规范上进行改革完善。建立健全政务信息公开制度，将乡镇政府工作的可公开的政务信息向社会公布，包括政府工作的过程、依据、结果等相关文件资料。逐步扩大政务信息公开的范围，对涉及到百姓切身利益的政务信息进行公开，做百姓信息的提供者，相关政策的传播者，让政府的信息透明化、公开化，推进权威性服务型乡镇政府建设。4.3.3提升信息共享能力按照党的十八大要求，大力推进党务公开、政务公开、村务公开制度。因此，乡镇政府应不断完善行政系统办事公开机制和信息资源，提高政府信息透明度，不断提高政府信息共享能力。乡镇政府通过提供统一的信息资源目录系统，确保乡镇政府部门内部之间信息的交流与共享，满足交换开放中数据资源定位和发现的需要。同时，也会提供政府和公众用户目录服务功能，让公众更好的了解他们应了解的相关信息。另外，建立覆盖乡镇政府各部门的交流平台，通过此平台以多种形式实施部门之间的信息共享交流战略。建立信息共享中心，展示政府信息资源，使群众和工作人员有针对性的找到需要的信息资源。除此之外，通过以单一信息资源为基础，在此范围内可以发布和管理各种创新示范应用，建立专门分类专栏。该专栏可以逐步制定数据库标准、平台管理标准、安全管理标准和其他相关标准，例如评价数据交换的效率、收益评价信息等，确保信息资源的共享和利用。4.4健全行政制度保障体系乡镇政府的行政保障制度保证了乡镇政府的有效运行，同时乡镇行政管理体制改革的试点探索和成功推进，既有利于深化农村基层政府行政管理体制改革，又能为统筹城乡改革中其他改革措施的顺利开展提供多层多维的公共体制保障，促进中国基层社会善治目标的实现[15]。本节就如何健全行政制度保障体系提出了以下几点建议，具体如下。4.4.1深化行政体制改革行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要根据中国特色社会主义行政管理体制的目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，深化行政体制改革，让政府可以更好的为人民提供服务。乡镇政府必须改革和改进决策机制，增加群众对决策的参与度，建立决策机制和民众参与制度，并使更多的农民能够行使其民主权利。在此期间，通过较为完善的决策机制，可以使得政府部门与群众之间良好的互动，在群众的监督之下，对决策流程进行公开化处理，保证整体流程的透明化，预防政府部门和群众之间有摩擦，在增强政府部门公信力的情况下，为构建服务型政府提供帮助[16]。乡镇政府决策能力和水平直接决定政府行政的有效性，在行政决策中，要充分利用上级党委政府管理和相关大学智囊，充分尊重和确保智囊团的作用，决策要以人为根本，始终立足于人民群众的根本利益，不断对决策体制进行发展和完善，不断深化地方政府的体制改革。4.4.2建立现代公务员制度建设服务性政府的关键是提高政府工作人员的素质，工作人员的素质提升了，那么政府机关的思想建设、制度建设、作风建设、能力建设就能够更有效率地进行。在乡镇政府中，公务员作为主要工作人员在政府管理和服务中发挥着重要作用，因此，公务员的素质对乡镇政府的职能运作产生了重大影响，需要适合这一岗位的人员来工作。这就需要建立健全现代公务员制度，加强公务员制度的活力，改进竞争和甄选机制，确保人才的选择是公平、合理和科学的。同时，提高公务员队伍素质，完善录用体制，选拔优秀员工来进入公务员系统，对公务员进行专业培训。在工作过程中促进政务公开，加强对公务员的监督和问责，建设廉洁高效的基层政府。4.4.3建立第三方评价制度在目前形势下，乡镇政府需要建立第三方评价制度来监督和保障政府工作的展开。为了坚持以人为本、民生为先的要求，乡镇政府可以在项目实施过程中引入将第三方民意评价与评估机制，对项目进行精细化的管理。乡镇政府可以通过发放问卷的形式来进行数据收集，在此基础上进行分数统计、撰写分析报告等方法，用事实和数据来说话，深入群众，摸清民意，得出群众满意度的真实情况，从而真正了解民众需求。同时要设置相关岗位的工作人员负责调研与报告的编写工作。其目的是实现政府了解民众需求，清楚政府部门办理的民生实事效果，以及群众的获得感和满意度。从而让乡镇政府更好地了解自身工作的效果，对于服务型乡镇政府的建设具有重要作用。4.4.4健全社会监督制度从服务型政府的角度看，要有效推进乡镇政府的改革和发展，就要加强对乡镇政府行政权力的监督，以提高权力的运行水平。要继续建立健全权力运行体制和社会监督机制，建立民众团体、社会团体、媒体等团体监督机制和平台，发挥他们的社会监督作用。另外，不断健全行政问责制度，在此基础上明确问责的范围和注意事项。同时，要充分发挥网络媒体和电子技术的监督作用，及时将政府工作的职责、信息、流程等进行公布，推动乡镇政府工作的信息化、公开化[17]。需要注意的是，在具体的工作中必须运用科学化的监督管理原则，采用适合当地情况的监督管理方式，有效地提高监督的整体水平和效率。结论政府的基本职能是为人民提供公共服务。在社会主义新农村建设的背景下，行使和改善政府职能不再局限于提供公共服务，但更具体的是政府活动的各个方面。建设一个强大的政府，其根本任务是通过有效发挥政府职能，为我国社会主义现代化建设创造良好的环境[18]。因此，政府所采取的所有措施都要求有效地保障国民的福利和利益。本文对服务型政府及乡镇政府职能转变相关理论进行阐述，探究在服务型政府视角下乡镇政府职能转变过程中出现的问题并分析问题出现的原因，探索乡镇政府职能转变的路径，有助于了解乡镇政府职能，找出目前乡镇政府在建设过程中出现的不足之处，提出相关措施，促进乡镇政府职能转变，从而建设人民更加满意的乡镇政府。本文通过研究，得出以下结论：第一，界定了服务型政府和乡镇政府的职能。服务型政府的本质是建立在社会发展和人民共同利益的基础上的。乡镇政府是我国最基层的政权机构，是国家法律法规的重要执行者，是乡镇政府实施基本公共服务的重要提供者和国民经济管理的重要组织者。第二，乡镇政府在职能转变过程中存在问题，主要表现为行政理念淡薄，“