中国城市化过程中的“政府悖论”与城市化泡沫

中国城市化过程中的“政府悖论”

与城市化泡沫

在中国城市化过程中存在一个“政府

悖论”。中国实施城市化战略需要政府，但

在计划经济体制尚严重存在的制度环境中，

存在着诱发政府以计划方式推进城市化陷

入“政府悖论”风险，使中国的城市化成为

脱离市场导向的“政府主导型"城市化。

“政府主导型"城市化潜在的最大风险是

可能发生城市化泡沫。城市化泡沫表现是：

功能雷同的大都市泡沫，过分追求城建乘数

效应的房地产泡沫；不计成本的所谓城市化

建设高潮。抑制城市化泡沫发生的根本出路,

在于加大城市市场体制和城市管理制度改

革，从制度供给高度建立预防城市化泡沫的

预警系统，使中国城市化在“市场主导型”

轨道上健康推进。

关键词：政府悖论政府主导型市场主导型城

市化泡沫

目前，在具体实施城市化发展战略中存在一

种非常危险的倾向：就是中国的城市化向政

府主导的道路上滑行。“政府主导型”城市

化过分扩大了政府在推进城市化中的作用，

把城市化的过程简单看成一个人口增加、行

政区变更、圈地搞一流基础实施，扩大城市

规模的过程。在政府主导型城市化倾向的背

后存在一个“政府悖论”，在“政府悖论”

