工程项目管理导则中国工程咨询协会编写

工程项目管理导则（中国工程咨询协会编写）

第i讲总则

第二讲工程项目投资建设程序管理

第三讲工程项目外部约束条件管理

第四讲工程项目前期策划管理

第五讲工程项目建设方案优化管理

第六讲工程项目前期咨询评估管理

第七讲工程项目决策管理

第八讲工程项目投融资管理

第九讲工程项目管理组织

第十讲工程项目勘察管理

第十一讲工程项目设计管理

第十二讲工程项目采购管理

第十三讲工程项目合同管理

笫十四讲工程项目施工管理

第十五讲工程项目建设监理

第十六讲工程项目质量管理

第十七讲工程项目竣工验收管理

第十八讲工程项目后评价管理

第十九讲工程项目管理参与单位和人员的资质管理

第二十讲工程项目监督管理

第一讲总则

一、编写本导则的目的和依据

工程项目投资建设是为经济和社会发展提供重要物质基础的活动。工程项目管理水平高

低，直接关系工程项目投资建设的成败。为满足工程项目管理参与者实际工作需要，全面提

高工程项目管理水平，优质高效地实现工程项目预期目标，编写本导则。

本导则从我国实际情况出发，依据国家现行有关工程项目投资建设的法律、法规、规章

和其他规范性文件，运用现代项FI管理理论、知识和方法，吸收工程项FI管理成功经验和研

究成果，并参考相关国际通行规则和惯例编写。

二、工程项目概念和分类

本导则所称工程项目，是指为形成特定的生产能力或使用效能而进行投资建设，含有建

筑安装工程和设备购置，并形成固定资产的各类项目。

工程项目按投资来源分为政府投资项目、企业投资项目、利用外资项目及其他投资项目;

