财政学（第四版）课件7 主要公共支出分析

财政学第七讲（1）主要公共支出分析：教育

财政学第七讲-12公共教育支出概念公共教育支出（publicexpenditureoneducation）是指公共部门用于教育的各项支出。包括对公共免费教育的公共支出＆对于收费教育的补贴。实践中，教育是混合提供的。各国政府都在教育方面投入了大量公共支出，为什么？财政学第七讲-13公共教育支出存在的理由为什么公共支出要用于教育？1、教育是一种很强的正外部性的私人产品。（或称作准公共产品）2、教育被认为是一种优值产品（meritgoods），也就是社会对教育的评价要大于私人对教育的评价。3、商品平均主义——从道义和公平的角度，人人都应该受到起码的学校教育。(起点公平)4、由政府部门提供教育，带有收入再分配的性质，有助于社会公平目标的实现。(结果公平)5、通过资本市场提供教育贷款可能失效，从而要求政府部门给予学生相应的帮助。财政学第七讲-14专题教育的外部性教育产生了很强的正外部性，体现在：整体国民素质提高，犯罪率下降，社会更加稳定；生产率提高；提高了他人的收入。专题教育的外部性财政学第四讲5P,CMEBMCMSB=MPB+MEBMPBOQ1Q*教育提供量，Q图1教育的正外部性财政学第七讲-16专题教育的外部性私人提供教育没有效率，因为私人边际收益MPB小于社会边际收益MSB解决方案——补贴最优时应该满足，MPB＋MEB＝MSB＝MC补贴率s＝MEB

/(MPB+MEB)

＝MEB

/MSB财政学第七讲-17教育的层次——基础教育（初等、中等）——高等教育——（职业教育）财政学第七讲-18讨论：哪个层次教育的外部性比较强？一般而言：初等教育>中等教育>高等教育>职业教育财政学第七讲-19教育的层次对于不同的教育层次，政府可以考虑采取不同的措施：1、基础教育——政府应无差别地向所有家庭均等地免费提供，以保证全民享有最基本的受教育的权利和全民整体素质的提高。(why?)2、高等教育——应主要由受益人个人承担，政府通过补助、教育贷款等方式予以支持。(why?)3、职业教育——由于直接和社会生产领域挂钩，其外部性不明显（也就是其私人收益接近于社会收益），因此其资金来源基本上应由企业和受益人承担，政府可以适当补助。公共教育支出的经济回报教育支出的微观收益：教育支出对学业成绩的贡献、教育收益率教育支出的宏观收益：教育与经济增长财政学第四讲10教育与学业成绩1966，《科尔曼报告》“学校无用论”：学校投入对学业成绩没有显著影响。《科尔曼报告》引发了对教育生产函数的研究热潮。教育生产函数：研究教育财政投入对学业成绩的影响。以美国经济学家汉奈谢克为代表。财政学第四讲11思考：从上表中，你能得出什么结论？财政学第四讲12学校选择思考1：教育财政投入对提高学生成绩有效吗？思考2：如果学校无用（Coleman,1967）,那么是否存在一种更好的制度安排，即在不增加财政投入的情况下提高学生成绩？财政学第四讲13我国的实践案例长兴教育券财政学第四讲14教育与收入：教育收益率估计Mincer收入方程：ρ衡量了教育收益率。基于上述方程得到的教育收益率国际平均为9%左右。基于Mincer收入方程的教育收益率估计存在的缺陷：能力偏差，即由于遗漏了能力变量而产生的估计偏误。思考1：能力偏差将导致教育收益率的高估还是低估？思考2：如何解决上述估计偏误？财政学第四讲15策略1：运用双胞胎数据构建控制组策略2：工具变量估计例子：AngristandKrueger(1991)财政学第四讲16财政学第四讲17财政学第四讲18财政学第四讲19财政学第四讲20教育与经济增长阐述教育影响经济增长的作用机制：

