一部颇具经济法理念的产品质量法

一部颇具经济法理念的产品质量法

为了加强对产品质量的监督管理，明确

产品质量责任，我国于1993年通过了《中

华人民共和国产品质量法》，并于2000年7

月通过了《产品质量法》修正案.这部法律

既借鉴了欧美国家关于产品责任的最新理

论和做法，适应国际上关于产品责任的立法

潮流，在立法体例和法律内容上又充分考虑

了中国国情，使整部法律颇具中国特色。

一、立体体例-经济法理念的反映

关于产品质量的立法通常包括两大内

容：产品责任法和产品质量管理法；前者是

以产品和产品缺陷为基础建立起来的特殊

侵权法，后者是以产品和产品质量为基础建

立起来的国家管理经济和市场之法，二者的

立法目的、立法内容、调整方式、法律执行

均有较大区别。大多数国家及有关国际组织

均未将二者规定在同一法律文件之中。欧美

国家通常制定专门的产品责任法；而关于产

品质量管理的法律规范则较为分散，主要体

现在对一些特殊产品，如食品、药品的质量

监督、管理法规。如美国的《统一产品责任

示范法》、《欧共体产品责任指令》、《联邦德

国产品责任法》均只规定了严格意义上的产

品责任-缺陷产品的侵权责任。如《欧共体

产品责任指令》第1条规定：生产者应当对

其产品的缺陷造成的损害负责，开门见山地

指明该法的调整范围。

比较而言，中国《产品质量法》的内容

更为丰富。修改后的产品质量法的立法体例

保持不变，主要内容仍为5章：总则、产品

质量的监督、生产者、销售者的产品质量责

任和义务、损害赔偿。销售者承担产品瑕疵

担保责任并不以产品造成损害为前提，其责

任形式除损害赔偿外，尚有修理、更换、退

货等责任形式。因此可将本章标题定为“产

品质量民事责任”或类似的称谓。）、罚则。

从内容上看，概括而言，我国的产品质量法

既规定了政府及具体主管机关的监督职责,

又规定了检验、认证等社会中介机构的法律

义务；既规定了政府行使质量监督的权力范

围，又对政府行使监督权力的方式、程序作

出了规范，并规定了政府的法律责任以及防

止政府权力滥用的措施；既规定了生产者、

销售者的产品质量义务，又规定了产品损害

赔偿责任；生产者、销售者的义务既有积极

义务，又有消极义务；产品损害赔偿责任既

规定了产品责任-产品缺陷损害赔偿责任，

又规定了销售者的产品瑕疵担保责任和一

般侵权责任；既规定了产品损害赔偿责任，

又规定了生产者、销售者以及政府的行政责

任和刑事责任。在一部条文只有74条的法

律文件之中，如此规定了生产者、销售者的

义务与责任、行政机关的监督职责与法律责

任，社会中介机构的设立及运作，其主体之

广泛、制度之全面、内容之丰富体现了中国

特色；既确认和规范了政府对市场主体的质

量监督权力，又对市场主体具体的产品质量

权利义务和责任作出规范，并综合运用民事、

行政、刑事的手段调整政府和企业的行为。

相比国外单纯规定缺陷产品侵权责任的产

品责任法，中国的产品质量法在内容上的这

种公法和私法的融合，是经济法综合运用各

种调整手段规范政府和市场主体的行为，国

家介入经济生活，以维护社会整体利益之理

念的反映。设定行政机关产品质量监督权力

和建立产品质量监督制度是该法的重要内

容和特色所在，如企业质量体系认证、产品

质量认证制度、抽查、检验的产品质量监督

检查制度、产品质量监督部门丰富的行政执

法手段等等都是经济法理念的体现和运用。

《产品质量法》将产品责任和对产品质量的

监督管理融为一体，是产品责任法与产品质

量管理法合一的一部法律，是目前世界上独

一无二的，具有中国特色。这种立法体例及

法律内部的结构安排是立法者的偶然随意、

还是精心设计、抑或无奈选择，容笔者后文

详述。

二、产品质量责任-由单一的产品责任

走向综合的产品质量责任

“产品责任”在欧美国家的产品立法

和国际公约中均有严格的法律含义。制定独

立的产品责任法的国家或国际组织通常在

法律条文中对“产品责任”作出解释。《美

国统一产品责任示范法》第104条规定，”原

告通过优势证据证明，造成损害的最贴近原

因是产品存在缺陷，产品制造者即负有责

任。”《欧共体产品责任指令》第1条即明

确“生产者应当对其产品的缺陷造成的损

害负责。”《德国产品责任法》、英国1987

年《消费者保护法》也将产品责任定义为由

产品缺陷造成的损害赔偿责任。可见，在国

外立法和国际公约中，“产品责任”一词专

指产品缺陷损害赔偿责任。因此，产品责任

可界定为：生产者或者销售者因产品存在缺

陷给受害人造成人身伤害或产品以外的财

产损失所承担的损害赔偿责任。含义不一；

因此用“缺陷”来专指产品责任法中的

“产品存在不合理的危险”的含义，避免混

SL.)

我国在产品质量法中并未引入“产品

责任”这一术语。该法第1条指出立法宗旨

之一是“明确产品质量责任”，但该法第3

章“生产者、销售者的产品质量责任和义务”