按建设性质分为新建项目、改建项目、扩建项目;按项目用途分为生产性项目、非生产性项

目;按产业领域分为工业项目、交通运输项目、农林水利项目、社会事业项目等;按功能效益

分为竞争性项目、基础设施项目、公益性项目。不同类别的工程项目，在管理上既有共性要

求，又存在一些差别。

三、工程项目管理含义和任务

现代意义的工程项目管理是运用科学的理念、程序和方法，采用先进的管理技术和现代

化管理手段，对工程项目投资建设进行策划、组织、协调和控制的系列活动。

工程项目管理的任务是，通过选择适宜的管理方式，构建科学的管理体系，进行规范有

序的管理，力求项目决策和实施各阶段、各环节的工作也调、顺畅、高效，实现项目建设投

资省、质量优、效益好。

四、工程项目管理基本原则

工程项目管理应遵循以下基本原则：

科学化原则。践行科学发展观，采用系统理论和方法，促进可持续发展。

规范化原则。遵守国家有关法律、法规和规章，执行规定的建设程序、标准和规范，接

受行业自律性管理，恪守职业道德，诚信守约。

专业化原则。择优选用专业化项目管理单位或团队，从事相应的项目管理业务，不断提

高项目管理队伍专业素质和水平。

效能化原则。提高项FI管理效率，确保项H管理质量，按期完成项目管理任务。

五、工程项目管理主体和层次

工程项目管理按行为主体分为项目内部管理和外部管理两个层次。两者的管理角度和内

容各有侧重，相辅相成，互为依托。

工程项目内部管理，是指项目单位、施工单位和项目管理服务单位，对各自负责的工程

项目投资建设活动实施的管理。工程项目内部管理，按管理阶段分为项目前期阶段的策划和

决策管理，建设准备阶段的勘察、设计、融资、采购管理，建设实施阶段的施工、监理、竣

工验收管理，投产运营阶段的总结评价管理;按管理层面分为项R决策层管理，项1=1执行层

管理;按管理要素分为资源、人力、资金、技术、进度、质量、风险、职业健康、安全环保

等管理。工程项目内部管理主要是通过建立和运行科学的管理体系实现。

工程项目外部管理，主要是指各级政府有关部门按照职能分工，对工程项目投资建设活

动实施的行政管理。外部管理方式和内容因投资主体不同而不同，主要是从工程项目的外部

性影响和约束方面进行管理。外部管理侧重于工程项目建设方案和建设实施是否满足宏观规

划、产业政策、技术政策、市场准入、土地利用、资源利用、环境保护、能源节约、征地拆

迁、移民安置、开工建设等管理要求。政府部门主要通过法律、法规、规章、标准、规范和

行政许可对工程项目实施外部管理，具有强制约束作用,

六、本导则适用范围

本导则着眼于当前工程项目管理面临的新情况、新问题和中国特色的市场、法制环境，

涵盖了工程项目投资建设全过程、全方位，多层次、多环节，各方面、各角色的管理工作。

其中，大部分条目是对国家现行规定的概括、解读和强调，部分条目是对已有成功管理经验

和作法的推介，少数条目则是按现代化管理要求提出的倡导性主张。

本导则适用于在我国境内投资建设的各类工程项H的管理，尤其是政府投资项FI的全过

程管理;部分内容适用于我国机构和企业在境外投资项目的管理。

参与工程项目投资建设不同层面、阶段、环节管理和服务的部门、单位及人员，可根据

不同项目类型和各自的管理、服务范围，选用本导则的全部或部分内容。

第二讲工程项目投资建设程序管理

一、工程项目周期与阶段

工程项目周期是指工程项目从提出设想，经过前期论证、投资决策、建设准备、建

设实施、竣工验收直至投产运营所经历的全过程。工程项目周期一般分为四个主要阶段:前

期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营阶段。工程项目管理随项目周期的全过程次第展开。

项目周期的不同阶段，由r工作内容和要求不同，管理工作的重点也不同。在工程项目前期

阶段，管理的重点是对项忖投资建设的必要性和可行性进行分析论证，并作出决策;在工程

项目准备阶段，管理的重点是准备和安排项目所需建设条件，为开工建设打基础;在工程项

目实施阶段，管理的重点是将建设投入要素进行组合，形成工程实物形态;在工程项目投产

运营阶段，管理的重点是对项目投资建设过程进行总结性评价。

二、工程项目投资建设程序

工程项目投资建设程序（简称建设程序）是指国家有关行政部门或主管单位按投资建

设客观规律、项目周期各阶段的内在联系和特点，对工程项目投资建设的步骤、时序和工作

深度等提山的管理要求。按建设程序办事，目的在丁确俣工程建设循序渐进、有条不紊地进

行，收到预期效果。

工程项忖投资建设程序，由客观规律性程序和主观调控程序构成。客观规律性程序

是指由工程项目投资建设内在联系所决定的先后顺序。例如，先勘察、后设计，先设计、后

施工，先竣工验收、后投产运营等。对于某些先后程序衔接较好的工程项目，可视具体情况

允许上下道程序合理交叉，以节省建设时间。主观调控程序是指有关行政管理部门按其调控

意愿和职能分工制定的管理程序。例如，政府投资项目先评估、后决策，先审批、后建设等。

这些程序具有行政强制约束作用，项目单位不得绕过或逃避管理程序，违规建设。

三、工程项目分类管理程序

国家行政管理部门依据相关法律法规和规定对不同投资主体建设的工程项H实行分

类管理，将工程项目划分为审批制项目、核准制项目和备案制项目，对不同类型的工程项目，

其相应的投资建设管理程序有所不同。具体的项目分类及其适用的行政管理程序，《国务院

关于投资体制改革的决定》有明确规定:政府投资的项目，实行审批制管理程序；企业投资建

设的重大和限制类项目，实行核准制管理程序;核准目录之外的企业投资建设项目，除国家

法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目外，实行答案制管理程序。

七、外商投资项目行政管理程序

外商投资项1=1,包括中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投

资企业增资等各类外商投资项目。外商投资项目，依据国家发展改革委颁布的《外商投资项

忖核准暂行管理办法》进行核准。

外商投资项目行政管理主体为各级发展改革部门。按《外商投资产业指导目录》分

类，总投资额（包括增资额，卜.同）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资50D0万

美元以上的限制类项目，由国家发展改革委核准项目申请报告；总投资5亿美元以上的鼓励

类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审

核后报国务院核准;总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下

的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，此类项

目的核准权不得下放。

地方政府按照有关法规对上述外商投资项目核准另有规定的，从其规定。

外商投资项FI申请核准时，应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。

按核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的项目，由项目单位向项目所在地省级发展改

革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集

团和中央管理企业可直接句国家发展改革委提交项目申请报告。

八、境外投资项目行政管理程序

对于国内各类法人（投资主体）直接在境外（包括香港、澳门特区及台湾地区）及其通

过在境外控股的企业或机构在境外进行的投资（包括新建、购并、参股、增资、再投资）项目，

国家发展改革委专门制定了《境外投资项目核准暂行管理办法》，对境外投资项目进行相应

管理。

境外投资项目是指投资主体经核准，通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或

技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益

的项目，包括境外投资资源开发类项目和大额用汇项目。

资源开发类项目是指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。此类项目，中

方投资额3000万美元及以上的，由国家发展改革委核准;其中中方投资额2亿美元及以上

的，由国家发展改革委审核后报国务院核准。

大额用汇类项目，除石油、矿山等资源开发领域外，中方投资用汇额1000万美元

及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准;其中中方投资用汇额5000万美元及以上

的境外投资项目，由国家发展改革委审核后报国务院核准。

中方投资额3OOC万美元以下的资源开发类项目和中方投资用汇额1000万美元以

下的其他项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级发展改革

部门核准，项目核准权不得下放。

地方政府按照有关法规对上述境外投资项目核准另有规定的，从其规定。

境外投资项目申请核准时，应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。

按核准权限属于国家发展改革委或国务院核准的项目，由投资主体向注册所在地的省级发展

改革部门提出项目中请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业

集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。

九、利用国际金融组织和外国政府贷款项目行政管理程序

为加强国际金融组织和外国政府贷款（以下简称国外贷款）投资项目管理，提高国外

贷款使用效益，国家发展改革委制定的《国际金融组织和外国政府贷款投资项H管理暂行办

法》明确规定，国外贷款属「国家主权外债，按政府投资资金进行管理。

国外贷款投资项目，包括借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国

际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目，在列入国

外贷款备选项目规划后，方可进入相应的报批程序。国外贷款备选项目规划是项目对外开展

工作的依据％国家发展改革委根据国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷

款使用原则和要求，编制国外贷款备选项目规划（备选项目库），并据此制定和下达年度项目

签约计划。国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业应

按规定程序，向国家发展改革委申报纳入国外贷款规划的备选项目。

纳入国外贷款备选项目规划的项目，应区别不同情况履行审批、核准或备案手续：

由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理；由省级政府负责偿还或提供

还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国家

发展改革委的有关规定执行，审批权限不得下放；由项目用款单位自行偿还且不需政府担保

的项目，参照《政府核准的投资项目目录》规定办理；《政府核准的投资项目目录》之外的

项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。

十、中央预算内投资补助和贴息项目行政管理程序

为引导和扶持企业和地方政府投资用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经

济和社会领域，中央政府安排预算内资金（包括长期建设国债）对特定领域的项目给予投资补

助或贷款利息补贴，由国家发展改革委按照宏观调控要求和国务院确定的工作重点进行安

排，管理办法为《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》。

投资补助是指对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予投资资金补助。

贴息是指对符合条件、使用中长期银行贷款的投资项目给予贷款利息补贴。投资补助和贴息

资金均为无偿投入。

投资补助和贴息资金重点用于：公益性和公共基础设施项目，保护和改善生态环境的

项目，促进欠发达地区经济和社会发展的项目，推进科技进步和高新技术产业化的项巨，以

及符合国家有关规定的其他项目。

申请中央预算内投资补助和贴息项目，由省级发展改革委统一组织筛选，完成项目

前期管理工作后，向国家发展改革委上报资金申请报告，由国家发展改革委审批。

国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿

元，超过2亿元的按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报

告；安排给单个投资项目的中央预算内补助资金超过3000万元且占项目总投资的比例达到

50%以上的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告;

