关于加强网约车管理对策研究

题目：关于加强网约车管理对策研究目录一、引言 1（一）研究背景 1（一）研究意义 2（二）文献综述 2（三）研究思路及方法 3二、网约车的内涵与特征及政府管理的现状 3（一）网约车的内涵及特征 3（二）政府管制的现状 3三、网约车存在的政府监管问题 4（一）政府法律制度不完善 4（二）政府事前审核力度弱，网约车行业市场准入门槛低 5（三）政府执法人员未能对网约车有效监管 5四、关于完善网约车行业的行政建议 （一）建立健全相关法律法规 6（二）政府加强事前审核力度 6（三）减少执法腐败，培养新型监管人员 6结束语 7参考文献 8摘要：随着互联网技术和移动智能终端的不断发展，加之人民生活水平的不断提升，人们越来越追求高质量的出行方式，网约车逐渐进入大众的视野。它的出现，有效推动了传统巡游出租车行业的改革，解决了长期以来乘客与出租车司机之间信息不对称的局面，它改变了公众的出行方式和消费模式，提高了资源利用率。全新的出行模式在相对廉价的同时为人们的出行带来了极大的便利。但与此同时，网约车行业作为刚刚起步的新型产业，也遇到了诸多困难诸如恶性竞争、运营不规范、侵害乘客利益等发展乱象。所以本文主要研究我国网约车发展现状及所遭遇的困境，并从政府层面探究解决发展乱象的政策建议，更好地发挥国家行政手段在网约车行业的作用，为网约车的发展奠定行政基础。关键词：网约车；行政手段；效率；发展乱象Abstract：WiththecontinuousdevelopmentofInternettechnologyandmobileintelligentterminals,aswellasthecontinuousimprovementofpeople'slivingstandards,peopleareincreasinglypursuinghigh-qualitytravelmethods,andonlinecar-hailinghasgraduallyenteredthepublic'svision.Itsemergencehaseffectivelypromotedthereformofthetraditionalcruisetaxiindustry,solvedthelong-standinginformationasymmetrybetweenpassengersandtaxidrivers,changedthetravelmodeandconsumptionmodeofthepublic,andimprovedtheutilizationrateofresources.Thenewtravelmodebringsgreatconveniencetopeople'stravelwhileitisrelativelycheap.However,atthesametime,theride-hailingindustry,asanewindustryjuststarting,hasencounteredmanydifficulties,suchasviciouscompetition,non-standardoperation,infringementoftheinterestsofpassengersandotherdevelopmentchaos.Therefore,thispapermainlystudiesthecurrentsituationandpredicamentofChina'sride-hailingindustry,andexplorespolicySuggestionstosolvethedevelopmentchaosfromthegovernmentlevel,soastobetterplaytheroleofnationaladministrativemeansintheride-hailingindustryandlayanadministrativefoundationforthedevelopmentofride-hailingindustry.KeyWords:onlinecar-hailing；administrativemeans；effectiveness；Chaos引言（一）研究背景网络预约出租汽车（以下简称为“网约车”），是在“互联网+传统交通运输业”背景下所产生的一种新兴的商业模式。