农村集体资产流失引发的法律思考

引言2006年7月，浙江省台州市路桥区路桥街道田洋王村发生了一起被称为“白糖事件”的千万元集体资产流失案:2006年7月20日，村书记认为投资白糖事业可以赚取较大利润，未经村集体经济成员投票决定便擅自利用集体资产的150万元投资设立了鸿图糖业有限公司，为了保证该公司的正常运行，连续动用村集体资产1000多万元，一段时间后因白糖事业前景不佳便决定终止该项目，在这之后，中间商沈剑波将剩余的白糖销售完后携款潜逃，据公司财务报表显示，该公司投资总额为1260万元，集体资产流失将近1040万。从这个案件中可以看出目前农村集体资产流失较为严重主要是因为农村集体资产产权制度、会计制度以及审计监督制度不完善。防止农村集体资产流失迫在眉睫，首先要进行农村集体资产的清查工作，做好管理农村集体资产的第一步；其次建立健全农村集体经济组织，明确产权所有者；再次进行农村集体资产的确权到户和产权股份制改革，完善农村集体资产交易的相关制度；最后加强法治工作，加大法律宣传力度，提高行政机关的执法力度，完善相关的诉讼制度。防止农村集体资产流失有利于保障农民财产权益，农村经济稳步发展，壮大集体经济。一、农村集体资产流失的界定与现状（一）农村集体资产的概念根据《江苏省农村集体资产管理条例》的相关规定，农村集体资产是指归乡、村集体全体成员所有的资源性资产、经营性资产和非经营性资产。包括全体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；全体所有的流动资产、固定资产、有形资产和无形资产等资产。根据《天津市农村集体资产条例》第三条规定:村集体经济组织全体成员是村集体资产的所有者，依法享有对集体资产的占有、使用、收益和处分的权利。村民可以选出代表设立村集体经济组织管理机构，该机构代表村民依法对集体资产进行经营管理，没有设立该机构的村集体可由村民委员会代行集体资产的管理职能。村集体经济组织或村委会管理村集体资产的方式不当使其资产大面积流失，目前农村集体资产流失体现在方方面面，引起流失的原因也是多种多样的。（二）农村集体资产分类流失的表现 1.资源型资产，复杂的亲属关系和转租转包农村集体资源性资产类似于自然资源，是大自然赋予我们的宝贵财富，经过农民的开发而成为资源性资产，主要包括农民全部所有的土地、草地、森林、宅基地等多种类型。在这个“关系社会”里，少数村干部为了获取不正当的利益和在亲戚朋友面前不丢面子而将属于其他村民的土地低价租给自己的亲属，然后再以较高价格租给他人，获取利润。复杂的亲属关系渗透在资源性资产的转租转包的过程中，村干部亲属假借村干部的名义使该资产流失更具隐蔽性和秘密性。资源性资产在转租转包的过程中损害了村民的财产权益，造成集体资产的流失。2．经营性资产，制度规避与公物私化农村集体经营性资产主要包括用于商业方向的商品房、娱乐场所和健身器材、农业基础设施、村民集体拥有的股份和其他无形资产。村干部与会计共谋是经营性资产流失的一大原因，他们虚列开支方式、虚开发票收据，规避相关会计制度，以权谋私，滥用职权，对外提供不真实的会计信息和账单。农业经济的进步和发展使农村基础设施不断完善，这些基础设施建设的资金一部分来源于政府拨款，另一部分来源于集体所有的经营性资产。在基础设施的建设中村干部代表村民与工程队签合同，然而村干部与施工方形成一种“默契”，他们伪造工程造价，使合同价格远远高于工程队的实际价格，两者之间的差额成为了村干部贪污的对象，这也是经营性资产流失的另一大原因。3．非经营性资产，变更资产的性质和迂回变卖农村集体非经营性资产主要包括不做商业用途的教育、文化、卫生、体育等公共服务性资产。在实地调查中发现，主要包括小学、公园广场、篮球场和报刊室等公共设施。其中小学校舍这一资产流失的最为严重，这可能和国家“撤点并校”的政策有关，将具备公共服务性质的资产转化为经营性资产，使其具备商业用途从而达到赚钱的效果，具体表现在将校舍变成农民私宅或者养殖厂等用于获取经济利益，在变更和经营的过程中造成了非经营性资产的流失。