安排给单个地方政府投资项H的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补

助或贴息方式管理，国家发展改革委只审批资金申请报告。

第三讲工程项目外部约束条件管理

一、工程项目投资建设的外部条件

外部条件是指除工程项目投资建设自身应具备的场地、资金、技术、人才等条件外，所

涉及的各种外部约束和配套条件，包括发展规划、产业政策、技术政策、资源配置、环境容

量和社会条件等。

外部约束条件管理的主体是各级政府职能部门。项目单位在工程项目投资建设的各个阶

段，必须按规定到政府相关部门办理批（核）准手续，分别取得许可、承诺、证明或者允许后，

方可开展各项工作。

二、发展规划引导和为束

为促进国民经济全局和各行业、各地区经济社会协调可持续发展，国家从一定时期的发

展H标和战略出发，编制并发布发展规划，用以引导和调控发展方向、发展FI标、生产力布

局和发展途径。

我国实行三级三类规划管理体系。按行政层级，分为国家级规划、省（自治区、直辖市）

级规划、市县级规划;按对象和功能，分为总体规划（国民经济和社会发展规划）、专项规划、

区域规划。国家级总体规划，即中央政府编制的国民经济和社会发展中长期规划，经全国人

民代表大会审议批准，是引领调控全局的宏观规划。专项规划，是总体规划在特定领域的细

化，如十大产业调整和振兴规划、交通运输路网规划、河流流域开发规划、矿产资源开发利

用规划、生态环境保护建没规划等。区域规划，即跨行政区的特定区域发展规划，足总体规

划在特定空间的细化，如东北地区振兴规划、促进中部地区崛起规划、珠江三角洲地区发展

规划纲要等。

发展规划具有宏观性、前瞻性、指导性和行政调控作用。各类投资主体投资兴建的工程

项目，均须在规划的约束和指导下进行选择和决策。凡未纳入规划范围或与规划相抵触的工

程项目，不予审批、核准和备案，不得开工建设。

为满足规划要求，实现有准备的滚动建设和可持续发展，政府投资主管部门应根据规划

要求建立备选项目库。入选项目库的工程项目，应是有必要建设且前期准备工作比较充分的

工程项目。

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协

调可持续发展，各级政府组织制定和实施城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、

乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细

规划和修建性详细规划。在规划区内进行工程项目投资建设活动，必须符合城乡规划的要求,

经有关城乡规划主管部门审查批准，并颁发选址意见书、建设用地规划许可证、建设T程规

划许可证（乡村建设规划许可证）后，方可办理相关建设用地使用权划拨或出让手续。

三、产业政策引导和约束

产业政策是国家为实现一定经济社会发展目标、促进产业形成发展、进行产业集群和结

构调整、实行行业准入而制定的干预调控政策。政府对投资项目实行产业政策引导和约束，

所有投资项目的建设必须符合国家产业政策的要求，即符合《产业结构调整指导目录》的规

定。《产业结构调整指导目录》规定了当前及今后一定时期内国家鼓励、限制和淘汰的产业

种类。鼓励类产业符合国家经济社会发展的需要，受到国家支持和鼓励;限制类产业与国家

经济社会发展的需要有一定冲突，但在满足特定条件或者确实需要的情况下，经投资主管部

门同意后可以投资建设;淘汰类产业不符合国家经济社会发展的需要，国家严禁投资建设。

《产业结构调整指导目录》由国家发展改革委编制，经国务院批准后定期颁布实施，实

行滚动调整，现行版本为2005年版本。针对外商投资、中西部地区发展等，国家分别制定

相应的产业指导目录进行引导和约束。产业指导目录之外的产业均为允许类产业。

四、技术政策引导和约束

国家根据全国科学技术发展方向和技术进步的需要制定技术政策，引导和约束相关技术

的研发及应用。例如，能源消耗技术政策、循环经济技术政策、工业产品加工技术政策等。

国家鼓励采用先进适用技术，限制一般技术，淘汰落后技术，一般通过《国家产业技术发展

指南》进行引导和约束。

工程项目技术政策要求，主要体现在构造和比选工艺技术方案上。应做到国内自主研发

技术与引进国外技术相结合，以自主研发为主;传统技术与现代技术相结合，以现代技术为

主;技术先进性与经济合理性相结合，以经济合理性为主。

五、自然资源条件约束

自然资源是人类社会可持续发展的重要物质条件。建设资源节约型社会是国家重要发展

战略。

各类工程项FI投资建设都会受到矿产资源、土地资源、水资源、气候资源等自然资源的

制约。自然资源条件的约束主要表现在以下三个方面:资源供应方面，包括资源的可获得性、

储藏量和开采量，资源品，‘立质量可靠性、稳定性，资源价格的合理性等;资源开发开采方面,

包括探矿权许可、采矿权许可等;资源技术利用方面，包括资源的合理利用和循环利用、资

源消耗水平、资源节约等，

矿产资源开发类项目和消耗自然资源量较大的工程项目，尤其要认真对待资源约束，从

建设资源节约型社会的角度，科学开发、合理利用和节约自然资源。

六、生态环境条件约束

生态环境条件约束，主要体现为国家建设环境友好型社会对生态环境保护提出的要求。

国家对工程项目审批实行环境保护“一票否决制工无论是生产性还是非生产性的工程项目，

在项目前期阶段均应按规定完成环境影响评价，由有规定资质的环境影响评价机构出具项目

环境影响评价文件，获得环境保护行政主管部门批复后方可建设。

《中华人民共和国环境影响评价法》规定，凡在我国领域和管辖海域内建设对环境有影

响的工程项目，都要对项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻

不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测和管理。违反法律规定，对环境造成影响和破

坏的依法惩处。各级环境保护行政主管部门负责本级区域内的环境保护管理工作，负责工程

项目的环境影响评价审查和管理。2009年8月国务院颁布了《规划环境影响评价条例》，对

综合性规划和有关专项规划的环境影响评价作出了明确规定。

七、土地条件约束

我国人多地少，国家实行严格的土地管理制度，建设用地是工程项目最严格的外部约束

条件。

我国土地归国家和集体所有，任何个人不得私自买卖、转让土地所有权。工程项目建设

用地通过两种方式获得L是有偿转让，即公开挂牌，经过招标、拍卖程序或协议转让等有

偿方式，由政府出让给用地者;二是无偿划拨，即根据国家土地政策规定，为特定类型项目

划拨土地。土地使用性质由规划确定，城市以及农村集体土地均不得随意改变土地用途。耕

地，特别是基本农田保护区内的耕地不得随意侵占，如占用需履行审批和管理程序，并且实

行占补平衡。

工程项目建设用地，需经国土资源管理部门审查、批准。国土资源管理部门以经济社会

发展规划、土地利用规划、用地目录、土地性质等多方面依据，对建设用地进行审查。项目

单位必须到国土资源管理部门办理建设用地批准手续，方可建设项目。

八、水资源条件约束

我国水资源短缺，合理分配、节约用水是长期的战略方针。因此，工程项目投资建设必

然受到水资源的制约。

国家有关政策规定:禁止在水资源严重匮乏的地区开采地下水用于工程项目建设;需要从

江河、湖泊取水的工程项m,应符合河流流域开发利用规划，用水的水源、水量须经当地水

利行政主管部门审查批准;需要从水库取水或截取地表水的工程项H,应遵守当地水利行政

主管部门的水量使用分配计划;在城市兴建工程项目，水的循环利用率应达到当地政府规定

的指标。

为做到合理用水、节约用水，工程项目特别是用水量大的工业项目，应尽可能采用单位

产品耗水指标低的先进技术，将水耗指标作为工艺技术方案比选的重要内容之一。

九、能源条件约束

我国能源尤其是不可再生能源资源有限，实现2020年我国控制温室气体排放目标任务艰

巨，节约能源是工程项目投资建设重要约束条件。

根据《国家发展改革委关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》要求，

国家发展改革委审批、核准和报请国务院审批、核准的投资项忖，可行性研究报告或项目申

请报告必须包括节能分析篇（章）；咨询评估单位的评估报告必须包括对节能分析篇（章）的评

估意见;国家发展改革委的批复文件或报国务院的请示文件必须包括对节能分析篇（章）的批

复或请示内容。地方政府有关部门参照国家发展改革委的要求，制定相应办法开展节能评估

和审查工作。对未进行节能审查或未通过节能审查的项目一律不予审批、核准，更不得开工

建设;并要求加强项目建设和运行过程中的监督检查，确保节能措施与能效指标的落实，

十、社会条件约束

政府从“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度出发，高度重视工程项

目建设与当地社会的相互适应性，维护社会稳定。因此，工程项目管理过程中，必须重视项

目建设与当地社会之间的利害关系，考虑项目建设将面।缶的社会条件约束。

工程项目的社会条件约束，表现为项目所在地受项目影响的相关利益群体对项目的反应

和影响程度。项目建设导致征地、拆迁、环境污染引发的社会矛盾和冲突，是影响项目建设

的主要社会因素。工程项目的建设务必注意与当地社会不同利益群体之间的利益平衡问题，

关注妇女、儿童、少数民族、贫困人口等弱势群体的利益。特别是水利工程、铁路交通工程、

矿区开发工程等移民拆迁安置量大的项目以及容易污染环境的工业项目，尤其应妥善处理这

些社会关系。

第四讲工程项目前期策划管理四、工程项目前期策划管理

一、工程项目前期策划的任务和范围

工程项目前期策划是项目管理的重要组成部分，是成功实施各项管理活动的基础和前提。

前期策划的任务是在工程项H投资建设的前期阶段，在充分占有资料信息的基础上，研究拟

建项目方案，并从宏观、微观层次，从技术、经济、环境和社会等方面，进行分析论证和比

选优化。

工程项目前期策划一般包括:进行投资机会研究，编评初步可行性研究报告（项目建义书）

和可行性研究报告，编评项目核准申请报告等。不同类型项目前期策划的工作内容和深度要

求不尽相同。

二、工程项目投资机会研究的功能和内容

工程项H投资机会研究也称机会鉴别，是为寻求有价值的投资机会对有关投资环境、资

源条件、市场状况等所进行的初步调查研究和分析预测.