自2014年开始，基于移动互联网技术发展起来的滴滴、优步等网约车软件在我国推出后，网约车市场在短时间内迅速发展壮大，网约车服务是“共享经济”的典型代表，发展势头日益强劲。随着网约车行业快速发展，互联网与传统产业的深度融合将在未来一段时间内成为拉动我国经济增长的新动能。而分享经济从产生到发展，再到今天深度融入我国传统经济领域，其释放的经济潜能在我国整体经济格局中发挥着日益重要的作用。据《2016年中国专车市场分析报告》中指出，2015年我国专车市场发展迅猛，日均订单成交量从1月的9万单/天发展至12月的63万单/天，专车市场规模增长潜力较大，预计到2021年专车市场规模达到5000亿元。然而，网约车的发展也引发了诸多的社会问题，对于传统出租车行业的冲击、频发的社会治安和刑事犯罪案件、加价行为的普遍发生等问题引发社会的强烈关注和不满，所以政府加强对网约车的监管力度是大势所趋。（二）研究意义网约车作为一种公共服务产品，是关乎群众切身利益的出行行业，网约车的发展应符合人民对美好生活的新期望，为人们的出行带来更大的便利，带来更大的社会效益。随着网约车的快速崛起与发展，它给人们生活带来便利的同时，也对政府提出的更高的要求。而且网约车已经成为了目前人民群众出行最重要的选择之一，对其进行研究有利于改善其与传统的出行方式的冲突，加强网约车的市场监管从而规范其运行机制，从而更好的满足市民多元化的出行需求。本文丰富了网约车行业的研究视角，为网约车行业提供了新的治理思路，因此本文的研究具有重要的现实意义。（三）国内外研究综述1、国内研究现状国内学者对网约车管理政策的研究主要集中在如何加强网约车行业的整体治理和管理创新上。例如，我国学者周丽霞(2015)认为，面临着网约车独特的运营特点和商业模式，政府必须严格规范市场准入条件，结合行业和行政监管，完善法律法规。当政府监管网约车服务时，不能按部就班传统出租车行业的方式。王静(2016)从网约车监管的困境入手，分析了这些变化和问题，认为要转变管理监管模式和监管手段，包括数量、价格、车辆安全、驾驶员资格、平台垄断等措施建立新的监管模式。姬煜彤(2017)也对网约车的社会价值和服务的利弊做出了分析，借鉴国外网约车监管路径，提出合作监管是网约车管理模式转变的大趋势，并且从平台自我监管和政府职能监管两方面来阐述合作监管的意义。马悦（2018）认为，行政规制是政府对网约车监管的主要手段，其中对价格和数量的规制限制了网约车新业态的发展，应建立多元化规制体系，促进网约车的发展。效羽（2016）认为《征求意见稿》和《暂行办法》明显违背行政法的相关条款，而这些相关条款最主要是集中在违法增设行政许可条件和行政许可项目两个方面上。与此同时，他还提出政府应该加强相关立法，为网约车行政规则的建立打下更为坚强的法律基础。由此可得，国内学者对网约车行政管理的研究整体上呈现制度性、创新性、整体性特点，主要集中于如何利用制度创新达到管理创新、用制度规范网约车市场行为，以达到降低网约车市场风险的目的。2、国外研究现状国外网约车行业兴起更早，许多国外对于网约车行业政府规制的研究起步较早，主要从网约车现存市场结构出发，分析行政规制前后网约车市场环境变化和网约车司机个人从业资格标准，强调政府规制的作用，探讨政府规制与放松规制的市场边界问题，总而言之，国外对网约车行业政府规制研究已经形成较完善的理论体系。例如国外针对网约车行业管制方面的讨论诸如VictoriaRuiz在的文章，其中分析了网约车行业关于定价的相关问题。另外，部分西方学者从宏观层面对网约车市场结构建立各种数据模型，BraceSchalle通过对不同城市政府规制细则的比较，认为政府对于网约车车市场的监管实际上是不可或缺的。但他认为在保障社会公民享有平等公共交通出行权利的前提下，仍要采用市场细化的方法来推进网约车的发展。（四）研究思路及方法本文大概研究思路遵循研究背景和意义—国内外文献综述—发展现状—政策建议。首先阅览了国内关于网约车的相关政策，然后确定了大概的论文方向和大纲。综合国内外目前的研究综述，运用文献研究和案例分析的研究方法，分析我国网约车发展现状及所遭遇的困境，探究目前我国网约车治理的大方向。二、网约车的内涵与特征及政府管理的现状（一）网约车的内涵及特征《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》）在第二条对“网约车经营服务”进行了明确界定，即“以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”乘客使用网约车系统时，首先通过通过线上约软件预约空车，并上传自身地理位置。