中的“责任”并非严格意义上的责任，其含

义实为义务；第4章“损害赔偿”和第5章

“罚则”所规定的法律责任又包括民事责

任、行政责任和刑事责任，因此“产品质量

责任”一语含义十分广泛、模糊，与国外的

“产品责任”一词相去甚远。鉴于我国产品

质量法的指导思想、立法体例和有关法律责

任的规定，我国可采用“产品质量责任”这

一术语，但其应仅指违反义务的法律后果,

并且在内容上应包括产品质量民事责任、产

品质量行政责任、产品质量刑事责任，其中

的产品质量民事责任既包括产品缺陷损害

赔偿责任，又包括产品瑕疵担保责任和销售

者一般侵权责任；这样既可以与国外

的“产品责任”相区别，又反映我国的

立法现状，涵盖《产品质量法》对法律责任

的规定，以避免“产品责任”和“产品质量

责任”相混淆，并在严格意义上使用国际上

通行的“产品责任”概念。

国外并无一般的产品质量管理法，因此

大部分国家未如我国那样，在一部产品质量

法中规定了因产品质量所承担的民事责任、

行政责任和相关的刑事责任。我国产品质量

法关于产品质量责任的规定体现了立法者

这样的考虑：尽管依靠经营者之间的竞争和

市场主体主张损害赔偿的方式是促进产品

质量提高的重要方式，但在中国目前的条件

下，仅仅依靠市场竞争和消费者的监督，尚

无法完全解决产品质量问题，必须借助行政

权力和行政制裁来督促经营者的产品质量

行为。同时，这种产品质量责任的规定也是

经济法综合运用各种手段调整市场主体行

为的调整方式的体现，是由产品质量法的立

法体例所决定的，是政府对产品质量的介入

和干预在法律上的表现，反映了对产品质量

的法律调控由单纯的民法调整向调整手段

更为丰富的经济法调整的另一种趋势。如英

国1987年的《消费者保护法》和日本和产

品质量法规就规定了政府的行政管理权，并

有关于承担行政、刑事法律责任的规定，尽

管这种立法体例和立法内容并非目前国际

上的主流。

美国、欧共体及其成员国对产品责任主

要采用严格责任。第104条，《欧共体产品

责任指令》第1、4条，《联邦德国产品责任

法》第1条，英国1987年《消费者保护法》

第2条,《丹麦产品责任法》第6条以及1998

年法国制定的产品责任法；当然严格责任在

各国的确立都经历了一个很长的发展历程。）

如《欧共体产品责任指令》第4条规定：“受

害人应当对损害、缺陷及二者之间的因果关

系负举证责任。”第1条规定：“生产者应

当对其产品的缺陷造成的损害负责。”受害

人无须证明生产者有过错。我国的《产品质

量法》关于产品责任的归责原则，借鉴欧共

体和美国关于产品责任的立法，在第41条

规定：因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品

以外的其他财产损害的，生产者应当承担赔

偿责任.当然，我国严格责任的责任主体仅

限于生产者。

值得说明的是，《产品质量法》第4章

规定的产品质量民事赔偿责任大致相当于

国外的产品责任，但其内容仍比国外的产品

责任丰富。《产品质量法》第40条规定了销

售者的瑕疵担保责任，即产品不具备应有的

使用性能且事先未作说明以及不符合明示

采用的产品标准、实物样品等方式表明的质

量状况的责任，属于违反对产品质量担保的

合同责任，直接适用合同法中有关合同责任

的规定即可。《产品质量法》第42条规定了

销售者因过错造成产品缺陷的损害赔偿责

任，这种责任属于一般侵权责任，直接适用

民法一般侵权的过错责任原则即可。

三、产品质量的监督和法律制裁-政府

权力对产品质量的介入与强化

国外关于产品质量管理的法律规范较

为分散，主要体现在对一些特殊产品，如食

品、药品的质量监督管理上，很少采用我国

的立法模式，在一部法律之中对一般产品的

质量作出监督、管理规定，如日本《食品卫

生法》、美国《联邦食品、药品、化妆品法》、

日本《药事法》、英国《一九六八年药品法》

等。这些国家缺乏对一般产品的质量监督管

理的立法与这些国家的国情和关于产品质

量的理念有关，它们认为，产品质量主要依

靠市场竞争，通过市场竞争和消费者的自由

选择促进企业提高产品质量，而不是主要依

靠行政管理来保证产品质量.表现在法律上

则主要依靠合同法、侵权法、产品责任法等

来调整产品质量关系。因此，我国《产品质

量法》中关于产品质量监督和法律制裁部分

亦是颇具中国特色的。政府对产品质量的监

督，体现了国家对市场的干预；政府在尊重

生产者、销售者的自主经营的前提下，从保

护消费者的利益和提高一国产品质量水平，

维护社会整体利益的角度出发，对生产者、

销售者的产品质量行为进行监督。表现在法

律上则我国的《产品质量法》并非一般的民

事法，而包含更多的经济法制度并体现经济

法的特征。国家既然要对产品质量进行监督,

首先要对生产者、销售者的产品质量义务作

出规定。《产品质量法》第3章对其作了规

定，这也是国外的产品质量立法很少涉及的。

新法对本章内容未作较大修改.

新的《产品质量法》在产品质量的监督

和罚则两章中作了较大的修改，是本次修改

《产品质量法》的重点，修改之后这两章的

内容及总则的内容更加丰满，操作性更强，

各主体的权力义务更加明确。其主要特点是:

进一步明确了各级政府在产品质量工作中

的职责，建立了企业产品质量约束机制，加

强了行政执法机关的执法手段，特别是对生

产、销售违法产品的行为加大了法律制裁的

力度。止匕外，在对产品质量监督部门以及产

品质量检验机构、认证机构等社会中介机构

赋予质量监督、质量评价等权力的同时，增

加了承担相应法律责任和防止滥用权力的

规定。政府对产品质量的介入和干预在修订

之后的《产品质量法》中表现得淋漓尽致，

立法者的意图是通过强化质量监督部门的

行政职权来促进产品质量的提高。关于产品

质量的监督管理和行政处罚修改的主要内

容为：

第一，强化和规范了政府的产品质量监

督职责：新的《产品质量法》规定，各级人

民政府应当把提高产品质量纳入国民经济

和社会发展规划，组织各有关部门依法采取

措施，制止产品生产、销售中违反产品质量

法规定的行为，保障产品质量法的实施。将

产品质量纳入政府宏观经济工作和长远发

展计划之视野，体现产品质量并非只是经营

者和消费者之间的事情，也是政府的管理范

围。规定各级人民政府和其他国家机关工作

人员不得滥用职权、玩忽职守或者循私舞弊,

包庇、放纵本地区、本系统发生的产品生产、

销售中违反产品质量法规定的行为或者阻

挠、干预依法对产品生产、销售中违反本法

规定的行为进行查处。规定任何单位和个人

不得排斥本地区或者非本系统企业生产的

质量合格产品进入本地区、本系统。这有利

于防止政府的限制竞争行为，防止地方、部

门保护主义。规定国家对产品质量实行以抽

查为主要方式的监督检查制度，首次规定了

申请复检制度，有利于监督产品质量监督部

门的检查行为，维护生产者和销售者的正当

权益。规定了产品质量监督部门或者其他国

家机关不得向社会推荐生产者的产品，不得

以对产品进行监制、监销等方式参与产品经

营活动。这一规定有利于防止官商结合，防

止政府的限制性竞争行为和企业利用政府

的不当影响从事不正当竞争行为。对政府的

权力作出限制和规范是法治国家的一个重

要标志，也是防止权力滥用和政府腐败的重

要措施。在现代法治下，行政权力的扩张和

强化大量表现在经济法中，除了依靠行政法

的“控权”作用外，经济法也需要对政府的

权力加以监督和约束，以防止权力滥用，损

害市场主体的正当权益。

第二，赋予产品质量监督部门必要的行

政执法手段，加大执法力度。新的《产品质

量法》规定，质量监督部门根据已经取得的

违法嫌

疑证据或者举报，对涉嫌违法行为查处

时，可以对当事人实施现场检查，可以对当

事人进行调查取证，可以查阅、复制当事人

有关的合同、发票、账簿等资料，可以对有

根据认为有缺陷的产品或者有其他严重质

量问题的产品，以及直接用于生产、销售该

项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予

以查封或者扣押。该条强化了执法部门的权

力，但对权力的行使缺乏应有的程序规定以

及相应的监督措施，容易侵犯当事人的合法

权益。

第三，加强对企业产品质量的监督约束。

新法对生产者、销售者的产品质量义务作了

相应的修改。并增加规定：生产者、销售者

应当建立健全内部产品质量管理制度；对依