二、农村集体资产流失的成因及法律分析“白糖事件”引发了我对农村集体资产流失的思考，该案件的发生是因为各项制度不完善，资产监管不到位。在投资白糖业时未经村集体经济组织或村委会批准擅自使用集体资产，产权关系模糊；代理商携款潜逃，监管力度不够；虽然集体资产流失是因为代理商的携款潜逃，但归根结底是因为村干部没有将相关的财务会计制度执行彻底。个案发生的原因是普遍事件发生的缩影，农村集体资产流失的原因多种多样，但是本文主要从相关制度方面阐述农村集体资产流失的原因，并对其进行法律方面的分析。（一）产权保护制度不明1．集体资产的主体缺位农村集体产权的所有者明确，但是集体资产的管理者需要具体做出规定。《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”明确产权的所有者，还需要适用《森林法》、《物权法》和《农业法》等多部法律法规。除遵守法律法规之外，还需坚持“谁投资谁所有”的原则，农民一起投资成立的集体资产由村民集体所有；农村集体经济组织独自投资设立的农村集体资产由集体组织所有；以国家政府划拨为主要资金来源的资产作为私有资产；在投资主体不明的情况下就需要以国家和集体利益为前提，投资各方进行平等协商。2．农村集体资产管理结构不健全理论上农村集体资产的监督是由民主监督小组和会计人员负责，但实际上农村集体资产的管理和监督权都是由村干部行使，民主监督的作用不能充分发挥，造成集体资产的流失。为了充分贯彻《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》，需要不断严格要求农村集体资产管理工作，完善农村集体资产管理体系。农村集体资产管理结构是指其法人、会计、民主监督小组、村民大会构成的一种组织结构，这种管理形式可以使集体资产达到保值增值的一种农村集体组织制度。遵循民主管理的原则，投资经营关于村民集体资产的项目时需要经过村民投票讨论决定，要建立健全民主理财和资产报告等相关制度，将集体资产的使用情况全部归入该机构管理的范围之内。（二）会计管理制度缺失1.财务管理制度不规范随着农村社会经济条件的不断发展变化一些村集体只注重发展集体经济而忽略了财务管理，使本村的财务管理制度形同虚设，村级财务混乱，大量集体资产流失，这一原因正是造成“白糖事件”的主要原因。2011年农业部和监察部联合颁行的《农村集体经济组织财物公开规定》的颁发为农村集体资产的投资经营和财务监管提供了理论依据，促进了现代农村经济的稳定发展。第四条规定：“村集体经济组织应当建立以群众代表为主组成的明主理财小组，对财物公开活动进行监督。”2.农村集体资产的核算方式较为落后在这个互联网时代，传统的核算方式出现了种种弊端，我们需要改进传统的核算方式。2004年4月27日中华人民共和国财政部发布的《村集体经济组织会计制度》总则中规定村集体经济组织应该实行统一核算和独立核算相配合的两级机制。在互联网核算方式改进的过程中也应推行此机制，并加以创新。首先，必须加强对流动资产的管理，例如开设独立的村级网上银行账户，设置相应的账簿；其次，应当做好固定资产的管理工作，将农村集体固定资产在电脑上以表格的形式呈现；最后，还需要建立一个属于自己的财务系统，通过这个系统来完成农村集体资产的核算。3.会计监督的相关规定不完善社会主义市场经济的进一步发展，村民的民主政治意识相应提高，更加注重对村集体经济的监督。《中华人民共和国会计法》中只有关于内部的会计监督，对于外部的会计监督并没有进行具体规定，部分村集体不重视财务监管，会计监督的落实和执行有待加强，村级财务的具体信息仅向一部分干部和会计人员公开，重大项目的投资也不经村民讨论决定，而是个别干部主观随意使用，这种乱象使村会计和广大村民的监督职能没有充分发挥，村级外部监督不到位。田洋王村集体资产流失问题正是由于会计监督不到位造成的，为了预防同类问题的发生需要建立内部外部相结合的会计监督制度。（三）审计监督制度缺位1.