官员晋升激励与土地财政-基于官员异质性视角下的实证研究

官员晋升激励与土地财政——基于官员异质性视角下的实证研究

摘要政府土地出让行为是当前社会中的热点问题，也是政府治理领域中重点关注的话题。官员之间开展的晋升锦标赛是导致土地财政的关键原因，因而官员晋升激励是探究我国土地财政现象的根本出发点。但目前关于官员晋升激励与土地财政的研究都是将政府视为一个整体，考察外部激励对其影响，忽视了官员在面临晋升激励时，官员会由于内部自身特征的不同，对晋升激励感知不同，从而会造成的土地出让行为的差异。因此，本文通过采用2003-2015年中国262个地级市政府的非平衡面板数据，基于官员异质性视角，分析了地方官员在面临晋升激励时，官员自然特征与社会特征对土地财政的影响。研究发现：政府官员的任期与土地出让行为之间存在直接显著的倒U型关系；具有企业背景的官员与土地出让行为之间也存在显著的正相关关系。另外，在长期内，本地晋升官员与上级政府下派官员对土地财政均有显著的正向影响关系，并且据此为进一步缓解土地财政问题提出相应的对策建议，包括创新官员考核评价体系，完善官员任期制度、交流制度，重塑政商关系等。关键词：官员异质性，官员自然特征，官员社会特征，土地财政，官员晋升激励

AbstractGovernmentlandtransferisahotissueinthecurrentsociety,anditisalsoatopicofgreatconcerninthefieldofgovernmentgovernance.Thepromotiontournamentbetweenofficialsisthekeyreasonforlandfinance,sothepromotionincentiveforofficialsisthebasicstartingpointtoexplorethephenomenonoflandfinanceinChina.However,thecurrentresearchonthepromotionincentivesofofficialsandlandfinanceallconsiderthegovernmentasawhole,examiningtheimpactofexternalincentivesonthem,ignoringthatwhenofficialsfacepromotionincentives,officialswillhavedifferentperceptionsofpromotionincentivesduetodifferentinternalcharacteristics,whichwillcausedifferencesinlandtransferbehavior.Therefore,thispaperusestheunbalancedpaneldataof262prefecture-levelcitygovernmentsinChinafrom2003to2015toanalyzetheimpactofnaturalandsocialcharacteristicsoflocalofficialsonlandfinancefromtheperspectiveofheterogeneityofofficials.Thestudyfoundthat:thereisadirectandsignificantinvertedU-shapedrelationshipbetweengovernmentofficials'tenureandlandtransferbehavior;thereisalsoasignificantpositivecorrelationbetweenofficialswithacorporatebackgroundandlandtransferbehavior.Inaddition,inthelongrun,localpromotionofficialsandofficialssentbyhighergovernmentshaveasignificantpositiveimpactonlandfinance,andaccordingly,correspondingcountermeasuresandsuggestionsareproposedtofurtheralleviatelandfinanceissues,includinginnovatingtheofficialevaluationsystemandimprovingOfficialtenuresystem,exchangesystem,reshapinggovernmentandbusinessrelations,etc.Keywords:officialheterogeneity,naturalcharacteristicsofofficials,socialcharacteristicsofofficials,landfinance,incentivesforpromotionofofficials