法组织的产品质量监督检查，生产者、销售

者不得拒绝。对拒绝接受依法进行的产品质

量监督检查的，视情节责令改正、停业整顿、

直至吊销营业执照。规定生产者、销售者不

得拒绝依法组织的产品质量监督检查意义

重大，实践中检查人员依法行使职权遭到当

事人拒绝甚至暴力抗拒的现象时有发生。据

2001年1月2日《人民日报》的报道，各地

在“打假”联合行动中，工商执法人员遭遇

暴力抗法事件时有发生，据全国11个省工

商管理机关不完全统计，近期“打假”受阻

的案件达76起。仅湖南、河南两省就遭遇

暴力抗法43件，执法人员受伤13人。

第四，加大对产品质量违法行为的行政

处罚力度。新法中涉及对生产者、销售者的

行政处罚的条文有17条，几乎占据了该法

全部条文的1/4,而第4章损害赔偿仅有9

条，涉及实体内容的仅有7条。新法对生产

者、销售者的行政处罚措施规定详细且操作

性强，立法者试图用加大行政制裁力度的方

法来监督生产者、销售者的产品质量行为。

其主要的修改内容有：将原法的以违法所得

为处罚基数改为以违法生产、销售产品货值

金额为处罚基数，并对货值金额的计算方法

作出规定，这便于实际操作，同时也加大了

处罚力度。将原法关于销售“明知”是不符

合保障人体健康和人身、财产安全的国家标

准、行业标准的产品的，才承担法律责任的

规定，修改为销售者凡销售禁止销售的产品

的，都应当承担法律责任，只是对有充分证

据证明其不知道该产品为禁止销售的产品

的，可以从轻或减轻处罚。这一修改是一重

大改进，因为执法机关很难证明销售者对产

品缺陷是“明知”的，容易使销售者逃脱法

律责任；另外，销售者对缺陷产品或法律禁

止销售的其他产品较生产者难以控制和识

别，不问其主观状态，一律给予相同处罚，

有失公平，对其处罚采用一定程度的过错推

定的办法，由销售者承担证明自己无过错而

减轻责任的举证责任较为合理；但有证据证

明其“不知道”该产品禁止销售似乎不够,

应增加为“不知道且不应知道”更为周延。

对生产、销售禁止生产、销售的产品的，不

仅要没收违法生产、销售产品，处以罚款,

还要没收违法所得；对专门用以生产缺陷产

品、国家明令淘汰的产品或以假充真的产品

的原辅材料、包装物、生产工具，也应予以

没收。将禁止销售产品用于服务业的经营者,

依照本法对销售者的处罚规定予以处罚，只

是对其主观状态要求不同。为禁止生产、销

售的产品提供运输、保管、仓储等便利条件，

或者为以假充真的产品提供制假生产技术

的，主观上有恶意者应承担法律责任。止匕外，

在广告中对产品质量作虚假宣传，欺骗和误

导消费者的，依照《广告法》的规定追究法

律责任。

止匕外，新法还对产品检验、认证机构的

设立和权利义务作了规范，并规定相应的责

任。

概言之，产品质量的监督管理和产品质

量的行政制裁成为中国的《产品质量法》制

定和修改的重心，与国外形成对照。政府的

干预和介入成为《产品质量法》立法主要的

指导思想。国外的产品立法主要规定产品责

任，因此，产品立法的部门属性整体而言可

归人民商法；而在中国，产品立法由于其上

述特性，其更多的是体现经济法的理念和特

征，就其部门法属性而言，整体上应属经济