投资机会研究分为地区机会研究、产业机会研究和资源开发利用机会研究等，是为寻找

特定项目投资机会所作的准备性调杳研究，常常与发展规划研究同步进行。

投资机会研究具体内容包括:基本投资机会;项目在区域或产业发展中的地位及对产业结

构、生产力布局的影响;项目产品的市场前景;项目财务收益和社会经济效益的水平等。对于

盈利性项目，研究重点是投资环境分析、投资方向鉴别和建设项目的备选;对于公益性项目，

研究重点是需求分析和功能定位。

投资机会研究是项目初步可行性研究的基础。重大工程项目通过投资机会研究确定备选

后，才能开展下一阶段的工作。

三、工程项目初步可行性研究的功能、内容和深度

工程项目初步可行性研究，是在投资机会研究的基础上，进一步对拟建项目的必要性、

合理性和方案进行技术经济论证。主要功能是判断项目方案是否具有生命力，判断项目是否

值得投入更多人力和资金作深入研究。

工程项目初步可行性研究报告（或项目建议书），主要内容包括:项目投资建设的宏观必要

性和外部约束条件;项目目标及功能定位;项目方案构想，包括建设地点选择，产品大纲或服

务内容，社会需求或市场颈测分析，工程技术初步方案，原材料、燃料供应等外部协作配套

条件方案，投资估算和资金筹措初步方案，项目经济效益初步分析等。

初步可行性研究深度要求介于投资机会研究和可行性研究之间，研究结论应能满足投资

项目立项的要求，能够时项目的可行性进行初步判断，要求投资估算误差控制在±20%之内。

初步可行性研究报告通过后，才能进入可行性研究阶段。

四、工程项目可行性研究的功能、内容和深度

工程项目可行性研究，是在已通过的初步可行性研窕报告（或项目建议书）的基础上深入展

开的研究。其功能是进一步对拟建工程项目的必要性、可行性、建设条件、建设方案和建设

时序，从宏观和微观层面进行技术、经济、环境、社会等方面的分析论证，比选优化方案，

为最终决策提供依据。

打行性研究报告主要内容一般包括:项目概况和申报单位，项目建设背景及建设可行性;

项目产品市场调查、市场预测及产品竞争力分析;场址选择，征地拆迁和移民安置方案:资源

供应，配套条件;产品方案，建设规模，工程技术方案和节能方案;投资估算和融资方案:财务

评价和经济影响分析;环境影响和社会影响分析;风险分析;结论和建议。按规定应组建项目法

人的工程项目，应附法人组建方案。不同类型和不同投资主体的工程项目，根据项目特点和

决策需要，其可行性研究报告的重点和内容可有所侧重，

可行性研究报告，应达到以下深度要求:数据准确，论证充分，内容完整，结论明确、所提

出的主要设备规格、参数能满足预订货的要求;容易引起争议的重大技术、财务方案应有两

个以上方案比选;主要工程技术数据能满足项目初步设计的要求;分项详细估算建设投资和

经营成本，估算投资误差控制在±10%以内;所确定的融资方案具有可操作性，符合相关方面

决策的要求;报告应反映可行性研究过程中出现的某些方案的重大分歧及未被采纳的理由，

供决策者权衡参考。

五、企业投资项目核准申请报告的编写要求

企业投资项目核准申请报告也称项目申请报告，是指需政府核准的企业投资项目，报政

府核准机关申请行政许可为报告。

项目核准申请报告一般是在可行性研究报告的基础上编写，但不是可行性研究报告的简

单重第。凡列入《政府核准的投资项目目录》的项目，都应按规定编写项目申请报告并履行

核准手续。

项FI核准申请报告应重点阐述项FI的外部性和公共性条件，从维护经济安全、合理开发

利用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、规避垄断等角度进行分析。根据国家

发展改革委颁布的核准类项目申请报告通用文本的要求，项目申请报告内容通常包括:申报

单位及项目概况;发展规划、产业政策和行业准入分析;资源开发及综合利用分析;节能方案分

析;建设用地、征地拆迁及移民安置分析;环境和生态影响分析;经济影响分析;社会影响分析

等。

六、外商投资项目核准申请报告的特殊编写要求

外商投资项忖核准申请报告，除应满足项目核准申请报告通用文本要求外，还应包括经

营期限、产品目标市场、计划用工人数、涉及的公共产品或服务价格、出资方式、需要进口

的设备及金额等内容，以满足项目核准机关对市场准入、资本项H管理等事项进行核准的需

要。

外商购并境内企业项目，如不涉及扩大生产及投资规模，不新占用土地和增加能源、资

源消耗，不形成对生态和环境新的影响，其项目申请报告可以适当简化，重点阐述:境内企

业情况;外商情况;被购并企业职工及债权债务安排;购并后企业的经营方式、经营范围和股权

结构;融资方案;中方通过购并所得收入的使用安排;有关法律法规和规章要求的其他内容。

借用国际金融组织和外国玫府贷款项目申请报告的编写，在项目概况中应包括国外借款类别

及国别、贷款规模、贷款用途、还款方案、申报情况等内容，以满足项R核准机关对外债管

理等事项进行核准的需要，五、工程项目建设方案优化管理。

第五讲工程项目建设方案优化管理

一、工程项目场址方案选择

工程项目场址方案选择，是指对拟建项目的建设地址进行比选，包括工业项目厂址选择、

交通运输项目线路选择、输油（气）管线路径选择和民用建筑工程的位置选择。可行性研究阶

段场址选择的任务，是在初步可行性研究报告（项目建议书）已确定的工程项目建设地区和地

点的范围内（规划选址），具体选择坐落位置，习惯上称“工程选址

工程项目场址方案选择，应在符合国家生产力布局和区域规划、流域规划、路网管网规

划和城乡规划的前提下，坚持以下原则:节约建设用地，不占良田，尽可能少拆迁、少移尺;