下的“政府主导型”城市化，对中国经济最

大的危害，就是存在发生城市化泡沫的风险。

一、城市化过程中“政府悖论”成因分析

诺斯研究国家在经济增长中的作用时提出

了着名的“制度悖论”理论。诺斯认为国家

在制度变迁中经常会做出事与愿违的制度

安排，结果形成人为导致经济衰退的根源。

诺斯的经典论述是：“国家的存在对于经济

增长是必不可少的，但它又是人为导致衰落

的根源。”在经济发展过程中，人们本着追

求经济利益最大化原则所选择的某种制度，

其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方

向，反过来成为导致限制自身利益和社会利

益发展的根源。这就是“制度悖论”的通俗

解释。

中国推进城市化进程中，也同样存在着“制

度悖论”，不过在此具体表现为“政府悖

论”。所谓城市化中的“政府悖论”，简单

地讲，就是中国城市化推进不论是在制度变

迁的安排上、还是城市资源的配置上都需要

一个职能更大、更复杂的政府，但在计划经

济惯性作用下，又存在着，诱发政府以计划

方式行使其职能，使中国的城市化陷入政府

主导型的陷阱。中国城市化对政府的需要,

变成了政府成为城市化的障碍。

城市化过程中的“政府悖论”，成因于中国

独特的市场化和城市化之路。十五期间实施

城市化战略本质上是一个中国市场经济发

展中心从农村向城市转移战略。20世纪80

年代以来中国渐进式改革，一直循着农村包

围城市的路径进行。从要素资源分布看，城

市自然具有发展市场经济的优势，但从制度

创新的优势看，农村作为计划经济的薄弱地

区同城市相比，却有在改革初期市场经济成

长的制度优势。在制度挤压下形成的从农村

到城市的中国市场经济独特的成长之路，由

此也形成了经济增长速度、规模与城市化不

向城市回流。不论是外资，还是内资的投资

开始向城市集中，抢占城市平台，占据城市

竞争优势成为90年代以来中国市场经济发

展的方向。

市场经济的发展中心从农村向城市推进过

程中，城市政府面临一系列两极的选择：一

方面城市化急需市场化和产业推动；需要市

场资源要素的高度密集和高速流动；需要平

等的竞争环境，这些都要求城市政府必须进

行职能改革，放松传统的城市管制，给予市

场发展以更大、更多的自由空间；另一方面

市场化和产业化又急需大规模城市建设来

支持，市场要素高度密集和高速流动的城市

市场又需要高水准的有序化管理，这又赋予

了政府新的管理权利和更复杂的职能。还有

中国加入WT0后，要求中国城市按国民待遇

的规则管理城市经济，降低要素进入城市的

门槛，建立平等竞争环境；另一方面在经济

全球化冲击下的市场竞争，越来越表现为企

业之间的竞争伴随着国家与国家、城市与城

市之间的激烈竞争。城市之间的激烈竞争又

需要政府对城市的管理向营销城市、经营城

市的方向转变。

上述城市化与市场化相互作用中包含着对

城市政府的要求，从理论上讲，一方面要求

政府放弃计划经济管理方式的同时，另一方

面又要负担起在市场经济条件下管理现代

城市、驾驭城市市场经济的新职能。但计划

经济体制和计划管理方式的偏好在城市仍

严重存在的前提下，这种两极的选择对于目

前中国的政府却是两难的选择。因为对于目

前政府而言最难做到的是放弃权利，最容易

接受的是获得的新权利和新职能。如果城市

改革速度跟不上城市化和市场化进程，如果

政府的职能改革不能在先放弃中再获得，那

么，在计划经济背景和惯性的作用下，其结

果城市化对城市政府新职能的要求就变成

传统计划职能强化。市场化推动下的城市化

演变成政府主导的城市化，最终形成阻碍市

场化与城市化发展的“政府悖论”。

西方城市化过程也存在着政府职能的加强

和复杂化，但在西方城市化中不存在像中国

这样的计划经济历史背景，所以也就不存在

诱致政府职能过分扩大化、滑向行计划式推

进城市化问题。所以，“政府悖论”在西方

城市化的过程没有明显地表现出来。应当说,

“政府悖论”是中国城市化道路中一个独

特的问题。

一、强化“政府悖论”的制度分析

在城市化推进中，不仅存在形成“政府悖论”