法。

四、评价和展望-坚持中国特色，借鉴

他国经验

综观新的产品质量法，其最大的特点是

行政性色彩强烈，法律中关于行政机关的产

品质量监督措施以及行政处罚的内容几乎

占了全部条文内容的2/3,仅罚则一章条文

就有24条，占了全部条文的1/3；而规定损

害赔偿责任的一章仅有9条，加上规定生产

者、销售者的产品质量义务一章的14条，

也不足全部条文的1/3.立法者对行政机关

产品质量监督的权力设置以及对生产者、销

售者的行政处罚措施可谓倾注大量心血，其

内容十分具体、详细。立法机关赋予行政机

关的权力无疑是巨大的，尤其是新增的第18

条以及行政处罚权；对生产者、销售者的违

法行为的处罚不仅严厉，而且制裁的对象几

乎面面俱到。所幸立法者认识到过多的权力

必定导致腐败，在规定行政机关的质量监督

权和行政处罚权的同时，增加了承担相应法

律责任和防止滥用权力的规定。即便如此,

我们仍然可以认为产品质量的行政性色彩

很浓，就连销售者违反瑕疵担保义务，未按

法律规定向消费者承担民事责任的，产品质

量监督部门或工商行政管理部门也应出面

干预，责令其改正。因此，政府权力涉及的

领域几乎无所不包。相比之下，关于产品质

量民事责任的规定则十分简陋，缺陷产品损

害赔偿的范围和责任主体过于狭窄，其规定

过于原则，操作性差。立法者试图通过扩大

行政机关的监督权力和加大违法行为的行

政处罚力度，而不是通过完善损害赔偿制度

和依靠市场主体的市场行为来监督生产者、

销售者的产品质量行为。尽管如此，我们仍

然不能不说产品质量法是一部优秀的法律，

至少是一部符合中国国情的法律，因为中国

有自己特殊的国情。

第一，我国的社会主义市场经济是政府

宏观调控下的市场经济。我国的改革是在政

府推动下的自上而下的改革，尤其是从计划

经济转向市场经济的过渡中，各领域离不开

政府的引导和监督，产品质量事关国家经济、

百姓生活，政府当然不会坐视不管。

第二，我国的产品质量水平低下，假冒

伪劣商品泛滥，政府不能不介入。最近国务

院发展研究中心发布的《制假售假对国民经

济的影响及对策研究》报告指出，我国市场

上假冒商品的销量已大大高于走私数额，制

假售假危害程度已超过了商品走私。面对经

济全球化迅速发展，即将加入WTO所带来的

机遇和挑战，我国的产品质量状况远远不能

适应形势发展和市场变化的需要。一是产品

档次低，一些重要工业产品质量与发达国家

相比落后10年以上；二是质量差，产品抽

查合格率仍然不高，生产过程中的不良品损

失严重，一些中小企业产品质量低劣的问题

相当普遍；三是假冒伪劣屡禁不止，制假售

假违法犯罪活动在有的地方已成为区域性

问题，假冒伪劣产品造成重大恶性事故时有

发生。可以说我国的产品质量问题已经制约

着我国经济的发展，已不单纯是一个保护消

费者利益的问题了，面对这样严峻的形势,

立法者只能借助政府的权力，而不能仅靠市

场的

作用。

第三，我国的生产者、销售者法律意识

较低。部分制售者在暴利的驱使下不惜铤而

走险，置人民生命健康于不顾，制售大量直

接危及百姓生命健康的伪劣产品，致使重大

恶性事故频繁发生。我国又缺乏行业组织,

即使有