11 第十一章 政府债务

第十一章

政府债务学习目标

掌握政府债务的产生条件与主要特点

正确认识政府债务的规模

理解政府债务的资产效应和总需求效应

了解地方债务的现状和风险管理重要概念政府偿债率内债负担率内债依存度政府债务的财政属性政府债务的金融属性地方债务

地方政府融资平台主要内容一、政府债务的内涵二、政府债务的主要特点三、政府债务种类四、政府债务规模第一节

政府债务概述定义政府债务，也称公债，主要是指中央或地方政府向个人、企业、社会事业单位以及他国政府借款而发行的债券，也包括票据或贷款等其他形式的负债，是政府按照合同约定或法律规定，通过形成债权债务关系有偿筹集资金的一种形式。一、政府债务的内涵政府债务的产生与发展最早的公债产生于奴隶制时代。据文献记载，希腊和罗马在公元前4世纪就开始出现国家向商人、高利贷者和寺院借债的情况。进入封建社会之后，公债就得到进一步的发展，许多封建主、帝王和共和国每当遇到财政困难、特别是发生战争时便发行公债。（英国国王；清王朝）唐代的“飞钱”类似于政府债券欧洲地中海沿岸城邦之间的战争催生了政府债务一、政府债务的内涵政府债务的产生与发展一、政府债务的内涵清王朝公债民国时期公债政府债务的产生与发展一、政府债务的内涵1950年的人民胜利折实公债1980年代的国库券现代政府债务产生的条件社会上有足够的闲置资金政府职能不断扩展金融系统和现代法律制度不断发展一、政府债务的内涵（一）债务人视角自愿性区别于税收的强制性

有偿性需按期还本付息

灵活性政府根据财政状况灵活决定二、政府债务的主要特点（二）债权人视角安全性依托国家主权的政府信用收益性债权人能获得一定的利息

流动性调节金融市场（公开市场业务）二、政府债务的主要特点（一）按资金来源划分境内的政府债务（内债）和境外的政府债务（外债）（二）按偿还期限划分短期政府债务（1年或1年以内）、中期政府债务（1~10年）、长期政府债务（10年以上）和永久政府债务（本金没有固定偿还期限的债务）三、

政府债务种类（三）按是否可以交易划分可交易的政府债务和不可交易的政府债务（四）按发行主体划分中央政府债务（简称中央债务，常被称为金边债券）和地方政府债务（简称地方债务）三、

政府债务种类

（一）内债规模

（二）外债规模四、政府债务规模度量内债规模的常用指标：政府偿债率、内债负担率和内债依存度政府偿债率=政府当年内债还本付息额

/当年财政收入内债负担率=政府当年内债未偿余额

/当年GDP内债依存度=政府当年内债发行净收入

/当年财政支出

（一）内债规模

（一）内债规模

（一）内债规模

（一）内债规模衡量外债规模的通用指标：偿债率、负债率和债务率。偿债率=当年外债还本付息额（中长期外债还本付息额加上短期外债付息额）/当年国际收支统计口径的货物与服务贸易出口收入负债率=当年外债余额

/当年GDP债务率=当年外债余额

/当年国际收支统计口径的货物与服务贸易出口收入以上三个指标的国际公认安全线分别是20%、20%和100%。

（二）外债规模

（二）外债规模一、政府债务的财政属性和金融属性二、政府债务的资产效应三、政府债务的总需求效应第二节

政府债务的经济效应（一）政府债务的财政属性（二）政府债务的金融属性一、政府债务的财政属性和金融属性弥补财政赤字政府通过发行债券或从金融机构获得贷款，集中社会闲置资金，是各国的普遍做法弥补财政赤字的其他方式：使用往年财政盈余、增加税收乃至增发货币筹措建设资金经常性支出（刚性）和资本性支出实现投资项目建设成本的代际合理分摊增加总需求总供给过剩而总需求不足时，政府通过举借债务，扩大财政支出或减少税收（一）政府债务的财政属性调节金融市场流动性影响金融市场利率水平（二）政府债务的金融属性（二）政府债务的金融属性2023年3月末地方政府债券投资者持有结构情况

投资者结构地方政府债券（亿元）占比银行间债券市场银行间债券市场合计351，682.6996.49%商业银行301，357.6182.68%信用社1，657.540.45%保险机构14，044.033.85%证券公司4，279.551.17%非法人产品17，990.504.94%境外机构90.550.02%其他12，262.913.36%柜台市场88.390.02%其他市场12，697.743.48%合计364，468.82100.00%数据来源：东方财富Choice数据勒纳效应：

市场部门因为持有政府债务而调整消费和储蓄，是政府债务的资产效应的主要内容。可分为庇古效应和卡尔多效应。庇古效应经济不景气时，政府增加债务有助于扩大消费；经济景气时，政府增加债务会抑制消费。卡尔多效应政府债务可能导致劳动意愿和投资意愿下降；影响资本积累。二、政府债务的资产效应三、政府债务的总需求效应政府扩大债务规模增支举债应债方:中央银行，扩张总需求应债方:商业银行，扩张或抑制总需求减税举债