有利于保护生态环境;有利于节约建设投资;有利于建设实施和投产运营。

工程项目场址方案选择主要内容包括:场址位置，占地面积，环境容量，地形地貌，气象

条件，地震情况，工程地质及水文地质条件，交通运输条件，工程施工和投产运营条件，征

地拆迁移民安排，项目外部配套条件等。

工程项目场址方案在报请政府投资建设主管部门批准或核准前，应事先征得规划、国土、

环境、资源、地质、地震等有关行政主管部门的同意，并附相关文件。

二、工程项目建设规模与产品方案选择

工程项目建设规模与产品方案选择的任务，是在可行性研究过程中，在市场预测和资源

评价（指资源开发项目）的甚础上，比选论证拟建项目的建设规模、产品结构及生产能力，作

为确定工程项目技术方案、工程方案、原材料燃料供应方案的依据。

建设规模（生产规模）方案选择，是研究比选工程项目在设定的正常生产运营年份可能达到

的生产能力或者使用效益，不同类型的项H,其建设规模表述不同。工业项目通常以产品年

产量、电力装机容审等表示;农林水利项目以年产量、种植面积、灌溉面积、防洪除涝面积、

水库库容量等表示;交通运输项目以运输能力、吞吐量、工程长度等表示;城市基础设施项目

和公共服务项目通常以建筑面积、服务能力表示。确定工程项目建设规模方案应考虑的主要

因素有:合理经济规模、市场容量、环境容量、自然资源可供量以及技术经济社会条件和现

代化建设要求等。

产品方案选择，是在可行性研究过程中，在市场预测的基础上，研究比选拟建项目（主要

是工业项H）生产的产品品种及其综合利用方案，作为确定项H工艺技术方案和原料、材料、

燃料供应方案的依据。产品方案择选应考虑的主要因素有:市场需求、产业政策、技术政策、

资源综合利用、循环经济要求、低碳经济要求、环境条件、技术水平及生产供应条件等。

三、工程项目技术方案和工程方案选择

在工程项目可行性研究过程中，当项目的建设规模与产品方案确定后，应进行技术方案

（包括设备）和工程方案的构造与选择。

技术方案选择一般是指工业项目的生产方法、工艺流程、技术路线选择和设备选型。技

术方案是衡量工业项目技术水平和工艺水平的标志，是工业项目经济合理性的决定性因素。

技术方案选择的基本要求是先进性、适用性、安全性、可靠性、经济合理性。选择工艺技术

方案，应把节能、节水、降低资源消耗作为重要衡量指标。主要设备选型的基本要求是:性

能先进成熟，质量可靠，易于检修维修，价格经济合理，在同等条件下尽可能采用国产设备。

工程方案选择是在已确定的工程项目建设规模和技术方案的基础上，按照适用、经济、

美观的原则，比选项目的主要建筑物和构筑物的建造方案，包括建筑形式、建筑结构、建筑

风格和工程量。

不同类型的工程项目，工程方案选择内容不同。一般公共和民用建筑的工程方案，选择

内容主要是建筑物形式、体量、结构、装饰等;加工工业项目的工程方案，选择内容主要是

工业厂房、炉窑、生产装置、管网、辅助建筑物的形态、结构、休量、布置等;矿产开采项

目的工程方案，选择内容主要是矿井（田）布置、井型及开采方式、开拓延伸工程、集输储运

工程;水利水电项目的工程方案，选择内容主要是枢纽布置、水坝水库选型及容量、输变电

工程、防洪除涝工程;铁路公路项目的工程方案，选择内容主要是线路走向、线路工程量、

桥隧工程方式、施工技术和方法等。

四、工程项目投融资方案选择

工程项目投融资方案选择，是指在工程项目策划和次策过程中，根据拟建工程项目的规

模和项目单位的意愿，构造和比选投资方式、投资额、投资时序、资金来源和投融资风险的

工作。投融资方案比选分为投资方案比选和融资方案比选两部分，其工作贯穿于工程项目可

行性研究和咨询评估等各个环节和过程。

投资方案比选是在拟建项目建设规模、工程技术方案已确定的基础上，估算项目需要投

入的资金（包括固定资产投资和相应的流动资金），测算建设期内分年度资金需要量，并进行

方案选择。投资方案是制定融资方案、进行项目经济评价以及编制初步设计概算的依据。投

资方案的投资额应根据有关部门发布的投资估算指标，按项目的主要单项工程分估分列。

融资方案比选是在已确定的投资方案的基础上，对拟建工程项目的资金渠道、融资形式、

融资结构、融资成本、融资风险进行比选;同时，还应分析资金的可得性、经济性和资金筹

集方式的合法性。

五、工程项目环境影响评价

自然环境是工程项目生成和存在的空间，工程项目的建设和运行会对所处的环境产生影

响。《中华人民共和国环境影响评价法》规定，所有工程项目在兴建之前都必须进行环境影

响评价。环境影响评价的任务是在拟建项目的场址方案、建设规模及产品方案、工程技术方

案确定的基础上，对项H施工和运行所涉及的自然环境因素以及项目对环境产生的影响进行

分析评价，比选优化环境保护方案，提出预防或减轻不良环境影响的对策措施。

环境影响评价涉及的主要方面有自然环境、生态环境、社会环境、特殊环境（风景名胜区、

自然保护区等）。影响环境的主要因素有废水、废气、废渣、噪声的排放、堆积、放射，对

水体、空气、地表以及人类生存造成的损害。

国家根据工程项目对环境影响的程度，实行环境影响评价三级管理制度，即可能造成重

大环境影响的项目应编制环境影响报告书，进行全面环境影响评价;可能造成轻度环境影响

的项目，应编制环境影响报告表，进行专项评价;对环境影响很小的项目，只填报环境影响

登记表。

除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的项

目，应在报批项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或采取其他形式征求有关单位、

专家和公众的意见。报批的环境影响报告书，应附有对有关单位、专家和公众的意见采纳或

者不采纳的说明。

项目的环境影响评价文件，由项目单位按国务院规定报环境保护行政主管部门审批:有行

业主管部门的项目，其环境影响报告书或环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报环

境保护行政主管部门审批，项目环境影响评价文件未经法定的审批部门审查或审查后未予批

准的，其他相关管理部门不得批准其建设。

六、工程项目经济评价

工程项目经济评价是指在可行性研究过程中，分析研究拟建项目的投入与产出、费用与

效益，判别其经济可行性和合理性，为决策提供依据。经济评价的任务是，在拟建项目的建

设规模与产品方案、工程技术方案、投融资方案等已确定的基础上，运用一系列评价指标和

经济参数，分析计算项目的盈利能力、清偿能力、财务生存能力和抗风险能力，作为项目出

资人、项目单位投资决策以及银行金融机构贷款的依据。工程项目经济评价分为财务评价和

国民经济评价两个层次。

财务评价是从工程项目自身的财务角度，计算项目财务效益和费用，分析项目盈利能力

和清偿能力，评价拟建项目的财务可行性。财务评价对项忖投入品和产出品采用项IT计算期

内预测价格进行评价，财务评价的指标主要有财务内部收益率、财务净现值、资本金内部收

益率、投资回收期、偿债备付率等。财务内部收益率是判别项目财务可行性的基本指标。

国民经济评价是从合理配置社会资源的角度，分析计算拟建项目的经济费用和经济效益,

评价拟建项目在宏观经济上的合理性。其中，经济、费用效益分析需要采用社会折现率、影

子汇率、货物影子价格等参数，计算项目的经济内部收益率和经济净现值等评价指标。对于

市场机制不能充分发挥优化资源配置作用的项目、资源消耗量大的项目以及涉及大量进出11

的项目，应进行国民经济评价。

七、工程项目社会评价

工程项目社会评价是从构建和谐社会的角度，分析评价拟建项目的社会公平性和可行性,

作为项目决策的依据。社会评价的主要任务是在项目场址、环境、技术、工程等各主要方案