诱因，而且还存在着强化“政府悖论”，使

中国城市化向政府主导型上滑行的制度环

境。

目前自上而下按行政级别设市、管市的城市

管理体制、在对城市资源的配置中仍占据着

主要的地位。在计划经济时期，由于社会资

源主要通过自上而下的行政权利来配置，而

且每一级别的行政其资源配置权限也不同。

要保证城市规模与城市资源需求相匹配，就

必须将城市规模与城市行政级别相挂钩。在

计划时代留下来的按行政权利级别大小设

置城市的结果，形成了经济中心与政治中心

高度重叠的中国城市分布格局。如果说在计

划经济时期形成这种经济中心和政治中心

高度重叠的城市分布格局，是行政权利配置

资源的需要和结果，那么经过20多年的改

革，市场已成为社会资源配置的基础时，仍

沿用计划经济时代设置城市、管理城市的体

制，显然很难适应市场经济条件下城市发展

的需要。中国改革开放20多年中，在东南

沿海地区迅速成长起来的一大批新型的工

业化城镇，以及90年代以来形成旅游城市、

边贸城市恰恰不是发生原行政中心所在的

中心城市，而是在传统政治中心的边缘地区

成长起来的。由此形成了城市发展与资源配

置体制矛盾，在市场化中成长起来的新型城

市和城镇，虽然具有很大的成长性，但由于

其没有纳入传统的以行政权利为中心的资

源配置系统，所以未能获的应有的城市发展

资源和管理权限。相反，处在传统行政权利

中心某些城市，虽然其不具有成长的优势,

但却享有行政权利配置资源的诸多好处。为

了解决这个矛盾，中央曾经采取建立特区授

权的方法，将一些新生城市纳入行政管理的

系统。如深圳、珠海等沿海开放城市。但是

通过这种途径解决只是范围内很小的问题,

况且对于普遍存在改革过程中体制外成长

起来的许多新生城市而言，这个问题仍未能

解决。如在广东省虎门镇有外资企业1400

多家，民营企业1100家，人口达70万人,

年创造GDP达40多亿元，税收达17亿元,

其经济规模和人口已达到中等城市的水平,

但拥有如此经济规模的行政建制，不是市,

也不是县，而是一个区。由于其“出身”级

别太低，所以它的财政、市镇规划和管理不

能享有城市权限，而仍然是镇的权限。现在

人们谈到城市化时，总是批评东南沿海地区

出现城不像城，乡不像乡的小城镇，对此不

少学者将其归结为中国80年代以来实行小

城镇战略的错误选择。其实这种结果，并不

能完全归结为实施小城镇的结果，从制度上

看是在以行政为主的资源配置制度对小城

镇挤压的结果。正是由于他们在成长的构成

中不能获得正常的城镇管理和规划的权限,

所以才在自发中走了一条两不像的道路。

从资源配置的角度看，实施城市化战略其中

一个非常重要的内容，就是要建立一个有利

于推进城市化的资源配置系统。要建立这样

一个以市场为基础的城市发展资源的配置

系统，就有一个对目前存在的以等级行政权

利为中心资源配置系统的改革。如中国的城

市化，不能在触动原资源配置系统中进行，

中国城市化战略的推行首先强化的不是市

场在城市化中配置资源的功能，而是使改革

开放以来处在弱化过程中的行政权利配置

资源体系重新得到强化。城市化引起的“政

府悖论”也会随着这种体制格局而强化。

自1994年财政税体制改革以来，随着中央

财力相对集中，政府用来进行城市建设的财

力也在加大，这对中国城市发展其实是一件

好事，但由于这种改革是在财力分配体制远

滞后于财力集中体制下进行的，目前存在的

中央与地方之间的财力分配和投资体制，仍

有浓厚的计划色彩，所以中央财力的集中和

对加大城市建设投资的加大的过程，存在着

诱致政府向传统体制回复的倾向。强化了各

级地方城市对自上而下行政配置资源的依

赖。弱化了对市场配置城市资源的重视。这

在客观上起了强化“政府悖论”的作用。

长期以来，在改革中变的越来越无为的政府,