扩展的新古典增长理论

内生增长理论

技术扩散理论扩展的新古典增长理论：MRW(1992):将人力资本纳入生产函数。教育能提升人力资本水平，从而提高总收入的稳态水平。随着教育水平的提升，教育对经济增长的影响将变弱。教育不能持续发挥作用。财政学第四讲21内生增长理论：经济增长由创新驱动。技术变革内生驱动。即使没有更多的教育资源进入经济体中，给定的教育水平也能持续产生新思想，为创新注入新动能，对经济增长产生持续影响。技术扩散理论：教育能促进知识扩散，从而促进技术创新和经济增长。财政学第四讲22财政学第七讲-123中国的教育体制中国的教育两分为：——义务教育（初等教育、初级中等教育）——非义务教育（高级中等教育、高等教育和职业教育）财政学第七讲-124中国的教育体制义务教育的提供方式非常接近于免费的公共提供——《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）规定，“国家实行九年义务教育制度”，“实施义务教育，不收学费、杂费”（第2条）。财政学第七讲-125义务教育走向公共免费教育的历程1986年通过《义务教育法》，规定义务教育不收学费；1992年通过《义务教育法实施细则》则明确规定“实施义务教育的学校可收取杂费”（第17条）；2003年出台《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出要在全国农村对义务教育阶段家庭经济困难学生的实行“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）政策。财政学第七讲-126义务教育走向公共免费教育的历程2005年颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》将免除学杂费的政策推广到全部农村义务教育阶段的学生，并要求3年内实现；2006年修订《义务教育法》，在制度上规定对义务教育阶段的学生免除学杂费（包括城市、农村）。2007年秋季开始全国农村免除学杂费。2008年秋季开始全国城市免除学杂费。财政学第七讲-127中国的教育体制对于非义务教育，则采取收费制度。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》第一次明确提出了要对非义务教育阶段学生收取学费。《中华人民共和国高等教育法》规定，“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”（第54条）；《中华人民共和国职业教育法》也规定“职业学校、职业培训机构可以对接受中等、高等职业学校教育和职业培训的学生适当收取学费”（第32条）。财政学第七讲-128教育经费分担结构概览财政学第七讲-132我国的公共教育支出口径——财政性教育经费和预算内教育经费我国的教育支出在总额上呈上升趋势，但规模仍然较低。《中国教育改革和发展纲要》（1993）规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GNP的比例，20世纪末达到4％”。国家财政性教育经费：包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项。财政学第七讲-133我国的公共教育支出更多数据《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》（教育部）再次明确将4％的指标作为2010年的目标。4%的目标直到2012年才实现。财政学第七讲-134国际比较财政学第七讲-135国际比较2015年部分国家公共教育支出各级教育占比（单位：%）国际比较部分国家三级教育生均公共支出比例财政学第七讲-137我国公共教育支出的结构我国公共教育支出的结构我国公共教育支出的结构财政学第七讲（2）主要公共支出分析：基础设施投资

2024年基础设施即便不是经济增长的引擎，也是经济增长的“车轮”。——世界银行《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》（1）基础设施（infrastructure）根据世界银行1994世界发展报告《为发展提供基础设施》，（广义）基础设施包括：经济基础设施——公共设施、公用工程和其他交通设施。社会基础设施——文教、医疗保健

本节仅讨论经济基础设施。经济基础设施——永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。包括:公用设施（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统）