策划过程中及确定以后，对项目兴建和运行所涉及的各种社会因素、可能出现的社会矛盾、

社会风险进行分析预测，提出规避社会风险、促进工程项FI顺利实施、保持社会稳定的措施。

工程项目社会评价的主要内容有三个方面，即项目社会影响分析、项目与所在地区的相互适

应性分析和社会风险分析，

社会评价的重点是相互适应性分析，即分析当地社会环境、人文环境对拟建项目的适应

程度和可接受程度，分析拟建项目需要当地提供的各种社会条件的满足程度。社会评价遵循

以人为本的原则，注重利益群体分析•，特别是对受损群体和弱势群体进行受损补偿满意度分

析，以判别相关群体对工程项目的支持配合程度。

工程项目社会评价工作可在项目周期各个阶段进行，但在项FI前期论证阶段尤为重要。

国家发展改革委有关文件规定:社会评价适用于那些社会因素比较复杂、社会影响比较久远、

社会矛盾比较突出、社会风险比较大、社会关注和争议比较多的工程项目。对于需要大量拆

迁移民和占用土地的水利、交通运输、矿产开发项目以及扶贫项目、公共服务项目，尤其应

进行社会评价。

八、工程项目风险分析与防范

工程项目从策划、决策、实施直到建成投入运营使用，要经历较长的时间，期间可能出

现一些未曾预料的风险事件，并可能有损于预期目标。工程项H风险分析与防范的任务是识

别、揭示、评估工程项目在建设和运营使用过程中潜在的风险因素，判别风险等级，提出风

险防范和规避对策及预案，以便进行风险管理。

风险分析和防范的一般程序是:识别风险因素，确定风险程度，划分风险等级，预测风险

发生概率，估计风险损失，提出规避风险对策。工程项目在策划和实施过程中，应考虑的潜

在风险因素主要有市场风险、资源风险、政策风险、投资风险、技术风险、工程风险、社会

风险等。

应基于风险分析的结果提出防范规避风险的预案和措施，包括风险回避、风险控制、风

险转移、风险自担等，并作为风险管理的主要控制目标。在实际工作中，项目单位、项目管

理服务单位及工程承包单位，经常会遇到各种工程项目风险。因此，树立风险意识，有针对

性地加强风险管理，应成为工程项目参与各方的重要工作。

第六讲工程项目前期咨询评估管理

一、工程项目前期咨询评估功能和类型

工程咨询评估是工程项目前期研究工作的延伸，是咨询单位对此前的工程项目研究成果进行

再分析、再评价，也称“第三方评价”。工程咨询评估由具有相应评估资质的咨询单位根据委

托方的要求，对已编制完成的项目前期论证文件能否满足投资决策、项目审批、核准等审核

的需要进行详细的分析论证，提出明确的评估结论和建议，供最终决策参考。

按评估对象和委托单位要求的评估目的，工程咨询评估类型主要包括:受政府委托对经济

社会发展规划及政策的咨询评估;受企业委托对可行性研究报告的咨询评估;受金融机构委

托对贷款项目的悴询评估;受项目核准机关委托对企业投资项目申请报告的咨询评估;受政

府部门委托对政府投资项目建议书、可行性研究报告和资金申请报告的咨询评估;受企业委

托对商业计划书等其他项目前期论证报告的咨询评估。

二、工程项目前期咨询评估原则和要求

工程咨询评估应坚持独立、公正、科学的服务宗旨，恪守职业道德。

在开展评估工作和编写评估报告时应当做到:独立自主，不受外界意图左右;尊重客观事

实，不失实，不失真;正确处理全局、局部及利益相美方的美系，不偏袒，不作假;评估方法

科学，数据可靠;评估结论依据充分，经得住实践检验。

评估报告应做到观点明确、重点突出、语言简练。对于高度专业化问题的阐述，应力求

深入浅出、通俗易懂。对关键内容作重点分析，以利于决策人员准确理解和把握。评估结论

和建议，应从客观事实出发，既具有理论上的科学性，又具有实际可行性。

评估报告一般应包括内容提要、报告正文和附表附件。

三、国家发展规划咨询评估要求

经济社会发展规划的咨询评估，是指具有相应资质论咨询单位受中央及地方各级政府部

门的委托，对有关单位编制的国民经济和社会发展总体规划、区域规划和专项规划所提供的

咨询评仙服务。咨询评估应着重对规划视野的宏观性、规划布局的均衡性、规划思维的战略

性、规划目标的恰当性、规划体系的衔接性、规划内容的完整性、规划过程的参与性、规划

方案的可行性、规划实施的可靠性进行咨询评估。

对国家发展规划的咨询评估，应遵循定量分析和定性分析相结合，微观分析和宏观分析

相结合，必要性分析与可能性分析相结合等原则，要求分析论证方法科学、内容完整、思路

清晰、逻辑性强。

国家发展规划咨询评估报告一般应包括:概述;基础条件及发展现状;发展思路和规划目标;

投资建设规划方案;规划实施保障措施;主要结论和建议。

四、企业发展规划咨询评估要求

企业发展规划咨询评估，是指具有相应资质的咨询单位受有关政府部门或企业委托，对

有关单位编制的企业发展规划报告进行咨询评估服务。评估应着重在规划思维的战略性、规

划目标的恰当性、规划条件的衔接性、规划内容的完整性、规划方案的可行性、规划实施的

可靠性等方面进行。

咨询评估企业发展规划，应遵循定量分析与定性分析相结合、企业自身条件分析与外部

环境分析相结合、必要性与可能性分析相结合等原则，从企业发展战略、市场竞争、技术创

新、工程建设、投资效益、风险控制等多方面进行系统分析，体现企业层面特征。

企业发展规划咨询评估报告一般应包括:概述;企业发展的环境和条件;发展思路和规划目

标;投资建设规划方案;规划实施保障措施;主要结论和建议。

五、政府投资项目咨询评估要求

采取政府直接投资、资本金注入方式投资建设的项目，有关投资主管部门在决策之前，

根据需要委托符合资质要求的咨询单位和专家，对项目建议书、可行性研究报告和初步设计

文件进行咨询评估。

咨询评估的依据是，符合资质要求的咨询单位编制的相关文件、规划部门审查意见、土

地部门审查意见及环境影响评价报告批复文件等。对于行政事业单位办公业务用房项目、政

法设施项目、社会事业项目和其他相关项目，在评估论证中应严格执行国家相关建设规范、

标准。咨询评估应在规划控制指标范围内，尽量优化建设方案。

六、企业投资项目申请核准评估要求

企业报送行政机关核准的项目申请报告，由核准机关根据项目具体情况，决定是否需要

委托符合资质要求的咨询单位进行评估。咨询评估单位按委托方的要求，重点从维护经济安

全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化布局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当

竞争等角度进行评估论证，核准项目申请报告的咨询评估报告，作为核准机关审核项目时的

依据。

咨询评估报告通常包括呻报单位及项目概况;发展规划、产业政策和行业准入评估;资源

开发及综合利用评估;节能方案评估;建设用地、征地拆迁及移民安置评估;环境和生态影响评

估;经济影响评估;社会影响评估;主要风险及应对措施评估;主要结论和建议。对于某些行业

特别关注的核准内容，可设专章进行评估论证。

七、工程咨询评估约束机制

为确保工程咨询评估客观、公正、可靠，政府有关部门和委托方从多方面对咨询评估加

以约束和制衡。

在同一工程项目中，承担咨询评估任务的咨询单位和承担可行性研究报告、项目申请报

告等被评文件编制任务的咨询单位必须相互独立，不得由同一家单位完成，相互之间不得存

在隶属关系和利害关系。

对国民经济和社会发展有重要影响或者特别复杂的项目，可同时委托几家符合资质要求

的咨询单位进行评估，或委托另一家符合资质要求的咨询单位对已经完成的咨询评估报告进

行再评估，以利于择优决策。

咨询评估费用由委托方支付，咨询单位及其工作人员不得收取委托方支付评估费用之外

的其他费用;委托方组织专家对咨询评估的过程进行检查，对咨询评估报告的质量进行评价;