网约车司机在约车软件上接单，然后按照乘客提供的地址接送乘客，先乘坐后付费。网约车的发展给人民群众带来了相对廉价便利的出行服务，缓解了乘客“打车难”、司机接客难的矛盾，在社会上带来了诸多积极影响。由于网约车行业全程依赖互联网软件进行，因此其也具有便捷性的特点。在传统出租车模式下，乘客如果要搭车，需要在路边等待游荡的车租车，这对于乘客和司机双方都是时间成。而网约车的出现基本解决了这一难题，乘客在特定约车软件下单后，软件会根据乘客提供的地理位置将车可信息会发送到附近有空闲的网约车司机的约车软件上。网约车不同于传统出租车，网约车以互联网为基础，无论是乘客的预约还是司机的招揽以及最后的支付活动都在线上进行。这也是网约车与传统出租车最本质的区别。基于此有部分学者认为，网约车是网络时代共享经济的产物，能够实现资源优化配置，提升资源利用效率网约车行业活动全信息会发送到附近有空闲的网约车司机的约车软件上。即使出现上下班高峰期、景区或者节假日等原因导致乘客多司机少，乘客也可以通过加价来获得服务，这样也会吸引更多网约车司机赶往该地区，缓解约车压力。综上，相比于传统出租车，网约车更加便捷。政府管制的现状从管制的主体看，中央层面的网约车主管部门为国务院交通运输主管部门，即市交通委员会、运输管理局、交通执法总队、市发展改革、公安机关、环保、人力社保部门、商务、工商、税务、质监、通信、人民银行营业管理部、网信和城管执法部门等。从管制的依据来看，2014年下半年开始，滴滴出行，神州专车，曹操专车，Uber和其他主要网约车逐步上线，并推出了专用车辆服务，可将私家车连接到平台上以载客。自2015年下半年以来，由于在各大平台上开展抢客大战，导致大量私家车涌入了网约车平台，并且网约车车辆数量爆增。2015年10月，国务院首次采取对限制网约车业务的管理的办法，以应对网约车平台数量的突然增加。正式发布《暂行办法》（于2016年7月正式发布，并于2016年11月正式实施）。网约车的主管部门是由交通主管部门负责，日常管理工作由客运管理机构负责，监督管理由办法规定的各个运输管理部门管理。对网约车的官方监管机构制定了规则，但并未确定该监管机构的范围和职责。所以说这条规定只是告诉你这个事情是谁负责在管，但具体怎么管，管的怎么样，管的不好如何去定义去监管却并没有做出更明确的规定。从管制的手段来看，对参与网约车运营的主体通过设定许可进行事前干预、规范运营、监管处罚三种方式进行管制。从管制的效果来看，网约车新政出台对网约车平台、网约车司机、巡游车司机、管制部门和社会公众都产生了较大的影响。三、网约车存在的政府监管问题目前我国网约车行业监管主体应该是以政府为核心，由市场和社会监管作为补充对象。随着互联网技术和移动设备的飞速发展，以滴滴为代表的网约车行业蓬勃发展，它不仅提供了更便捷、更舒适的出行方式，也为社会提供了大量的灵活就业机会，但是随着网约车市场规模的不断壮大存在的问题也显而易见的暴露出来，成为阻碍网约车行业发展的不利因素。（一）政府法律制度不完善从国家出台的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》这两个关于网约车的规范文件来看，国家的大的方针政策是的支持和保护网约车行业发展的。但是关于我国在网约车行业的法律制度有极大一部分仍然沿用着传统出租车行业的法律制度。而网约车行业作为最近才兴起新兴行业，无论是租乘形式还是服务方式都与传统出租车行业有着极大区别，同时由于传统的出租车处罚和问责制度无法全面兼顾网约车运营的各方面，实践活动中行政执法人员可能会存在推脱责任和被动执法。进一步导致网约车平台发生恶性竞争、扰乱市场的行为，从而影响行政处罚的权威性。所以，传统的出租车法律制度无法适应网约车发展的需要。2015年10月为了顺应共享经济的发展，交通运输部在正式公布征求意见稿之前，为了解更多的建议和意见，进行了一个月的公开意见征求。出台的征求意见稿明确了网约车存在的地位，但没有对其法律地位与性质做出特殊性的规定，出台的意见稿将网约车的监管体制完全纳入传统出租车的监管体系中，忽略了网约车本身性质，这种直接继承传统出租车行业监管模式对网约车这一新型行业进行监管的方式受到了很多专家学者的质疑。此外，当网约车运行过程中一旦发生意外事故，网约车平台法律定位不清的问题便会显现出来。