公共工程（大坝、灌渠和道路）其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。（2）基础设施的提供与生产政府介入基础设施的原因基础设施的提供基础设施的生产与经营1、基础设施是经济增长的前提2、有些基础设施规模经济显著，具有自然垄断性——比如水、电、气等基础产品的生产具有规模效3、基础设施普遍存在外部效应——对整个经济产生正外部性政府投资介入基础设施的理论依据4.基础设施可以减轻贫困，促进公平大量证据表明，修建基础设施使穷人受益5.政府调控宏观经济的重要手段政府投资介入基础设施的理论依据政府投资介入基础设施的范围和方式所谓提供，本质上是指为消费某种商品而承担费用的行为。公共提供的意思是指公共部门通过税收等形式筹集资金购买商品并免费提供给社会公众消费的行为；私人提供是指私人直接为消费某种商品支付费用。政府投资介入基础设施的范围和方式外部性由低到高非排他性私人产品公共财产电信城乡公交矿物燃料发电厂地下水城市道路乡村卫生设施（现场处理）地方电力输送铁路、机场、港口服务高压输电管道水供给系统地表水灌溉设施垃圾填埋城市污水处理城市间高速公路（收费公路）农村道路街道清扫交通信号控制俱乐部产品公共产品非竞争性由弱到强排他性财政学第七讲－449部门和子部门竞争潜力商品或服务特点收费补偿成本的可能性公共服务的责任外部性市场化指数电讯地方性服务中等私人产品高中等低2.6长途、增值服务高私人产品高很少低3.0电力或天然气热力发电站高私人产品高很少高2.6电力输送低俱乐部产品高很少低2.4电力分配（供电）中等私人产品高很多低2.4天然气生产、运输高私人产品高很少低3.0交通、运输铁路路基与火车站低俱乐部产品高中等中等2.0铁路货、客运服务高私人产品高中等中等2.6城市公交高私人产品高很多中等2.4城市地铁高私人产品中等中等中等2.4农村道路低公共产品低很多高1.0一级与二级公路中等俱乐部产品中等很少低2.4城市道路低公共产品中等很少高1.8港口与机场设施低俱乐部产品高很少高2.0港口与机场服务高私人产品高很少高2.6自来水城市管道网络中等私人产品高很多高2.0非管道系统高私人产品高中等高2.4排污设施管道排污与处理低俱乐部产品中等很少高1.8共管污水处理中等俱乐部产品高中等高2.0现场处理高私人产品高中等高2.4水收集高私人产品中等很少低2.8净化处理中等公共产品中等很少高2.0灌溉一级与二级网络低俱乐部产品低中等高1.4三级网络中等私人产品高中等中等2.4基础设施的市场化指数尽管通过市场化指数的高低，可以对基础设施的提供方式作出判断，但是这并不意味之我们可以将基础设施的提供与基础设施的生产经营等同起来。一般而言，两者之间并没有太大的关系。生产的本质是一个投入——产出的过程，也就是将生产要素、原材料等投入品转化为产品的过程。如果这一过程在公共部门进行，就是公共生产；如果发生在私人部门，则是私人生产。一般而言，决定一种商品更适合采取哪种生产方式，有以下几条原则；一是，私人企业通常以利润最大化为目标。二是，从效率的角度，生产应该以最低的成本进行。三是，如果某种商品的生产具有自然垄断的特征，那么这种商品的私人生产通常是无效率的，将这种商品的生产安排在公共企业中可能是更好的选择。政府投资介入基础设施的范围和方式私人经济进入基础设施的方式

随着私人部门经济实力的增强，对于具有排他性的基础设施，可以采取由私人部门经营或参与经营的方式。三种流行的方式——BOT、PPP、TOT52BOT

BOT：Build-Operate-Transfer建设－经营－转让是指政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，允许项目公司在特许经营期内承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投人融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报。政府部门拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期满,签约方的项目公司将该基础设施无偿转让移交给政府部门。53BOT模式组织结构形式和运行程序

54PPP

PPP：Public-Private-Partnership公共－私人－合作与BOT相比，PPP模式是一种公私合作形式，政府没有放弃对项目的控制权；而私人也不需要对项目承担全部风险。55PPP模式组织结构形式和运行程序

56TOT

TOT：Transfer-Operate-Transfer转让－经营－转让与BOT相比，TOT是政府将已经建成的基础设施项目转让给私人企业，由私人企业经营一段时间后，再转回给政府。（3）