发展改革部门直接或授权工程咨询行业协会组织开展咨询评估业务执业检查;发展改革部门

受理举报、投诉，并组织或委托有关机构进行调查核实，对查实的问题进行处理。

咨询单位在咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，投资主管部门和有关部

门根据情节轻重给予警告、停业整顿、降低或撤销资格等级处罚;给委托方造成损失的，依

法承担法律责任。

第七讲工程项目决策管理

一、工程项目决策的概念与功能

工程项目前期决策，通俗地讲就是“三定”，即定建设项H、定建设方案、定建设时序。

定项目是指决定立项，以审查通过项目建议书为标志;定方案是指最终决定产品方案、工程

方案、技术方案和投融资方案，以批准可行性研究报告或核准项目申请报告为标志;定时序

是指确定项目建设时间和进度安排，以初步设计审查通过和开工报告审定为标志。

按“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，不同投资主体承担相应的决策责任。

企业使用自有资金建设的非核准类项目，其前期各阶段策划成果的采用和最终“三定”，

由企业自主决策并自担责任。

政府投资建设项忖，其前期策划成果的采用和最终“三定”，由政府（出资人）决策并承担责

任。

政府机关核准企业投资项目，仅对核准的内容负责;项目的其他方案和内容，如市场竞争、

工程技术方案、资金筹措、财务效益、投资风险等，由企业决策并自担责任。

工程项目决策主要依据是:国民经济和社会发展规划;有关法规和方针政策;宏观经济调控

意图;项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告;咨询评估报告;专家咨询意见和社会公示、

听证结果。

二、工程项目决策的原则

科学决策原则。按科学的决策程序，依据国家有关规定、技术发展趋势和市场需求实际

情况，科学分析项目方案的现实性、可行性、可靠性，慎重对待不同意见，力求做出符合实

际的正确判断。

民主决策原则。工程项目应先咨询、后决策，充分听取专业咨询单位和专家意见;对于涉

及社会公众利益的项目，应采取听证会或公示方式，广泛征求公众意见与建议。

多目标综合决策原则。应综合考虑技术、经济、社会、资源、环境等多种因素，权衡利

弊，综合判断;对相互制约的投资、质量、工期目标进行综合比较，求得最佳结合。

风险责任原则。按谁决策、谁承担风险的原则，明确工程项目决策风险责任，以减少和

避免决策失误。

三、政府投资项目决策

我国对政府投资项目实行审批制管理，由投资主管部门负责项目决策。中央政府与地方

政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间，根据项目性质、资金来源和事权安排

划分项目审批权限。中央玫府投资除安排本级政权建设所需投资项目外，主要安排跨地区、

跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。

政府投资项目应按严格的管理程序，对项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算

和开工报告进行审批。审批过程中，应经过符合资质要求的工程咨询单位进行评估论证。特

别重大的项目还应实行专家评议制度。对于重大公益性项目和对经济、社会和环境有重大影

响的项目，实行听证制度和政府投资项目公示制度。

四、政府对企业投资项目的审核决策

政府对企业投资项目实行核准制或备案制，主要从外部性管理的角度对企业投资项目可

能产生的外部影响进行审核评价，并据以做出是否准予项目建设的决定，履行有限的行政许

可决策责任。

企业投资建设核准制项H应向政府投资主管部门提交项目申请报告，申请核准许可。投

资主管部门主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化布局、保障公共

利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目还应从市场准入、资本项目管理等

角度进行核准。政府有关部门通过制定严格规范的核准制度，明确核准的范闱、内容、申报

程序、办理时限和进行听证、公示的项目类型。

基本建立现代企业制度的特大型企业集团投资建设的工程项目，可以按项目单独申请核

准;也可以编制中长期发展建设规划，经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于

《政府核准的投资项目目录》内的项目，不再另行申报核准，只办理备案手续。

实行备案制的项目，按属地原则由企业向地方政府投资主管部门申请备案，并据此依法

办理规划、土地、环保等许可手续。

五、企业投资项目决策

对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资建设项目，决策权由企业行使，决策

程序、决策方法由企业自定。项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由

企业自主决策，自担风险。各级政府及有关主管部门不得截留企业的投资决策自主权。此类

项忖需按属地原则，由企业向地方政府投资主管部门申请备案，并据此依法办理环境保护、

土地使用、资源利用、安全生产、城乡规划等行政许可手续。

六、政府投资项目决策、实施责任追究制度

国家对政府投资项目的决策和实施实行责任追究制度。政府投资主管部门和有关部门有

下列行为之一的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分:

违规批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计、资金申请报告;未按规定拨付建设资金;

强令或授意项目单位违规建设;因故意或重大过失造成重大损失等。

国家机关及有关单位工作人员在项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿

受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政或法律责任.