农村经济管理站不能实行全方位管理农村经济管理站工作范围较广且强度较大，但政府划拨的专项资金较少，农村经济管理站缺少相关的专业人员，使它的审计监督作用无法充分发挥，以至于农村审计工作中出现些许漏洞，造成农村集体资产流失。农业部第11号《农村合作经济内部审计暂行规定》第三条：“县级以上地方人民政府农村合作经济经营管理部门负责指导农村合作经济的审计工作。”农村经济管理站可以在一定程度上依照章程搞好农村的财务管理，强化监督。2.缺少专门的审计机构我国规定的三种审计机构中并没有将农村的审计任务列入其中，缺少审计机构的监督，对农村集体经济组织的监督出现了漏洞，使部分干部钻法律的漏洞贪污受贿，造成农村集体流失。《中华人民共和国审计法》第七条规定，国务院设立审计署，在国务院总理的领导下负责全国的审计工作。第八条规定，省、社区的市、县的人民政府在上一级审计机关的领导下负责本行政区域的审计工作。将农村的审计任务纳入审计范围或建立专门的农村审计结构迫在眉睫。造成农村集体资产流失的原因除了相关制度不完善，还有其他一些方面的原因。一些会计和审计人员的职业道德缺失，身为监督的主体他们没有遵守法律法规和相应的职业道德规范反而直接或间接的参与伪造、变造、篡改账本，对外提供不实的会计信息和审计信息；另外中央政府对农村集体资产管理的支持力度不够以及农村集体资产不能融合发展，使农村集体经济组织缺乏一定程度的经济能力，难以实现全面的监督管理；同时部分村干部的法制观念淡薄也是造成农村集体资产流失的一个原因。三、防止农村集体资产流失的法律对策通过对“白糖事件”的思考以及对农村集体资产流失成因的阐述，本文认为首先要对农村集体资产进行界定和清产核资，同时要严格监管农村集体资产，最后完成农村集体资产的清收。这样可以确定资产产权，保障农村集体经济组织或村委会和农民的正当利益，防止集体资产的流失。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中也指出要对农村集体资产进行全面清查，摸清家底。（一）构建农村集体资产产权保护制度1.因地制宜的制定农村集体资产管理条例《江苏省农村集体资产管理条例》已经在江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，该条例于2018年10月1日起施行。为了保障农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村小康社会的进步和乡村强盛，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，确立一套完整的资产管理体系，以户为单位进行股份制改革从而制定属于自己的农村集体资产管理条例，确定农村集体资产管理者。2.提高村民的法律意识农村集体资产管理条例的制定不仅需要村干部的执行，还需要村民的管理。村民管理农村集体资产首先要清楚农村集体资产是什么？其次要让村民知道如何监管农村集体资产？即必须增强其主人翁意识，让他们知道监督管理的是属于自己的，而不是个别村干部。政府要定期向村民讲授相关的法律知识，让村民通过电影、板报等各种形式了解相关的法律法规，让村民们知道当自己的合法权益被侵害时如何维护。3.形成集体资产管理的新体制结合地区特色有规律、有步骤地建立一个以构建农村集体资产产权保护制度为目标，以服务型政府为重点,以协调产权关系为核心的管理机构，逐步形成三个层次的集体资产经营管理体制。第一层次：建立市、县、乡(镇)三级资产管理委员会，对集体资产进行领导，加强对集体资产的组织指导；第二层次：建立乡(镇)资产经营公司，它是有限责任公司具有企业法人资格，受乡(镇)资产管理委员会委派，行使资产的经营权；第三层次：主要是各类企业由集体资产经营机构投资的集体企业群体，拥有企业法人财产权，在以上两级组织机构的指导下从事具体的农村公共资源交易事项。(二)完善会计管理制度体系1.