新增建设用地用途受限？暨年度土地成交回顾

内容目录自然资源部38号文，何影响土地供应？ 32025年土地成交情况何？ 5关注付息压力较大区 84 小结 125 风险提示 13图表目录图1： 近四年全国国有建用供应总量持续下降 5图2： 土地成交季节性 5图3： 累计土地出让收入同增速 6图4： 2025年全国各省土地交和变动情况 7图5： 2025年土地成交前30级市 8图6： 全国各省土地成交对方债务利息支出的盖算 9图7： 各省土地成交总额地城投利息支出覆盖数变动情况 10图8： 城投利息支出前30地市的付息压力情况 11图9： 城投有息债务利息出模前三十地市土地交模与利息覆盖变动点图 12表1： 历年关于新增建设地要政策 4表2： 地方付息压力分类 91 3838但中期看，中小城市地方政府通过土地出让获取财政收入的空间将明显收窄，土地出让金规模可能面临下行压力。对房企而言，拿地只能依靠存量土地、城市更新和旧改，高能级城市本就高度依赖此类渠道，受政策影响有限，而低能级城市本非布局重点，受政策收紧冲击温和。此外，如果上述政策有效引导楼市和土地市场回稳，反而可能在长期内形成利好。（0638号（383个（面积。”我们先回答两个问题。（利用地其核心特征是土地性质发生改变，并占用了国家下达的新增用地指标。2018时间 政策名称 发布部门 核心内容表1：历年关于新增建设用地重要政策时间 政策名称 发布部门 核心内容2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)《关于强化管控落实最严格耕地保护制

国务院 明确通过将新增建设用地计划分配与批而未供、闲置土地置情况挂钩，推动地方盘活存量土地资源。严格审核城市建设用地，除生活用地及公共基础设施用地2014

度的通知》(国土资发〔2014〕18号)原国土资源部外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。严格核定各类城市新增建设用地规模，从严控制城区人口《关于推进土地节约集约利用的指导意

500万以上的特大城市新增建设用地。2014

见》(国土资发〔2014119号) 原国土资源部着力盘活存量建设用地，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。2016

《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》(国土资发〔2016〕147号)《关于健全建设用地"增存挂钩"机制的

系统性提出盘活存量的激励和约束机制，特别是鼓励原土地5（用途前提下提高容积率可不增缴土地价款）。建立新增建设用地计划指标分配与存量盘活规模直接挂钩的20182023

通知》 自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的自然资源部通知》(自然资发〔2023〕171号)中国政府网，财通证券研究所

机制。处置批而未供和闲置土地越多，奖励的新增指标就越多；反之则核减指标。在43个城市（覆盖京津冀、长三角、珠三角等城市群）开展新一轮试点，明确推动城乡发展"从增量依赖向存量挖潜转变"。核心政策包括：历史遗留建设用地处理无需使用新增建设用地指标；支持混合开发、土地置换、分期缴纳土地出让金等。短期内中期角度2950300用地39.33万公顷，占到每年全国建设用地供应总量的一半以上。但考虑到，特大城市新增建设用地本来就受到严格限制，因此38号文新规对高能级城市实际的住宅用地出让影响并不大；对中小城市来讲，原来的新增建设用地占用地供应总量比重较大，如果新增建设用地不得用于经营性房地产开发，可能会对土拍收入产生一定影响。对于房地产开发，此即便政策全面趋严，低能级城市本身并非房企重点布局方向，房企面临的主动补货压力也不大，受政策收紧的冲击也相对温和。另外，上述政策也能在一定程度上解决地产供需失衡的问题，如果楼市企稳回升，图1，财通证券研究所2 2025127929.5；533471图2：土地成交季节性中，通券究所 单：元05118.702年图3：累计土地出让收入和同比增速，财通证券研究所12个省市2025年土地成交规模实现同比正增长，西部、东北部分省份回暖明显，而东部、中部多数省份仍在调整。（5417亿元（3910亿元2000南在1000亿元以上。土地成交同比高增长省份有重庆市（4.%、吉林省（5.%、云南省（397（.（1（.（763.74.（6（1916）相比2023年，仅青海、甘肃、新疆、吉林、云南和黑龙江6个省份因为土地成交低基数实现正增长。进一步的，我们观察城投拿地的占比，以较为真实地反映区域土地成交活跃度。20258（1401.%.。（1.05%11（.（949t50%（.9.（.135.）20%-30%图4：2025年全国各省土地成交和变动情况中指，企业预警通，财通证券研究所地级市层面2025500-1000（41%、长春（13%、石家庄（%、成都（1.%、杭州（1.1%）（60、合肥（4.（-3.%3.5（3.3.5.徐州（31图5：2025年土地成交前30地级市中，业警，证券究所 单：元关注付息压力较大地区由于38号文可能影响地方土拍收入，对于部分财政收入结构偏依赖土地出让、债务规模较大的地区而言，需要关注土地出让收入对付息支出覆盖的边际变化情况。984降低超2.5个百分点，可节约利息支出超过4500亿元。但另一方面，由于房地产市场持续调整，地方政府土地出让收入也在连续下降，政府性基金收入同步收缩，地方财政的收支矛盾依然突出。首先观察利息的绝对规模，江苏、浙江、山东、四川的地方债和城投有息债务利息支出总额远大于其他地区，年付息总规模超过3000亿元。图6：全国各省土地成交价对地方债务利息支出的覆盖测算中，业警， ，通券究所 单：元注：2025年城投利息按半年报数据做年化处理；2025年地方债利息支出尚未完全披露。各省土地财政对地方债务利息（地方债利息与城投有息债务利息）的保障力度，西部多数省份卖地收入仅能覆盖50我们按照土地成交总额÷（城投利息支出+地方政府债券利息支出）来划分地方付息压力等级。区域分类 省份表2：地方付息压力分类区域分类 省份＞1：土拍收入能完全覆盖全年债务利息，付息安全