中国的基础设施投资

基础设施投资范围与统计数据基础设施投资的多元化筹资趋势基础设施投资的城乡差异年份基础设施

投资全社会固定资产投资GDP基础设施投资占全社会固定资产投资比重基础设施投资占GDP比重200316278.35384113714730.2311.87200420170.86623516135630.4512.50200525024.58099418765830.9013.34200630752.49758321959831.5114.00200735624.011832327049930.1113514458731806830.2413.75200961872.518176034765034.0417.80201073036.321883440850533.3817.88201169649.022364648410931.1414.39201280431.126377053904030.4914.92201397173.630831259634431.5216.292014116380.534973264654833.2818.002015137124.337987369209436.1019.812016158611.240640674598139.0321.262017180359.043152682898341.8021.762018183747.945698191577440.2120.062019190255.648039399070839.6019.202020197946.8493208102562840.1319.302021197209.3517133114528338.1417.222022220763.6542366120501740.7018.32表7.10我国基础设施投资及其在全社会固定资产投资和GDP中所占比重

数据说明：中国统计局在2003年重新对分行固定资产投资进行了调整，为了保证统计数据口径的一致性，本表只给出了2003年之后的相关投资数据。其中经济基础设施的统计范围参考了世行报告，具体包括“电力、燃气及水的生产和供应业”，“交通运输、仓储和邮政业”，“信息传输、计算机服务与软件业”以及“水利、环境和公共设施管理业”等四个行业的固定资产投资。同时，对于全社会固定资产和GDP数据，本表采取了《中国统计年鉴2023》中的修订数据。资料来源于历年《中国统计年鉴》。结论改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，随着我国综合国力的增强，包含基础设施在内的政府投资迅速增长。表7.10大致反映了我国基础设施投资在社会固定资产总投资和GDP中所占的比重。从表中可以看出，自2003年以来，基础设施投资增长非常迅速，2017年基础设施投资占GDP的比例高达21.76%，此后虽然有所回落，但占比仍超过了17%。经过40多年的高投资和建设，中国基础设施取得了举世瞩目的成绩。2.基础设施投资的多元化筹资趋势在我国，政府投入一直是基础设施发展的主要资金来源。从“一五”到1980年以前，国家预算内投资在基础设施的比例都在80%左右，“一五”时期高达90.3%，即使在1980年，这一比例也达到62.5%。

2.基础设施投资的多元化筹资趋势在我国，政府投入一直是基础设施发展的主要资金来源。从“一五”到1980年以前，国家预算内投资在基础设施的比例都在80%左右，“一五”时期高达90.3%，即使在1980年，这一比例也达到62.5%。

2.基础设施投资的多元化筹资趋势随着市场经济体制的建立和完善，基础设施的多元化筹资格局逐步形成。例如北京市在2003年，选择京承高速公路二期工程、北苑污水处理厂等经营性项目面向社会投资者招标建设和运营；2004年起，市政府逐步减少对经营性城市基础设施项目的投资，对新建经营性城市基础设施项目依法向社会投资者招标建设和运营；2008年起，除国家法律法规规定外，北京经营性城市基础设施存量资产全部向社会投资者开放；对有经营收入但不足以回收成本的轨道交通等城市基础设施项目，在政府资金引导下，采取PPP（公共部门与私人企业合作）模式吸引社会投资者合作建设，或给予政府补贴等优惠政策对社会投资者进行投资回报补偿。2.基础设施投资的多元化筹资趋势随着市场经济体制的建立和完善，基础设施的多元化筹资格局逐步形成。2014年12月4日，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对那些投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，如何规范和推广政府和社会合作模式，提供了具体的操作指导。这标志着基础设施筹资的多元化、规范化正在形成。