网约车平台的法律地位目前并没有哪部法律给出了明确的定义，因此在实践活动中任然延续传统出租车关于平台和驾驶员的定位。如滴滴出行，这类的网约车平台的法律定位更接近于传统出租车公司之类的中间人角色，事故发生时一律认定为承运人责任，时常导致平台承担无过错责任的，在实践中无疑会增加平台的负担。而且网约车行业不同于传统出租车行业，网约车司机有全职司机也有兼职司机，传统出租车行业都是全职司机，所以传统的法律制度不适用于网约车司机和平台。如果不及时更新网约车行业的法律制度，将会阻碍网约车平台的发展。政府事前审核力度弱，网约车行业准入门槛较低在网约车市场中，各主体遵纪守法是保证网约车运营正常有序的重要因素。但在实际生活中，由于政府事前审核未能较好执行，导致网约车现行的准入规则较松弛，大部分网约车平台对驾驶员的驾龄要求仅为1年，而忽视了对其驾驶技术的考察，这就为交通事故的发生埋下隐患。此外，由于对驾驶员资质的审核几乎是线上进行的，这就为“找偏门”的黑车提供了漏洞，使部分“人车不符”现象也能通过准入审核。在这种宽松的准入环境下，导致网约车服务质量参差不齐。网约车数量众多、监管难，很大程度上是因为由于政府事前审核未能较好执行从而使网约车的准入门槛不明确所导致的。对于网约车平台而言，平台希望降低准入门槛使得更多的网约车司机进入平台，做大蛋糕。对于普通的网约车司机来说，当然也是希望准入门槛低，这样能够减少加入网约车行业的成本，从这个新兴行业中分一杯羹。对于乘客而言，一方面会希望自己的出行成本尽可能地低，另一方面也会希望在出行中尽量多地获得保障和优质服务。但是对于政府监管来说，准入门槛过低，会给政府监管带来巨大压力。至今也没有一个正式的规章律例来对网约车的准入门槛进行约束，这就导致全国各地网约车市场良莠不齐，政府监管越来越难。基于以上原因，消费者的人身安全很难得到保障。据统计，仅在2015年一年里，共收到涉及网络车辆的2685起警方案件，其中涉及抢劫、强奸等严重刑事暴力案件，极大损害了网约车行业的口碑，阻碍了网约车行业的发展。政府执法人员未能对网约车有效监管执法人员在定期检查期间，为减少其工作量会将已发现的违法行为放任不管或是当作其他轻微违法行为来进行处理。监管人员为了经济利益，则通过故意增加处罚或延迟处理来暗示违法者，直接索取经济贿赂或要求减少监督和处罚而力度等。这些行为严重阻碍了网约车公平竞争的市场环境，严重破坏了政府的形象，削弱了政府的监督能力，进一步损害了网约车政府监管的发展。可见强制性政府监督，行政执法中的自由裁量权以及不完整的监督和问责机制为寻租和腐败提供了机会，而这正是网约车政府监管的政府失灵的主要体现。此外，政府工作人员不具备管理网约车行业的相关专业技术。网约车以计算机互联网技术为基础，融合了大数据信息、定位导航技术等多种现代科技，如网约车司机在定位乘客地址时，就自然会用到定位导航技术。而政府在对其进行监督时，就会涉及大量相关的知识。这就要求监管部门拥有相关的专业技术人。目前我国地方政府监管部门相关工作人员不具备相应的专业素养，无法实现对网约车行业的有效监管，不利监管部门高效执法。再者监管部门采取的监管方式十分滞后。对于2016年才合法上市的网约车行业这种新型租乘模式，没有足够的监管经验。政府沿用传统出租车行业的监管方式去设置行政许可，不符合市场经济的发展要求。四、关于完善网约车行业制度的行政建议（一）建立健全相关法律法规2016年7月国务院办公厅颁布《网约车指导意见》)对网约车平台和相关工作人员以及车辆资质做出了具体的要求。在此基础上为了贯彻国务院的《网约车指导意见》，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办等七部委联合颁布了《暂行办法》，《暂行办法》尤其进步意义,但保守点并没有摆脱传统的监管框架在传统的出租车行业系统中嵌入网络汽车试图为行政许可的设置提供正当依据从而构建网络汽车的全面监管。国家相关部门应当建立健全与网约车相关的法律法规。为了保证新型网约车的健康发展，政府部门需要完善监管体系，尽快制定适合新型网约车的相关法律法规。鉴于许多国家的政府机构的做法来看，法律制度是确定监督有效性的关键。换句话说就是政府监管主要体现在法律和执法方面。比如英国，关于网约车行业的相关法律包括《汽车租赁法(伦敦)》，都是为了提高政府监管效率，保证网约车行业的规范发展保障旅客的合法权益。目前，我国只有《指导意见》、《暂行办法》等指导性文件，还没有与之相关的特定法律。