目录摘要 ⅠAbstract ⅡTOC\o"1-2"\h\z\u\t"标题3,2"第一章绪论 表5-3滞后回归分析表Model1（固定效应）Model2（固定效应）Model3（固定效应）Model4（固定效应）Model5（固定效应）Local0.013（0.35）0.074**（1.96）0.091**（2.36）0.075*（1.97）0.060（1.33）Dispatch-0.019（-0.52）0.069*（1.81）0.146***（3.81）0.126**（3.07）0.095**（2.18）Intertrans-0.018（-0.36）0.033（0.65）0.075（1.42）0.078（1.37）0.002（0.03）Per-GDP0.784***（7.30）0.724***（5.97）0.352**（2.77）0.290**（1.99）0.263（1.59）Area-0.315（-1.22）-0.037（-0.14）-0.097（-0.37）-0.191（-0.68）0.008（0.29）时间效应ControlControlControlControlControlN30302760250022471992F370.16***345.66***303.68***256.02***180.01***Adi-R20.90290.92520.83980.79210.70583结果汇总本研究基于官员异质性视角下探讨官员晋升激励对土地出让的影响状况，因此首先研读了大量关于土地财政和官员异质性的国内外文献，并且对其进行整理和总结，结合国内外的理论和实践将官员异质性划分为官员自然特征与社会特征，并分析其对土地出让的影响，最终在前人研究结果的基础上提出了本项研究的假设。本研究通过在网络寻找地方领导资料库、以及借鉴《中国国土资源年鉴》、《中国城市年鉴》等的方式收集本研究的相关数据，最终整理了2003-2015年间全国262个地级市的非平衡面板数据，观测点共3319个，并利用Stata15.0对收集到的有关数据进行统计分析，检验本项研究提出的假设。本研究假设检验支持结果如表5-4所示。表5-4假设结果汇总表假设假设内容结果H1地方政府官员的年龄与土地出让行为之间存在显著负相关关系；不支持H2地方政府官员的任期与土地出让行为之间存在显著的倒U型关系；支持H3相较于外地晋升的官员，本地晋升的官员土地出让的积极性会更高；支持相较于外地晋升的官员，上级政府下派的官员出让土地行为的积极性会降低；不支持相较于外地晋升的官员，外地平调的官员出让土地的积极性会更高；不支持H4具有企业背景的地方政府官员土地出让的积极性会更高；支持H5教育程度越高的地方政府官员土地出让的积极性会越高。不支持第六章结论与政策启示（一）结论本文通过回顾和总结国内外相关文献，理清相关概念，并在此基础上建立理论模型与提出研究假设，选取2003—2017年间的非平衡面板数据并且利用Stata15.0对其进行统计分析，进而探讨官员自然特征、官员社会特征与土地出让之间的关系，最终得出以下研究结论。1官员自然特征对土地财政的影响首先，根据回归分析结果，本研究表明官员的实际年龄、官员年龄55岁线与土地出让之间没有显著关系。虽然大多数研究认为随着官员年龄的增长，激励效果也会随之减少，很少会去冒险，因此年长的官员为晋升做出的努力程度会降低，不会设置过高任务与目标，以求平安过渡，因而依赖土地换取投资、辖区经济增长的可能性较低，但也有研究表明当官员临近退休年龄时，会更加重视最后一次跨越“晋升门槛”的机会，从而会更加重视考核中的经济绩效，大力发展地区经济。因而，官员也会借助土地完成最后一次跨越，利用土地进行投资建设，实现高的经济绩效，期许在晋升中取胜。所以，官员的年龄与土地出让之间不存在显著影响关系。其次，在官员任期方面，官员任期与对土地出让之间具有直接的“倒U”型影响关系，结果与预期假设一致，即伴随着官员任期的增长，土地出让行为会随着官员的任期而越来越严重，但任期增长达到一定时间节点后，土地出让行为会得到缓解。这表明官员的任期确实会影响土地出让行为，任期过长或过短都会影响晋升激励的效果与官员努力程度，因而会进一步地影响土地出让行为，造成官员任期之间土地出让行为的差异。2官员社会特征对土地财政的影响首先，官员社会特征对与政府土地出让行为的实证结果发现：官员的来源包括本地晋升、上级政府下派与外地晋升均对土地出让没有直接的显著关系，但将土地出让数据滞后1-5期后发现，官员来源与土地出让之间存在长期效应，具体表现为以下几个方面：（1）本地晋升的官员与土地出让在长期内存在显著的正向影响关系，与预期方向一致，表明本地晋升的官员因熟悉辖区内资源情况，且易于获得地方精英的支持，有能力调动与开发利用，因而也会设置更高的政绩目标与任务，吸引投资，推动地区经济发展，所以出让土地的积极性就会高。（2）上级政府下派的官员同样在长期内与土地出让之间有正向显著关系，但与预期方向相反，但与沈承诚（2019）、钱先航（2017）结论相似。这主要可能是因为以往的文献中研究的主体都是省级官员，下派官员来源于中央即“京官”，虽然同是上级下派官员，但激励机制可能存在差异，省级下派到地级市的官员可能会比“京官”受到的激励效果要高，因而官员行为也会因此不同。沈承诚（2019）[64]根据对经济特区晋升因素的考察，发现来源于上级政府官员，虽然作为“保送生”，与上级政府关系紧密，但实证分析发现其任职内的经济绩效才是晋升的关键指标，要比“关系”更能决定其晋升与否。除此之外，钱先航（2017）[65]通过检验地方官员对地区间资金流动的作用，发现上级政府来源的官员，其来源地的资金会更多地留入任职地，所以相对于对地市级官员而言，上级下派往往是省直部门派到省里的二线城市，二线城市的发展和资源不如省会城市或一线城市，下派官员可能会为城市带来新的投资机会和发展机遇，因而官员可能会以此为契机充分利用手中土地的资源，招商引资、发展地区经济，以求获得晋升。（3）外地平调官员在长期内与土地出让之间有正向显著关系，将土地财政数据滞后进行回归分析后，外地平调的官员仍然对土地出让行为不存在任何显著关系。虽然“外地型”官员可能会强化地区之间的官员竞争，但一方面可能由于地方官员对于本地情况不熟悉，另一方面可能是由于官员平行交流的地区经济发展程度、资源禀赋不同会造成官员土地出让行为的差异，因而外地平调的官员与土地出让之间不存在显著影响关系。其次，官员企业背景与土地出让之间存在显著正向关系，即具有企业背景的官员，出让土地的积极性更高。