项目单位有下列行为之一的，投资主管部门和有关部门责令其限期整改，暂停项目或资

金拨付，并依规依法追窕责任:提供虚假情况，骗取政府投资资金;未按规定履行有关程序，

擅自开工建设;未经批准擅自提高或降低建设标准，改变建设内容;扩大或缩小投资规模;转

移、侵占或者挪用建设资金;未及时办理竣工验收手续，或者未经竣工验收、验收不合格即

交付使用;已经批准的项目，无正当理由未及时实施或者未按期完成的。

第八讲工程项目投融资管理

一、工程项目投资总额及构成

工程项目投资总额是指投入单个工程项目建设的全部资金。按国家现行规定，工程项目

投资包括两个部分:工程建设投资和铺底流动资金。

工程建设投资由建筑工程费、设备及工器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、

基本预备费、涨价预备费、建设期利息构成。其中，建筑工程费、设备及工器具购置费、安

装工程费形成固定资产;工程建设其他费用可分别形成固定资产、无形资产和递延资产;基本

预备费、涨价预备费和建设期利息，在可行性研究阶段为简化计算，一并计入固定资产。

工程建设投资分为静态投资和动态投资两个部分。静态投资包括建筑工程费、设备及工

器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费;动态投资包括涨价预备费和建

设期利息。

涨价预备费是指在基本预备费（量差、价差）之外考虑物价总水平上涨因素而预留的费用。

建设期利息是指债务资金在建设期发生并应计入固定资产原值的利息，包括借款（或债券）利

息、手续贽、承诺贽、管理贽。

流动资金是指生产经营性项目投产后，为进行正常生产运营，用于购买原材料燃料、支

付工资及其他经营费用等所需的周转资金。流动资金的使用口径:进行项目经济评价时按全

额计算;计算项目资本金基数和投资规模时按30%计算。

二、投资主体分类与资金投入方式

在我国投资建设领域，按投资主体不同，投资分为政府投资和非政府投资两类。政府投

资是指各级政府投入工程项目建设的政府性资金，包括财政预算内投资资金、各类专项建设

基金、国家主权外债和其他政府性资金;非政府投资是指中外企业、事业单位、团体及私人

投资。

政府投资的投入方式主要有直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等儿种。

政府以资本金注入方式投入的，应确定出资人代表。针疝不同的政府投资资金类型和资金运

用方式，国家确定相应的管理办法，实行分类管理，逐步实现决策程序和资金管理的科学化、

制度化、规范化。

非政府投资的资金采取何种投入方式，由不同投资主体按国家有关投资管理规定自行掌

握。

三、政府投资项目资金来源与管理

政府投资项目是指在我国境内使用政府性资金的固定资产投资项目。政府性资金来源于

财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。不同来源

资金，采取不同的管理方式。

财政预算内投资资金（含国债资金）是指各级政府在财政预算中列支的建设资金，由各级发

展改革部门安排用于固定资产投资项目。这些预算内资金列入各级政府年度财政预算，并按

财政收支科目和程序管理，

各类专项建设基金是指经国务院或财政部批准，向社会特定对象征收的专门用于某方面

建设的资金。例如，水利建设基金，三峡工程建设基金，南水北调工程建设基金，铁路、民

航、港口建设基金等。各类专项建设基金纳入财政预算管理，实行定向征收，定向使用，专

户管理。

国家主权外债资金是指以国家主权信用为担保的国外贷款。例如，从世界银行、亚洲开

发银行等国际金融组织的借款，从国外政府借款及其赠款等。国外贷款按使用政府投资资金

进行管理。

其他政府性资金是指除各类专项建设基金外，各级政府向社会不同对•象征收并全部或部

分用于工程项目建设的资金，种类较多。例如，征收土地出让费及新增建设用地有偿使用费

等。

政府投资主要用「关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强

公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推

进科技进步和高技术产业项目等。国务院对政府资金投向另有规定的，从其规定。符合政府

投奥使用规定的项目，法人和其他组织可以申请政府投资资金。县级以上政府发展改革部门

为政府投资主管部门，其他部门履行规定权限的投资管理职责。

四、工程项目融资方式与资金筹措

工程项目融资是政策性很强、风险性很大的活动。融资方式的选择关系到融资方案的构

造和管理。

工程项目融资方式有多种。不同融资方式的筹措主体、操作方式、必经程序、融资成本

和责任风险等各不相同。

按资金构成可分为项目资本金和债务资金。资金筹措相应地分为资本金融资和债务资金

融资，即项目资金由权益资金和债务资金组成。

按资金来源可分为内源融资和外源融资。内源融资是指融资主体的内部资金转化为投资

的过程，主要渠道和方式有货币资金、资产变现、企业产权转让、直接使用非现金资产等;

外源融资是指吸收融资主体外部的资金，融资渠道和方式有多种，如政府财政性资金、银行

贷款、证券市场的资金、非银行金融机构信贷资金、国际金融机构信贷资金和赠款、其他企

业团体和个人资金、外国企业或个人直接投资资金等。

按融资方式分为直接砸资和间接融资两种。直接融资方式是指融资主体不通过银行等金

融机构从金融市场直接融资，如发行股票和企业债券融货。间接融资方式是指融资主体通过

银行等金融机构向资金提供者间接融资，如申请银行贷款、委托信托公司进行证券化融资等。

工程项目所需资金采取资本金筹措和债务资金筹措两种方式。资金筹措由项目法人（项目

单位）进行，并承担融资责任和风险。资金筹措主体分为既有项目法人和新设项目法人。

资金筹措主体应根据项H投资估算的结果，在考虑资金的来源、数量、融资成本及可行

性的基础上，选择资金渠道。资金渠道包括:项目法人自有资金，政府财政性资金，金融机

构贷款，证券市场融资，非银行金融机构资金，外国政府资金，国内外企业、团体和个人资

金。

五、工程项目资本金制度

我国从1996年起实行固定资产投资项目资本金制度，规定项目单位必须拥有项目投资总

额一定比例的自有资金，方可融资建设项目。资本金制度是工程项目建设的基本制度之一，

对促进产业结构调整、控制企业投资风险、防范金融风险有积极作用。国家通过规定不同行

业、不同类型项目的最低资本金比例要求，引导调控不同投资主体的投资融资行为，以减少

和避免投资盲目性及融资风险。

资本金制度规定，任何投资主体必须拥有最低比例的自有资金用于项目建设，且资本金

要先于其他资金或与其他资金同比例到位。比如利用银行贷款进行项目建设，要求项目资本

金与贷款资金同比例到位，

国家根据宏观调控意图，对项目资本金最低比例进行调整。最新的规定是2009年5月国

务院发布的《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，对不同行业、不同类型固定

资产投资项目的最低资本金比例进行了调整。项目资本金的出资方式有多种，如现金、实物

资产、土地使用权、知识产权等，也可以通过扩股增资方式筹措。

六、工程项目债务融资

工程项目债务融资有信贷融资、发行信托产品融资、债券融资、融资租赁及单位、个人

间的融资等形式。

信贷融资是指项目单位以项目预期收益为偿债资金来源，在满足银行等金融机构发放贷

款条件(支付方式、贷款期限、贷款利率、担保条件、还本付息方式及其附加条件)前提下，

从金融机构获得贷款资金，向金融机构申请信贷资金应按金融机构要求提交相关材料，包括

工程项目概况、前期策划及决策材料，有关部门审批、核准材料，项目借款人的财务状况等。

有些工程项目可以取得出口信贷。外国政府贷款、国际金融机构贷款资金，一般需要国

内银行转贷。

融资租赁是项目单位作为承租人在一定时期内向资产拥有者承租、使用资产并支付租赁

费的融资方式。采用这种方式，一般由项目单位选定设冬，由出租人购置后给承租人使用，

承租人按期交付租金。租赁期满后，出租人可以将设备作价出售给承租人。

工程项目可以通过信托公司发行信托产品定向筹措资金，也可以通过单位、个人之间相

互融通筹措资金。

七、工程项目资本市场融资

工程项目资本市场融资是指既有法人以自身的财务状况和信用条件为基础，以工程项目

或项目单位未来收益为保障，通过资本市场面向资金提供者发行有价证券进行的融资过程。

资本市场融资主要采用股票发行、债券发行等方式。

债券融资有两类，即一般债券融资和可转换债券融资。债券融资需要取得国家发展改革

委和国家证券监管机构批桂，并满足规定的发行条件。

在资本市场上发行股票需要经过国家证券监管及金融监管机构的审批，按规定的管理程

序进入资本市场。

八、工程项目特许经营权方式融资

特许经营权方式是指国家或地方政府将某些基础设施项目的投资建设和经营权通过法定

程序，有偿或无偿地交给选定的投资人投资经营。近年来，中央政府和各地方政府陆续颁布

了一系列特许经营相关管理办法，对基础设施项目的特许经营做出明确规定。

特许经营权融资方式有多种，较为典型的是建设一经营一转让(BOT)融资方式、建设一转

让(BT)融资方式、移交一经营一移交(TOT)融资方式等。一此新的受到重视并尝试运用的融

资方式还有资产收益证券化或资产担保证券(ABS)融资方式、私人主动融资(PFI)融资方式、

公私合作(PPP)融资方式等。采用特许经营权融资方式需要一定的配套条件，涉及到法律、

政策、特许经营合同、特许经营公司的收益保障等。

九、工程项目投资动态管理

工程项目投资的动态管理是指工程项目建设全过程投资的变动管理，贯穿于项目投资建

设的每一个阶段。工程项目投资动态管理的基本理念是，工程项目从前期策划和决策、开工

建设至竣工投产各阶段始终处在市场变化的过程中，其资源与产出品价格受到市场供求关系

影响，存在一些未知因素和不确定性，进而影响投资变化并直接影响工程项目的效益。

投资动态管理有两层含义:一是工程项目从前期策划到竣工投产，其投资是由粗到维、循

序调整的过程;二是工程项目投资应随市场变化及未知因素的变化适时调整，即“静态控制，

动态管理”。工程项目实际完成的总投资为动态总投资。

十、工程项目投资“四算”管理制度

工程项目投资管理实行“四算”制度，即在项目周期不同阶段，针对项目投资活动进行的

前期投资估算、初步设计概算、施工图预算和竣工决算管理。

前期投资估算一般是指编审工程项目可行性研究报告时，在项目建设规模、技术方案、

设备方案、工程方案和实施进度等基木确定的基础上估计投资总额。投资估算一般采用估算

指标进行估计。

初步设计概算有时也称工程项目总投资，是针对项H初步设计方案，依据国家规定的标

准、定额等技术经济参数，按工程量和计价依据计算的工程项目投资总额。初步设计概算应

是比前期估算更加