规划行政处罚操作规范

规划行政处罚操作规范一、总则1.1编制目的为规范城乡规划领域行政处罚行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护城乡规划法律法规的严肃性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依据相关法律法规，结合规划行政执法工作实际，制定本规范。1.2编制依据本规范主要依据以下法律法规及规范性文件制定：《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国政府信息公开条例》省、自治区、直辖市地方性法规及政府规章上级主管部门发布的行政执法程序规定1.3适用范围本规范适用于各级城乡规划主管部门及其依法委托的组织（以下统称“规划执法机关”）对违反城乡规划法律、法规、规章的行为（以下简称“规划违法行为”）实施行政处罚的全过程，包括立案、调查取证、告知、听证、决定、送达、执行、结案、归档等环节。1.4基本原则规划行政处罚应遵循以下基本原则：合法原则：主体合法、权限合法、依据合法、程序合法。公正公开原则：以事实为依据，以法律为准绳，平等对待当事人，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政处罚决定应当依法公开。过罚相当原则：设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。处罚与教育相结合原则：纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。保障当事人权利原则：充分保障当事人的陈述权、申辩权、申请回避权、要求听证权、申请行政复议或提起行政诉讼等权利。高效便民原则：遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务。二、组织与职责2.1执法主体规划行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责实施。法律、行政法规另有规定的，从其规定。规划执法机关可以依法在其法定权限内委托符合法定条件的组织实施行政处罚，并对受委托组织实施行政处罚的行为负责监督，对该行为的后果承担法律责任。2.2执法机构与人员规划执法机关应设立或指定专门的执法机构（如执法监察支队、大队等），配备具备行政执法资格的执法人员。执法人员应当熟悉城乡规划法律法规和业务知识，经培训考核合格，取得行政执法证件后方可上岗执法。执法人员在执行公务时，应当主动出示行政执法证件，表明身份。2.3职责分工规划执法机关内部应建立职责清晰、分工明确、协作顺畅的工作机制：案件承办机构：负责规划违法案件的受理、立案、调查取证、提出处理建议、制作法律文书、执行处罚决定、申请强制执行、结案归档等具体工作。法制审核机构：负责对重大执法决定进行法制审核，包括案件事实是否清楚、证据是否确凿充分、适用法律是否正确、程序是否合法、自由裁量是否适当等。执法监督机构：负责对行政处罚行为的内部监督、执法检查、案卷评查、执法过错责任追究等工作。负责人：依法对行政处罚案件进行审查并作出决定。三、行政处罚程序3.1案件来源与受理规划违法案件的来源主要包括：日常巡查、检查发现卫星遥感、无人机等技术监测发现群众投诉、举报上级机关交办、其他部门移送媒体曝光其他合法途径对通过投诉、举报等途径获得的案件线索，应当予以登记。对属于本机关管辖范围且初步核查认为存在违法事实嫌疑的，应当及时受理。对不属于本机关管辖的，应当告知举报人向有管辖权的机关举报，或按规定移送有管辖权的机关。3.2立案经初步核查，认为有明确的违法行为人、有违反城乡规划法律法规的事实、依法应当给予行政处罚且属于本机关管辖的，应当立案。立案应当填写《立案审批表》，载明案件来源、当事人基本情况、涉嫌违法事实、立案依据、承办人意见、承办机构负责人意见等，报请规划执法机关负责人批准。批准立案的，应当确定至少两名执法人员为案件承办人。符合立案条件的，应当自发现线索或收到材料之日起七个工作日内立案。情况紧急的，应当在合理时间内尽快立案。3.3调查取证调查取证应当全面、客观、公正，依法收集与案件有关的证据。3.3.1调查措施执法人员可以采取以下措施进行调查：询问当事人、证人，制作《调查询问笔录》进入涉嫌违法的场所实施现场检查，制作《现场检查笔录》，并进行拍照、录像、测绘查阅、复制与违法行为有关的文件、资料、图纸要求当事人提供相关证明材料委托具有相应资质的机构进行鉴定、检测、评估依法可以采取的其他调查措施实施现场检查时，应当通知当事人到场。当事人拒不到场的，不影响检查的进行，但应当在笔录中注明情况，并可邀请见证人到场。3.3.2证据种类与要求规划行政处罚的证据主要包括：书证：如建设工程规划许可证、施工图纸、合同、函件等。应收集原件，收集原件确有困难的，可以收集与原件核对无误的复印件、照片或节录本，并注明出处和核对情况。物证：如违法建设的建筑材料、构件等。应尽量收集原物，收集原物确有困难的，可以拍照、录像。视听资料：如现场照片、录音、录像、卫星遥感影像等。应注明制作方法、时间、制作人和证明对象。电子数据：如电子邮件、电子文档、数据库文件等。必要时可进行电子数据取证固证。证人证言：应如实记录，并经证人核对签字或盖章。当事人的陈述和申辩：应如实记录在案。鉴定意见：如由有资质的测绘单位出具的违法建筑面积测绘报告、由有资质的评估机构出具的无法采取改正措施消除影响的评估报告等。勘验笔录、现场笔录：应由执法人员、当事人或见证人签名。当事人拒绝签名或不能签名的，应当注明原因。所有证据必须经查证属实，才能作为认定案件事实的依据。