总体效应：扩张（一）增支举债与总需求

中央银行承担政府债务融资的情况收入时点：

不减少市场货币量，无抑制作用。支出时点：

货币流通量等额增加，产生扩张效应。

投资：

流动性↑

→

利率↓

→

刺激民间投资

消费：

货币资产↑

→

刺激消费支出（一）增支举债与总需求

商业银行承担政府债务融资的情况支出时点（扩张效应）：政府支出带来乘数效应私人部门资产增加

→

刺激消费（勒纳效应）收入时点（抑制效应）：商业银行购债

→

现金准备减少

→

信贷供给能力可能下降

→

社会融资可能收缩。（二）减税举债与总需求个人可支配收入↑消费↑个人经营/投资↑内部资金/企业利润↑企业投资↑股东消费可能↑商品含税价格↓

消费者实际购买力↑企业利润↑

刺激投资最终效果：刺激总需求扩张

减免何种税收？个人所得税企业所得税间接税基本含义政府征收一次总付税与举借债务为财政支出筹措资金，对总需求水平的影响是相同的。假设条件世代利他一次总付税再分配效应理性预期（三）李嘉图等价定理一、地方债务的发展历程二、地方债务现状三、地方债务风险管理

第三节

地方债务（一）计划经济时期的地方债务（二）地方政府融资平台的兴起与转型（三）地方政府债券的试点与推广一、地方债务的发展历程（一）计划经济时期的地方债务1950年东北生产建设折实公债筹措建设资金、促进地区恢复发展；发行总额3,000万分，实际认购超过计划。1958-1959年地方经济建设公债中央决定允许各省、自治区、直辖市必要时发行；四川、安徽、福建等地实践；还本付息不再折实。融资平台改革开放以后，相关法律法规规定地方政府在法律层面上不得举债；20世纪80年代中期起源于上海1986年：国务院批复上海可“自借自还”筹集外资

→

成立上海久事等平台缓解项目资金压力。1992年：“上海模式”→成立上海城建投资开发总公司1998年：“芜湖模式”→成立安徽芜湖建投公司（二）地方政府融资平台的兴起与转型融资平台1997年亚洲金融危机后：基建需求上升→

建设资金有限

→

借助融资平台“主动负债”→

融资平台快速增加2009年3月，城投公司被统一称为地方政府投融资平台，简称融资平台；2015年起，融资平台新增举债不再属于地方政府债务，融资平台加快市场化转型。（二）地方政府融资平台的兴起与转型（二）地方政府融资平台的兴起与转型中国地方政府融资平台的债务余额及增速（三）地方政府债券的试点与推广2009代发代还：财政部代理发行并代办还本付息2011/2013自发代还：试点自行发行，财政部代办还本付息2014–2015自发自还、预算法修正：预算约束下发债举债地方政府举债“开正门”（一）地方债务的种类（二）地方债务成为政府债务的主体（三）地方债务的作用二、地方债务现状五类主体地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台、其他单位三种债务偿还责任债务：明确由财政资金偿还担保责任的或有债务：提供担保，债务人偿债困难时，地方政府负连带责任其他相关债务：政府无担保、无法律偿还责任，但可能救助口径映射：偿还责任债务→纳入预算管理→法定/显性地方债务担保/救助责任债务→部分或不纳入预算→或有/隐性地方债务（一）地方债务的种类1997年以来，城镇化带来基建需求激增，预算内建设资金有限，地方政府借助融资平台“主动负债”填补缺口。2008危机后，我国推出4万亿元投资计划），其中2.82万亿元资金由地方政府等自行筹集，融资平台债务扩张。（二）地方债务成为政府债务的主体图11-52005-2023年地方债务占比的国际比较资料来源：根据国际货币基金组织公布的数据整理而得支持地方性公共产品的提供通过举债实现跨期分担成本，缓解公共产品“搭便车”问题，促进交通等基础设施供给。促进地区平衡发展和配合宏观调控扩大公共投资规模，引导社会投资，缩小区域发展差距，并配合财政与货币政策调控。推进城镇化建设为城镇基础设施、公共服务和营商环境改善提供资金支持，加快城镇化进程。（三）地方债务的作用（三）地方债务的作用2019—2023年新增专项债投向领域（单位：亿元）数据来源：企业预警通（一）地方债务风险界定（二）地方债务风险管理制度建设三、地方债务风险管理地方债务风险重点关注：规模风险与结构风险规模风险含义：债务规模过大→到期无法按时偿还本息特点：全国整体可控，但部分地区需要重点关注

（一）地方债务风险界定

（一）地方债务风险界定2020-2023年中国地方政府专项债负债率水平（%）省份名称2020年2021年2022年2023年北京9.13%15.68%22.75%25.20%天津28.57%37.83%47.21%58.02%河北12.74%17.84%25.74%32.65%山西省8.19%11.75%18.70%22.85%内蒙古9.41%12.31%15.87%19.44%辽宁6.97%9.06%11.90%14.97%吉林15.55%21.17%28.50%38.21%黑龙江10.04%13.89%18.17%23.08%上海8.72%9.80%12.91%13.52%江苏8.45%10.14%12.95%15.12%浙江9.04%12.24%17.18%21.23%安徽12.84%17.42%23.49%29.91%福建8.18%11.34%15.82%19.54%

（一）地方债务风险界定省份名称2020年2021年2022年2023年江西11.72%17.71%26.53%33.77%山东9.55%13.26%19.10%24.14%河南8.02%11.78%17.01%21.44%湖北省10.08%13.73%19.66%21.77%湖南10.91%14.55%19.59%25.59%广东6.68%9.69%14.23%18.23%广西13.24%16.80%22.74%29.45%海南16.51%21.68%32.30%43.23%重庆14.14%19.88%27.56%36.19%四川11.30%15.60%21.66%27.15%贵州23.69%27.55%32.98%41.10%云南14.26%19.53%25.87%31.85%2020-2023年中国地方政府专项债负债率水平（%）（续表）

（一）地方债务风险界定省份名称2020年2021年2022年2023年西藏4.55%7.45%9.30%14.51%陕西10.43%14.42%19.67%23.15%甘肃16.35%25.44%40.66%49.98%青海14.87%18.91%23.99%27.01%宁夏10.