建立健全会计人员违法犯罪活动的法律法规村民认为农村集体经济组织做出了侵害其合法权益的决策，可以依法向人民法院起诉；农村集体经济组织的会计人员以及代行农村集体资产管理职能的村民委员会成员违背相关规定，情节轻微的，由县级以上农村集体资产主管部门或者乡镇人民政府责令限期改正，造成损失的，由负有责任的人员依法承担赔偿责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任；地方各级人民政府及相关部门的会计人员在农村集体资产管理的指导监督工作中违背相关规定，情节轻微的，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。2.提高村集体会计人员的道德建设理论上农村集体资产的所有者是农村集体经济组织，但实际上对集体资产的管理还是落实到了部分人的身上，村民不可能全部成为农村集体资产的管理者，因此对村干部进行法律教育也成为了重中之重。乡政府要定期对村干部进行党课和法律的教育，深入了解相关条例的制定精神和违反之后所需要承担的法律后果，让村干部在不知不觉中学会遵纪守法，不做违法乱纪的事，提高其道德素质和法律素养。3.明确农村经营部门执法主体地位1995年国务院在《关于加强农村集体资产管理工作的通知》中明确规定了农业部的职能是主管农村集体资产。各级农村经济管理部门应坚持农村集体资产管理和监督相统一的原则，应做好对农村集体资产的清产核资、产权登记备案等相关工作，加强上级对下级管理工作的指导和监督。管理部门人员应该坚持文明执法，秉公执法，规范执法，礼貌执法，执法与教育相结合等。确立农村经营部门的执法主体地位，增强它的执法确信力。（三）健全审计监督机制1.完善农村公共资源交易的相关法律农村经济的不发达和专业人员的缺乏使农村公共资源交易的相关制度和流程相对滞后，从而导致农村公共资源浪费，造成农村集体资产的流失。首先，根据《公共资源交易平台管理暂行办法》完善农村公共资源的交易办法，做到有法可依；规范交易流程，做到有程可循；杜绝违法交易行为，优化交易监管，做到违法必究。其次，建立属于自己的网络交易平台，信息时代的发展让生活便利，网络上各式各样的交易平台和网站为农村公共资源交易打开了新世界。2.创建阳光型政府推行“5321”工作法，“5321”工作法把村级事务建立在阳光下，拓宽村民民主监督的渠道，增强农村“三务”工作的透明度。创新管理理念，坚持以人为本的理念，尊重人民的心声；创新管理方式，发挥市场的决定作用，减少行政审批手续；创新监督体制，促进政务公开，使民主监督和舆论监督合法化。更重要的是我们要通过立法对政府的绩效管理进行改革，不能一味的以经济效益进行绩效考量。3.加强农村集体资产监管在产权登记制度的帮助下对各项资产的投资，使用以及收益等进行仔细登记，定期检查集体资产的出入情况，设立专门的审计监管人员，选择集体经济组织的成员且具有专业的会计人才作为其监管人员，做到内部投资监管；完善村务公开信息制度，开展某个项目需要集体资产进行投资时通过各种形式向村民进行公示，并开通各种渠道让村民对资产投资进行外部监督。预防“白糖事件”的发生要做到内部监管和外部监管相结合，防止农村集体资产流失需要建立农村集体资产信息化系统管理平台。（四）完善相关的诉讼制度由于集体资产流失的复杂性，有待于相关配套制度的完善。特别是在维护相关主体利益的司法诉讼过程中，需要进一步确立诉讼主体、明确管辖法院和减少诉讼成本等具体举措。1.确立农村集体资产流失的诉讼主体。农村集体资产的流失使农村集体组织的利益受损，可以通过法定代表人来提起诉讼，保障村民的合法权益。由此又引出来一个新的问题：如果该组织或法定代表人不提起诉讼，谁来维护集体的合法权益呢?此处，我们可以借鉴一下《中华人民共和国公司法》的股东代位诉讼：即当该组织的法定代表人未提起诉讼，可以由该组织的成员进行起诉，维护集体组织的合法权益。总之，在类似案件中，集体组织和集体组织的成员都有起诉的权利。2.确定的相关案件的管辖法院。根据我国《民事诉讼法》规定的“便利当事人和便利人民法院审判”的原则，出现类似案件时应该以该农村集体组织所在地的基层人民法院或中级人民管辖。视案件