这表明官员与企业之间存在的“政治关联”确实会对土地出让造成影响，具有企业背景的官员往往会给企业融资便利、税收优惠、财政补贴等优惠换取企业投资者的青睐，而土地作为政府手中的稀缺资源，自然成为吸引外商投资、快速发展经济的载体。因而当政府官员面临晋升压力和政绩需求时，官员和企业的合谋带来的双方优惠会促使官员出让更多的土地。最后，官员的学历与土地出让之间不存在显著关系。虽然目前官员学历在晋升锦标赛中体现了一定的竞争优势，但是高学历的官员一般涉及的知识面比较广，学习新知识较快，在党和政府的“四个全面”和“五位一体”战略部署背景下，高学历的官员不会仅仅强调地区经济发展，也会关注社会、生态等其他指标。另外，不同的官员所学专业也会有差异，现有研究表明官员所学的专业会对城市经济发展等方面造成影响。因而官员的受教育程度高低与土地出让之间不具有显著性影响关系。（二）启示与建议1完善官员考核制度在现有官员考核体制下，因受到晋升激励的地方政府官员确会引起土地财政不断恶化的问题。这是由于在此背景下，地方政府官员的晋升标准主要关注GDP等经济类指标，从而各地区的政府官员通常会依赖土地增加出让收入、吸引外资，提升GDP增长率等经济指标，进而获得晋升机会。因此，在促进经济发展的同时，建议中央政府应该创新官员考核评价体系，适当增加社会效益、生态效益等指标，降低GDP在考核标准的比重，促使地方领导干部，从“唯GDP论”转变到社会诉求的方向上，树立正确的政绩观。2调整地方政府官员任期制度本研究发现地方政府官员任期对土地出让行为的影响呈现出显著的倒U型曲线关系，这也就意味着，任期的适度延长和稳定将有助于降低官员行为的短期化倾向，进而降低官员土地出让的盲目性。并且本研究还发现地方官员更换频繁，平均任期仅仅为2.5年，从而会强化地方官员短视行为，过分注重短期绩效，激化其土地出让行为。因而，建议各级政府应遵守《党政领导干部职务任期暂行规定》，并适度延伸地方官员的任期，促使地方官员在任期内的稳定，从而有效减缓官员行为短期化倾向，降低其土地出让的积极性。3完善官员交流制度首先，在本研究中可以发现，官员的来源会对政府土地出让行为造成影响，尤其是本地晋升的官员与上级政府下派的官员会与土地财政之间具有显著的正向影响关系。虽然在土地出让方面，官员交流制度强化了官员出让土地的积极性，但是官员交流制度在环境治理等方面凸显了一定的制度优势，因此应对交流的官员在土地出让方面进行约束，适度增加官员考核的指标，如环境、民生等，发挥官员交流制度的优势，提升社会效益，促进社会全面发展。其次，官员的交流来源代表着官员不同的经历，也同时代表着官员晋升的概率以及对官员晋升激励的不同，“出身”不同而产生的任期内晋升预期差异也会造成土地出让行为的差异。因而，应对官员交流制度等进行补充和完善，利用相关制度设计破除晋升几率的“出身”论，并同时打破晋升激励的时间空档或晋升与否的稳定预期所带来的“庸政”、“怠政”、“懒政”现象。4建立“亲”“清”型政商关系在本研究中发现，具有企业背景的官员出让土地的积极性会更高，拥有企业背景地方政府官员往往更易于与企业建立亲密的联系，并存在资源交换行为，利用辖区内的企业帮助官员实现其经济收益与政治收益，通过利用土地吸引企业投资与建设，所以具有企业背景的官员更倾向于出让土地。因而，各地方政府应与企业建立“亲”“清”型政商关系，政府不以权谋私，企业洁身自好，使政治权力在其边界范围内按照党和人民的要求正确使用，保障企业经济健康与有规律地经营，从而促进社会有序而全面的发展，有效降低官员土地出让的积极性，缓解土地财政不断恶化的问题。参考文献[1]周飞舟．生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J]．社会学研究，2007，(01):49-82+243-244．[2]陈明．“土地财政”的多重风险及其政治阐释[J]．经济体制改革，2010，(05):25-29．[3]雷根强，钱日帆．土地财政对房地产开发投资与商品房销售价格的影响分析——来自中国地级市面板数据的经验证据[J]．财贸经济，2014，(10):5-16．[4]雷潇雨，龚六堂．基于土地出让的工业化与城镇化[J]．管理世界，2014，(09):29-41．[5]张敬岳，张光宏．土地财政对地方经济增长影响的实证分析[J]．统计与决策，2018，34(22):147-150．[6]周彬，杜两省．“土地财政”与房地产价格上涨：理论分析和实证研究[J]．财贸经济，2010，(08):109-116．[7]梁若冰．财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法[J]．经济学(季刊)，2010，9(01):283-306.[8]梅冬州，崔小勇，吴娱．房价变动、土地财政与中国经济波动[J]．经济研究，2018，53(01):35-49.[9]LIUM,TAOR,YUANF，etal.InstrumentalLandUseInvestment－drivenGrowthinChina[J].JournaloftheAsiaPacificEconomy，2008，13（3）：313－331.[10]钱先航，曹廷求，李维安．晋升压力、官员任期与城市商业银行的贷款行为[J]．经济研究，2011，46(12):72-85.[11]刘佳，吴建南，马亮．地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析[J]．公共管理学报，2012，9(02):11-23+122-123.[12]JanebaE,WilsonJD.OptimalFiscalFederali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