在城市化过程中，却突然发现城市政府变的

无所不为起来。特别是在缺乏新制度约束的

城市基础投资体制，客观上强化了政府以计

划方式配置城市资源的偏好。城市化推进需

要大幅度提高城市基础实施的建设，在公共

财政、公共采购、公共投资体制尚未完全建

立的情况下，这些公共投资只能在原计划体

制的框架中进行。缺乏新制度约束下城市公

共投资在客观强化了政府以计划方式管理

城市、配置城市资源的偏好。

在这种扭曲资源配置体制下，其结果形成了

使一些不能成长为大城市的城市，仅仅因为

它是级别较高的行政中心、政治中心，却能

获得人为造市的资源和财力，相反一些因经

济的地缘优势和产业优势具备成长为大城

市的潜力，但因为它的行政级别很低，在城

市化中会处在被抑制状态。如广东的“虎门

现象”。

三、“政府悖论”的隐患：城市化泡沫

在“政府悖论”的背后存在着中国的城市

化向政府主导型方向滑行的倾向，存在着中

国城市化动力由政府替代市场成为第一推

动力风险。如此下去存在着发生城市化泡沫

的隐患。泡沫经济是在过高预期下形成超过

实际需求的投资而形成的虚假繁荣。从目前

显示出的迹象看，整个社会在对城市化有很

高的预期，但在“政府悖论”的作用下存在

着将这种预期过分放大，将城市化推向泡沫

的隐患。政府主导下的城市化泡沫风险主要

表现在三个方面：

1、在政府主导下的城市化，可能出现职能

雷同的大都市泡沫。

在十五期间提出放松对发展大城市的限制

的政策，对于发挥城市规模效益是正确的，

但是如果各级政府都不顾经济地缘优势和

城市间的产业分工的需要，人为地在攀比中

搞功能齐全的大都市，人为地配置城市资源,

很可能会在出现虚假的大都市繁荣。

导致职能雷同的大都市泡沫根源于目前存

在的仍居强势的以行政权利为中心的资源

配置体系。中国的行政中心设置格局是一种

相对均衡的分布。在行政权利强势的作用下,

目前中国城市规划存在着按行政格局规划

未来大都市的倾向。沿着以政治中心来设计

经济中心的路子走下去，将会出现有多少个

省级市、地级市就一定要建立多少个大都市

城市分布格局。使在计划经济时代形成政治

中心与经济中心高度重叠格局，在新一轮的

城市化中更加强化。

这些规划中的大都市，不仅与行政中心高度

重叠，而且都是功能全、产业结构雷同的大

都市，这将是一个代价很大的举动。如果按

照以行政中心必定要高功能齐全的大都市

的路子走下去，在未来几年内，从数字统计

上看，中国可能出现城市化率快于经济增长

的态势。

中国需要建立多少大都市，并不取决有多少

个行政权利中心，而应取决于市场对城市资

源配置规律，取决于经济地缘优势和产业化

分工链的内在要求。行政权利中心与经济中

心的高度重叠是古代社会城市分布的特色,

工业化时代的行政中心的分布与经济中心

分布是非重叠性的。因为行政权利分布首先

要服从于对主权国土管理的需要，所以只要

是有中国国土的地方，就必须有代表国家主

权的政府，所以行政权利的分布具有相对均

衡和相对稳定的特点。在市场条件下的资源

分布具有不均衡性和动态性的特点。美国大

都市主要分布在东海岸地区，另一条城市带

分布在从旧金山到洛杉机之间。日本在环东

京湾形成了从东京、名古屋、大阪、神户的

“都市带”。在西方发达国家政治中心并不

都是政治中心。美国的华盛顿虽然是苜都，

仅仅是个行政中心，人口只有55万，只相

当于一个中等城市而已。澳大利亚的堪培拉

是首都只有几十万人口，也仅仅是个行政中

心而已。事实上，改革开放以来，中国大都

市也出现了不均衡分布，东南沿海地区正在

中国未来大都市分布区。

但是在计划经济思维的惯性作用下，在中国

几千年封建诸侯思想的作用下，许多地方官

员把所辖之地，不是当统一市场体系中的局

部市场来看待，不是按照产业的分工优势来

考虑城市产业发展战略，而是按“诸侯封地”