3.4案件调查终结案件调查终结，承办人员应当撰写《案件调查终结报告》，对案件事实、证据、法律适用、处罚建议等进行全面阐述。《案件调查终结报告》应包括以下内容：当事人的基本情况案件来源及立案情况调查经过及采取的强制措施情况查明的违法事实、性质及主要证据当事人陈述、申辩及听证情况案件争议焦点相关法律、法规、规章依据承办人处理建议及理由承办机构负责人意见3.5告知与听证3.5.1事先告知在作出行政处罚决定之前，规划执法机关必须告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。告知应当制作《行政处罚事先告知书》并依法送达当事人。当事人自收到告知书之日起五个工作日内有权进行陈述和申辩。规划执法机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。3.5.2听证程序拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求举行听证的权利：较大数额罚款（具体标准依据地方性法规或省级人民政府规定执行）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物降低资质等级、吊销许可证件责令停产停业、责令关闭、限制从业其他较重的行政处罚法律、法规、规章规定的其他情形当事人要求听证的，应当在规划执法机关告知后五个工作日内提出。规划执法机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。听证应当公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。听证由规划执法机关指定的非本案调查人员主持。当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。听证应当制作笔录，交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。听证结束后，规划执法机关应当根据听证笔录，依法作出决定。3.6法制审核对情节复杂或者重大违法行为拟给予较重行政处罚的案件，在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。法制审核主要审核以下内容：行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格行政执法程序是否合法案件事实是否清楚，证据是否确凿、充分适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当执法是否超越执法机关法定权限行政执法文书是否完备、规范违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关其他应当审核的内容法制审核人员应当出具书面审核意见。承办人员应对审核意见中提出的问题进行补充调查或修正。3.7处罚决定3.7.1决定作出规划执法机关负责人应当对调查结果、当事人陈述申辩及听证情况、法制审核意见等进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚违法事实不能成立的，不得给予行政处罚违法行为已构成犯罪的，移送司法机关对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，规划执法机关负责人应当集体讨论决定。3.7.2处罚种类根据《中华人民共和国城乡规划法》等规定，规划行政处罚的种类主要包括：警告、通报批评罚款没收违法所得、没收非法财物责令停止建设、限期拆除暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件法律、行政法规规定的其他行政处罚其中，“限期拆除”不属于《中华人民共和国行政处罚法》明列的处罚种类，但在城乡规划执法中作为处理违法建设的重要措施，其决定和执行程序应参照行政处罚的严格程序进行。3.7.3裁量基准规划执法机关应当根据省级人民政府或上级主管部门制定的行政处罚裁量基准，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚以及行政处罚的种类和幅度。对于从轻、减轻、从重处罚的情形，必须严格依据法律规定，并在案件文书中充分说明理由。3.7.4决定书制作作出行政处罚决定，应当制作《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址违反法律、法规、规章的事实和证据行政处罚的种类和依据行政处罚的履行方式和期限申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期加盖作出行政处罚决定的规划执法机关的印章《行政处罚决定书》应当语言规范、表述准确、逻辑清晰。3.8送达《行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，规划执法机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。送达方式包括：直接送达：送达给当事人本人或其法定代表人、主要负责人、负责收件的人、诉讼代理人。当事人或其同住成年家属签收日期为送达日期。留置送达：受送达人或其同住成年家属拒绝接收的，送达人可以邀请有关基层组织或所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把文书留在受送达人的住所；也可以采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。