政府必须严格执行适用的法律法规，完善网约车行业相关先进法律，防止各类事件的又一次发生，充分保障网约车行业的规范和创新发展，政府部门要完善网约车监管系统的供应，加快监管系统建设机制的改革。（二）政府加强事前审核力度提高驾驶员的进入门槛，促进安全与效率相平衡。要设立网约车市场的准入门槛，不仅要对网约车平台的企业资质进行审查，也要对网约车司机的车辆和资质进行审查。目前我国缺少相关的管理制度。申请从事网约车经营的，应当具备企业法人资格，具有进行线上和线下的服务能力，具备开展网约车业务的网络平台和能够开展该业务相应的技术水平，同时要能够保证乘客的私人信息不得泄露。网约车车辆应当达到安全驾驶的标准，具备处理突发情况的安全设施。从维护网约车安全来看，网约车司机是安全的最大变数。因此，把好网约车司机的入口关非常重要。驾驶员应当取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历;无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;无暴力犯罪记录。公安机关可根据实际需要，与网约车平台对接，自助查询相关数据，这有利于更好地预防犯罪。此外行政部门应该与各网约车平台对接，建立网约车司机评级等级制度，对于违规操作、侵害乘客合法权益的运营商，应该责令停业整顿或者吊销从事网约车行业的许可证；对于违规收费、故意绕路行驶、对投诉其服务的乘客进行威胁报复的司机，应该对其进行行政处罚；对于网约车平台、司机的其他犯罪行为，应该依法追究其刑事责任。政府监管部门还应该积极引入信用信息系统，增加网约车平台、司机和车辆的违法成本，确保网约车监管的有效性。在网约车的运行过程中根据不同角色包括：平台、乘客、司机等建立相印的信用等级评价体系，综合对网约车行业参与者全程记录，结合法律法规对违法违规行为进行处罚、公示。并根据违规人员的违规程度限制其权限。（三）减少执法腐败，培养新型监管人员政府部门及相关部门必须改变监督的思路，从传统的管理控制思维转变为创新的思维。一方面是从腐败寻租着手解决问题，避免权力寻租、滥用职权等政府失灵现象，从而提升监管效率和政府形象。建立适合网约车全新的监管监督体系，一是要完善相关监管制度，杜绝监管漏洞，通过法律法规的规定，解决“一事不再罚”等制度性的监管漏洞，让监管部门人员在制度上“不能腐”。二是要明确责任，完善问责机制。通过法律法规的完善，明确各部门在网约车监管活动中的具体责任，完善合理问责机制，坚决严厉对于监管责任人进行问责，使监管部门人员“不敢腐”。三是精简监管机构，提升监管机构人员经济待遇。通过监管机构和人员的精简提升工作效率，在权责明确的基础上，提升监管人员的经济待遇，保证其合理的收入水平，使其从思想上“不愿腐”。另一方面是从人才培养着手解决问题，政府应加大对网约车监管人员培训力度，提高监管人员的专业素养，网约车的出现，改变了政府传统依赖于线下“人盯人”的监管模式，而是一种基于线上大数据的平台化监管模式。传统监督模式不再适用，现在则更多地需要利用技术手段进行监管。互联网的问题只能以互联网的方式来解决，监管科技、安全保障科技等手段必须跟进。政府部门要利用大数据、云计算、人工智能、物联网等技术手段来创新网约车的监管。从政府部门来看，要利用平台方提供的大数据，建立更为科学的犯罪预防机制。包括通过前文对于网约车行业的准入标准的制定，制定标准后可以通过平台具体负责执行，建立起对网约车监管的政企联合的模式，这就急需政府大量培养适应利用大数据手段对网约车监管的新型人才，利用人才创新、技术创新、管理模式创新来提高对网约车的监管效率。结束语网约车作为一种新生事物，具有远大光明的前景也仍然存在各方面的不足。基于市场经济存在的盲目性、自发性等特点，对于网约车行业我们不能放任自由，应对发挥政府的调控作用，加强行政手段，建立健全相关的法律体系、政府企业加强事前的审核力度、加强事中监督、完善时候评价制度，指导和监督网约车行业的发展。对于网约车平台，政府部门需要加强市场监管力度，完善租借双方的监督机制，加强行业自律和外部监督。网约车作为出租车行业的新兴组成部分，应当由出租车行政主管部门进行监管。主管部门应当完善监管制度，建立监管平台，完善信息网络。公安、发展改革、价格、税务、工商等各部门应该按照自己的职责，对相应情况进行监管，同时也应该联合起来形成统一的管理网络，对网约车营运情况进行监督，对网约车违法行为依法处理。在对网约车平台的运