来搞全能产业，搞“国中之国”、“市中之

市”。表面上看是在搞大都市化，其实搞的

是城市“诸侯化”。从反馈的信息看，越是

在中西部市场经济不发达的地区，建立全能

的大都市的非理性设想也越大，越是在南方

沿海地区，由于市场作用已充分发挥，在对

待城市发展反而越理性。

在行政权利杠杆的作用下，不顾现实的需要,

各级政府都来搞功能齐全的大都市，由此造

成虚假大都市泡沫一旦破裂，对中国经济造

成的危害比20世纪80年代以来形成的产业

结构雷同要大的多。都市泡沫不仅仅是中国

城市化的陷阱，也是中国工业化的一个巨大

的陷阱。

2、在政府主导下城市化演变为仅仅依托城

市基建乘数效应推动的城市化，会导致城市

房地产泡沫。

在城市基建拉动效应下可能出现一时的繁

荣，如果城市基建与城市产业和市场发展严

重失调下去，未来中国可能会出现一批有

“城”无“市”的空壳化城市。中国城市化

推进中始终存在着土地资源的约束，这是在

人多地少的亚洲国家在推进城市化遇到的

普遍问题。在东亚国家城市化的推进中都有

过房地产泡沫的严重教训。20世纪80年代

末在泡沫经济中走下衰退的日本经济，构成

泡沫经济的主要成分是房地产泡沫。泡沫经

济发生的十多年过去了，目前在东京仍遗留

着80年代泡沫经济时期遗留下大片半拉子

工程。90年代东亚危机中，造成财富大幅度

缩水，其中很大一部分是房地产价格的缩水。

80年代以来在寸土寸金的香港，房地产一直

是香港的支柱产业之一，房地产增值程度也

成为香港经济发展状况晴雨表。但无论香港

市场如何自由，仍逃不出房地产泡沫的厄运。

在财富增值时，房地产增值的最快，同时财

富缩水时房地产也是最快的。2001年四季度

香港经济增长刚出现负增长时，香港的房地

产已经缩水一半。中国在90年代的珠海、

海南已经领教了房地产泡沫的教训。目前中

国在推进城市化中，是否能避免重演东亚国

家在工业化过程中房地产泡沫的危害，对此

我们最冷静的回答：不是能否避免重演问题,

而是如何将房地产泡沫的危害降低到最低

程度的问题。

目前对中国房地产市场发展的走势，存在着,

两种迥然不同的观点；一是认为为中国的房

地产潜伏着严重的泡沫，一是认为中国的房

地产市场发展良好。虽然目前中国的房地产

的泡沫不甚严重，但不论是从东亚国家包括

目前的香港的房地产泡沫的教训看，还是从

中国房地产市场发展的内在逻辑看，对房地

产泡沫有足够的认识是非常重要的。

从全球来看，可以发现在所有的产品中，由

于房地产是无法流动的产品，再加上土地资

具有不可替代的稀缺性，所以房地产的价格

是无法实现全球均衡。无论香港的市场如何

开放，香港缺乏的土地，也无法通过进口来

解决。房地产供需矛盾，不仅不能通过在开

放的市场通过流动来实现均衡，而且也无法

通过替代品来解决。虽然房地产无法跨国界

流动，但标识房地产价格货币却是流动的，

货币的高度流动性与房地产的非流动性相

结合，由此反映的某一地区房地产稀缺性程

度，并不完全取代于当地货币购买力，在很

大程度上取决于货币的供应力。一旦房地产

稀缺性定价引起投机性投资投加入时，房地

产则会失去其使用性投资，成为投机性投资

产品，那么房地产的泡沫就会进入一个快速

的成长期。

东亚地区土地资源稀缺性与经济全球化下

存在大量的剩余资本相结合，再加上急于求

成的工业化心理，使东亚地区成为最容易发

生房地产泡沫的地区。房地产泡沫成为东亚

地区实现城市化过程中很难避免的一大陷

阱。

中国同样存在着与东亚地区相同容易引发

房地产泡沫因素。鉴于东亚一些国家房地产

破灭的教训，要避免房地产破灭的发生，政

府对付房地产发展的政策选择，要像对付通

货膨胀一样，应实行逆向调捽。特别是在房

地产启动之后，更要重点调控房地产的开发

速度和增值水平，以免在政策的推波助澜下,

造成对房地产过高的预期，导致大量资金的

进入，引发房地产泡沫发生。但是就目前中

国房地产发展的环境而言，人们更多地认识

到房地产迅速增值一面的同时，而忽视了房

地产高风险的一面，所以在城市化推进过程

中，各级政府对房地产作为城市经济增长点

予以推动，并赋予其很高的预期。不可否认

中国城市的房地产确实存在一个相当大的

发展空间，正是这一可开发空间存在的巨大

诱惑，才会会导致大量资本和房地产商的涌

入。如果政府在这一巨大诱惑目前，缺乏理

性，急于通过房地产实现短期内的城市经济

增长，甚至在权钱交易的诱惑下来推进城市

的房地产市，那么中国城市房地产泡沫的发

生，就只是一个时间问题。房地产泡沫一旦

发生，其影响不仅仅是房地产业的本身的问

题，波及的可能是中国城市化进程的搁浅。

这样教训不是没有先例，珠海、海南、北海

就是最惨痛的教训。

3、在政府主导型推动下的城市化，存在高

成本推进中国城市的问题，使城市化在所谓

城市建设化高潮中中受阻的风险。

政府作为特有资源垄断者，具有不计成本的

偏好。这一偏好在目前中国行政管理体制中

表现尤为突出。计划经济时代，受到单一计

划控制的政府，对资源配置的权利受到严格

限制。目前处在市场和残留的计划双轨资源

配置体制下的政府，应当说比计划经济时代

的政府有更大的资源配置权利。一方面，现

在政府仍然可以利用计划手段来控制和配

置城市资源，另一方面又同时可以利用市场

和现代的金融工具来配置市场资源。可以说

现在城市政府配置资源的权利和资源的总

量同计划经济时代相比要大的多。

在城市化推进过程中，随着GDP总规模的增

长，政府控制和支配的资源也会同步增长,

这是正常的。政府支配财力的最大的隐患,

不在于政府支配的财力太大，而是控制和配

置这些财力的体制。处于市场约束尚未完全

建立与传统计划约束尚未完全消失中国城

市管理体制，存在着严重“体制空洞”。处

在“体制空洞”中中国城市政府行为具有

很大的随意性和长官意志性。“体制空洞”