电子送达：经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件、移动通信等能够确认其收悉的电子方式送达，但行政处罚决定书除外。到达受送达人特定系统的日期为送达日期。委托及邮寄送达：直接送达有困难的，可以委托其他行政机关代为送达，或邮寄送达。以回执上注明的收件日期为送达日期。公告送达：受送达人下落不明，或用其他方式无法送达的，可以公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。送达应当制作《送达回证》，由受送达人或规定的签收人签名或盖章并注明日期。四、行政处罚的执行4.1一般规定行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。罚款、没收违法所得或非法财物，必须全部上缴国库，任何单位和个人不得截留、私分或者变相私分。4.2罚款的执行4.2.1罚缴分离作出罚款决定的规划执法机关应当与收缴罚款的机构分离。除依法可以当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的规划执法机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。4.2.2当场收缴依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，有下列情形之一，执法人员可以当场收缴罚款：依法给予一百元以下罚款的不当场收缴事后难以执行的在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出的执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据；不出具财政部门统一制发的专用票据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关；行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。4.3其他处罚种类的执行责令停止建设：执法人员应现场监督当事人立即停止施工，并可查封施工现场、扣押施工工具。限期拆除：当事人应当在决定书规定的期限内自行拆除违法建设。规划执法机关应当对拆除过程进行监督。没收实物或违法收入：对没收实物的，应制作没收物品清单，妥善保管并依法处理。对没收违法收入的，应通知当事人将款项缴入指定账户。4.4当事人不履行义务的后果当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的规划执法机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款根据法律规定，采取其他行政强制执行方式依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行规划执法机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。4.5申请人民法院强制执行当事人对“限期拆除”决定不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不拆除的，规划执法机关可以依法强制拆除，或依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行前，规划执法机关应当履行催告程序，制作《履行行政处罚决定催告书》并送达当事人。催告书送达十日后当事人仍未履行的，规划执法机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。申请强制执行时，应当提交强制执行申请书、行政处罚决定书及作出决定的事实、理由和依据、当事人的意见及行政机关催告情况、申请强制执行标的情况等材料。五、案件结案与归档5.1结案条件符合下列情形之一的，应予结案：行政处罚决定执行完毕的人民法院裁定终结执行的经复议机关或人民法院判决撤销行政处罚决定，且不再重新作出具体行政行为的不予行政处罚或依法免予行政处罚的案件移送有管辖权机关或司法机关的其他应予结案的情形5.2结案审批案件承办人应当填写《结案审批表》，载明案件基本情况、处罚决定内容、执行情况、结案理由等，报请规划执法机关负责人批准结案。5.3立卷归档行政处罚案件结案后，承办人员应当将案件材料立卷归档。案卷归档应当一案一卷、材料齐全、规范有序、便于查阅。5.3.1案卷内容行政处罚案卷一般应包括以下材料：案卷封面、卷内目录立案审批表案件来源材料（投诉举报记录、检查记录、移送函等）当事人主体资格证明文件调查取证材料（询问笔录、现场检查笔录、证据材料、鉴定意见等）案件调查终结报告行政处罚事先告知书及送达回证当事人陈述申辩材料或听证材料法制审核意见行政处罚决定审批表（含集体讨论记录）行政处罚决定书及送达回证罚款票据复印件或没收物品处理凭证执行情况材料（催告书、强制执行申请书、法院裁定书、拆除前后照片等）结案审批表其他相关材料5.3.2归档要求案卷应当按照办案过程的时间顺序和文书种类进行排列、编号、装订。案卷材料应当使用耐久的书写材料，电子材料应同时备份存档。案卷保管期限根据案件重要程度确定，一般不少于十年，重要案件应永久保存。档案的保管、借阅、销毁应遵守国家档案管理的有关规定。六、执法监督与责任追究6.1内部监督规划执法机关应当建立健全行政处罚内部监督制度，通过案卷评查、执法检查、评议考核等方式，加强对本机关和下级机关行政