上海（214、北京（1、海南（190河北（130、福建（110）08～1：基本接近覆盖，压力可控 江苏（091、广东（094、安徽（00浙江（04、湖北（0）山东、贵州、新疆、陕西、吉林、山西、西0.5～0.8庆、辽宁、宁夏、天津、甘肃、云南＜0.5：土拍收入严重不足，付息压力较大 甘肃、云南、黑龙江、广西、青海中，业警， ，通券究所20252025年进一步观察地方卖地收入对城投有息债务利息的覆盖情况，根据数据披露的完整性，我们用2025年半年报数据做年化处理来估算城投全年的付息规模。在化债进程和低利率环境下，城投利息支出全面下降，除福建、青海、西藏外，所有省份城投利息同比负增长，部分重点省份城投利息支出大幅压降，例如甘肃(-37.8%)、天津(-28.6%)、黑龙江(-27.3%)、吉林(-21.7%)、宁夏(-20.7%)。具体看土地收入对城投利息覆盖倍数的变化情况，重点省份有明显改善。西北、东北等省份较2024年大幅提高，例如黑龙江(+0.86)、吉林(+0.64)、宁夏(+0.60)、贵州(+0.53)、新疆(+0.50)，付息压力边际缓解；青海(-0.77)、海南(.5(.)(0.)(0.5(.4.3)图7：各省土地成交总额对地方城投利息支出覆盖倍数和变动情况中，业警， ，通券究所 单：元注：202520256202412地市层面，我们观察排名城投利息支出前30的地级市2.421.801.561.481.451.421.051.051.341.341.031.02)边际承压；0.340.260.130.250.250.45)、0.510.5(0.48)0.290.290.650.420.55)。图8：城投利息支出前30地级市的付息压力情况中，业警， ，通券究所(.5)(.6(1、南京(1)(.7)(.、西安(054)(55)、扬州(.3)、淮安(0.4)、常州(01受土拍市场偏弱影响，利息保障倍数下降较多；台州和龙岩土地成交同比增加，但城投利息支出未减，利息保障倍数反而下降。图9：城投有息债务利息支出规模前三十地市土地成交规模与利息覆盖变动散点图企业预警通、财通证券研究所小结38最核心的是第十条内容要求：年度新增城乡建设用地≤盘活存量土地面积、新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。2025年土地成交情况如何？全国来看，土拍市场仍然偏弱，2025年累计成交33547（20%20%。3820255 风险提示123信息披露信息披露分析师承诺不受任何第三方的授意或影响，作者也不会因本报告中的具体推荐意见或观点而直接或间接收到任何形式的补偿。资质声明财通证券股份有限公司具备中国证券监督管理委员会许可的证券投资咨询业务资格。公司评级6买入：相对同期相关证券市场代表性指数涨幅大于10%；增持：相对同期相关证券市场代表性指数涨幅在5%～10%之间；中性：相对同期相关证券市场代表性指数涨幅在-5%～5%之间；减持：相对同期相关证券市场代表性指数涨幅小于-5%；给出明确的投资评级。A股市场代表性指数以沪深300指数为基准；中国香港市场代表性指数以恒生指数为基准；美国市场代表性指数以标普500指数为基准。行业评级6看好：相对表现优于同期相关证券市场代表性指数；看淡：相对表现弱于同期相关证券市场代表性指数。A股市场代表性指数以沪深300指数为基准；中国香港市场代表性指数以恒生指数为基准；美国市场代表性指数以标普500指数为基准。免责声明本报告仅供财通证券股份有限公司的客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为本公司的当然客户。提供给客户