导致政府决策和管理上的随意性和长官意

志，与城市政府拥有不断增长巨额财力相结

合，存在着使城市基建投资陷入不计成本投

资的风险。

不计成本的城市化投资与在市场推动下的

城市竞争相结合，正在变成畸形城市化建设

高潮的竞争，变成争世界一流、亚洲最大的

攀比。目前几乎所有的地级城市，无论现在

城市财力有多大，现在的人口有多少，都在

按超过百万人口以上的规模来规划。在城市

规划中的广场、机场、道路，都要按50年

不落后、世界一流的水平来设计。支撑大规

模地开展城市建设，有一个理论上的依据，

就是城市基建投资的乘数效应。在这种理论

的作用和中国投资需求疲软的背景下，城市

基建投资成了目前中国投资中风险最小的

投资。不可否认基建投资确实具有产生拉动

相关产业发展作用。如果这种基建投资不考

虑投资本身的效益，那么这些非理性投资的

结果是其造成代价比其拉动的乘数效益要

大的多。

自20世纪80年代以来，受到目前许多学者

责难小城镇化，尽管有诸多不尽人意的地方,

但它毕竟是在市场化推进下出现的。如何看

待80年代以来中国小城镇的发展的功过，

有一个视角问题。如果单纯从城市化的角度

来看，不像农村，也不像城市的小城镇建设

造成了资源浪费，延缓了中国城市的发展。

但如果从市场化的角度来看时，中国小城镇

是中国农民的一个创举，因为在小城镇这个

独特的空间中成长起来的乡镇企业，是在没

有国家投资的前提下创造了形成中国半壁

江山的工业产值，解决中国1亿劳动力的就

业。应当说中国农民选择小城镇这个平台发

展市场经济，是当时的中国农民走向市场经

济最经济选择，因为正是在这个不规范的平

台上实现以较少的投入最大的产出。在此不

是说在十五期间实施发展大城市战略的选

择是错误，而是说改革开放以来所走的小城

镇化道路也不是错的。特别是市场化推动下

小城镇发展之路，应当成为十五期间实施城

市化战略中进行走下去的道路。而目前在政

府主导下的城市化的最大风险恰恰在干此。

目前在政府主导推动下城市化，同自发地农

民主导下小城镇相比，层次要高的多，其规

划是国际性的，其投资是大规模地，其决策

是自上而下的。但是从符合市场的理性成分

而言，我们认为，今天政府没有超过20世

纪80年代的农民。虽然就农民的个体选择

而言充满着自发、随机性，但这种自发与随

机因严格受到市场的约束，所以这种追求经

济利益最大就选择又是理性的。而处在“体

制空洞”中的政府形成的随意性和长官意

志，是缺乏市场约束的随意性，他们的行为

并不是一个完全的经济人的行为，而是某种

意义上的政治人行为。经济人的选择是追求

经济利益的最大化，由此决定了经济人选择

是在成本约束下进行，而政治人追求是政治

效应的最大化，经济是手段，而不是目标,

所以不存与经济效益相关的成本约束，与追

求政治目标相联系，在经济上往往是不计成

本。

不计成本地推进城市化，最终表现为中国城

市化的高成本推进。城市化的高成本推进主

要表现在这样一些方面：

一是严重超过城市发展需求搞所谓一流的

城市实施，这些设施建成之日就是城市发展

的包袱背起的开始。因为作为公共产品或准

公共产品的城市设施的使用或运行是需要

成本。如果城市设施的运行成本大大高于对

这些设施利用的收益时，这些设施为城市带

来的不是福利的增长，而是包袱的加重。如

珠海机场现象就是这种典型案例。当年投资

69亿，按机场每年旅客吞吐量1200万人，

年货邮吞吐量60万吨的标准设计的机场，

目前的使用率只有6%左右，拖欠债务17亿。

当我们频频看到报纸上出现一些城市领导

的宏大的城市发展的设想时，我们能肯定珠

海的教训不会重演吗？

二是一些城市规划为追求美化、绿化、整齐

化一，竞到了排斥市场化的程度。一些城市

为了拆墙透绿，不惜以拆除许多商业网点为

代价，结果是城市绿化，市场没有了；一些

城市在追求标准化、规范化下由政府主导建

成的市场、商业写字楼、网点或什么之类的

商业一条街等，由于缺乏地缘优势或租金过

高，导致了商人无法进入，成了有参观价值

无市场增值价值的无市街；这种不计成本地

搞城市设施，加大市场准入门槛，抑制了城

市市场的发展。

亏损企业是目前中国城市经济发展中的一

大包袱，如果中国城市改革严重滞后城市化、

市场化发展的需要，任凭中国的城市化在

“体制空洞”下政府主导滑行下去，不可否

认在短期一定出现城市化的建设高潮，但这

个高潮的泡沫破裂后，中国的一些城市背负

的不仅仅企业亏损的包袱，还有整个城市破

产或亏损的包袱。

四、走出“政府悖论”，避免城市泡沫

的预警对策

要遏制中国的城市化向“政府悖论”道路

上滑行，避免城市化泡沫发生，唯一的出路

就是要加大城市改革力度，从根本上解决城

市化推进与城市化新体制供给不同步的矛

盾。

1、中国城市化的战略定位，不能简单地把

中国经济增长赌注在城市化，而应当把中国

经济增长的中心放在城市市场化的推进上。

在市场化推进下实现中国的城市化，是21

世纪中国实施城市化发展战略的核心。21世

纪中国城市化的最大风险来自脱离市场化

的城市化。如何正确认识市场化与城市化的

关系，是关系到中国城市化发展方向、中国

城市改革的前提。市场化是城市化的第一推

动力，这个原则在如何时候都不能动摇。

2、深化城市体制改革，增加适应城市化需

要的制度供给是从根本上抑制城市化泡沫

发生的关键。

改革开放以来，中国之所以走了一条与市场

经济发展同步的小城镇化道路，就是因为在

中国城市启动市场经济比农村遇到的制度

障碍要大。现在将市场经济发展中心从农村

转向城市，不仅仅需要通过城市的基础设施

建设为市场经济发展物质平台，更需要全面

深化城市体制改革，为市场经济在城市发展

提高制度框架。适应城市化和中国进入WTO

的要求，全面启动城市体制改革是中国21

世纪经济体制改革最主要任务。

具体讲，中国城市体制改革面临着宏观、中

观和微观三个层次的改革。

在宏观上适应十五期间设施城市化战略的

要求，要以改革现行的自上而下按行政级配

置城市资源、管理城市的计划式的城市管理

体制为主线，以建立有利城市间公平竞争的

全国统一市场为目标，推进宏观层面的城市

体制改革。中央对城市的管理要从直接管理

向适应市场化要求间接管理、法治管理转变。

要弱化行政权利在资源配置中的职能，中央

对城市改革要像企业改革一样，通过下放权

利赋予各级城市在市场竞争完整的自主权。

现代市场竞争是多层次的竞争，要提高城市

的竞争力，在管理体制上，要赋予城市以相

对独立管理权限，使城市成为市场竞争真正

主体。在市场竞争的压力下，迫使城市政府

从主要向上负责的“政治人”向对市场负

责的“经济人”转变。

在中观上，适应市场化推动城市化发展的要

求，通过全面启动城市体制改革，建立推进

市场化与城市化互动的城市经济体制是城

市自身改革的目标。长期以来，如何搞活大

中型企业一直是中国城市改革的重中之重,

适应市场化推动下城市化要求，中国城市改

革的重心应当转向建立城市市场经济发