结论

1私人参与的资金额度自20世纪90年代以来迅速增加，特别是在能源以及交通方面。2私人参与的资金波动较大，主要原因在于私人投资更多是以项目进行的。3.基础设施资金投向长期以来以“城市为中心”的格局逐渐转变长期以来，我国农村基础设施一直遵循“自力更生为主，国家支持为辅”的原则，农村基础设施的供给主要不是靠公共财政，而是靠农民自己。最终造成城乡基础设施的巨大差异，集中地体现在农村供水条件、供电设施、通讯、电视发射覆盖面积、道路交通条件等方面远远滞后于城市。即使在1998年提出建立公共财政制度以来，农村基础设施也并没有更多地被公共财政所覆盖。3.基础设施资金投向长期以来以“城市为中心”的格局逐渐转变直到党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村重大历史任务时，第一次把扩大公共财政覆盖农村作为政策导向提出。随后几年，公共财政覆盖农村的政策相继出台，农村基础设施建设也进入了快车道，农村电网改造工程、农村广播电视基础设施建设以及农村路路通等基础设施建设、改造工程相继实施，改变了基础设施投资长期“以城市为中心”的历史。3.基础设施资金投向长期以来以“城市为中心”的格局逐渐转变2014年12月23日，财政部部长楼继伟在审议《国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告》表示，财政资金将重点支持农村饮水安全工程、农田水利等薄弱环节建设、完善防汛抗旱减灾体系等方面，这些都标志着缩小城乡基础设施差距的力度在加大。2017年2月17日，国务院办公厅印发了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，提出加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全面提高农村基础设施建设和管理水平。结论1.总体上，农村基础设施投资仍远远落后于城镇2.十六届五中全会提出建设社会主义新农村重大历史任务后，农村基础设施投资占全国基础设施投资的比例虽然有所提高，但仍处于较低水平。小结1．基础设施不但可以促进国民经济发展，而且还会影响收入分配，缩小贫富差距，所以基础设施是政府投资的一个重点。2．不同基础设施满足非竞争性、非排他性以及在促进社会公平方面的作用程度并不相同，公共提供应主要集中在农村道路、街道清扫、交通信号控制等私人资本不愿意或不能很好提供的领域，从经营性基础设施领域退出。3．基础设施的公共提供并不意味着基础设施的公共生产，如何在基础设施领域引入竞争机制，国内外改革实践给我们提供了许多经验。4．进一步扩大基础设施筹资中的社会参与力度，加大农村基础设施投入力度，提高基础设施建设、经营、管理中的市场化程度，是我国未来基础设施领域改革的重点。财政学第七讲（3）主要公共支出分析：社会保障

2024年财政学第七章－372社会保障（socialsecurity）政府通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配活动，对社会成员在老、病、残、丧失劳动力或因自然灾害等面临生活困难时给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障本质上是一种社会安全网

财政学第七章－3737.3.1 政府介入社会保障的理由1. 社会保障体现了对公民基本权利的保障；2. 克服保险市场存在的“逆向选择”；3. 实现收入分配公平的需要；4.家长主义的表现。财政学第七章－3747.3.2 社会保障内容体系1.基本要素（1）社会保险（核心内容）概念：国家通过立法采取强制手段对国民收入进行分配和再分配，形成专门的社会保险基金，对劳动者在暂时或永久丧失劳动能力和失业时的基本生活需要（包括赡养家庭的基本生活需要）和基本医疗需求在物质上给予社会性资助和保障的形式和制度。财政学第七章－3757.3.2 社会保障内容体系含义：①遭受风险的原因是在职业过程中丧失劳动能力或失去工作机会；②保障对象是全体劳动者；③资金来源强调权利与义务的对应关系，国家、企业和个人共同担负一定的比例；④支付标准是维持基本生活水平；⑤支付期限是丧失劳动能力或丧失工作机会的期间财政学第七章－3767.3.2 社会保障内容体系3.社会保险与商业保险异同点：相同点：①两者都要求受保人或其就业单位缴纳一定的费用；②两者都具有风险分担、互助互济的保险功能。区别：①两者的目的不同；②两者的实施方式不同；③两者的权利与义务关系不同。财政学第七章－3777.3.2 社会保障内容体系（2）社会福利概念：国家和社会（包括企事业单位）为全体成员提供的各种福利性补贴和举办各种福利事业的总称。内容：包括一般的社会福利、特殊的社会福利。财政学第七章－3787.3.2 社会保障内容体系（3）社会救助概念：国家和社会对无劳动能力的人或因自然灾害等原因造成生活困难，为维持最低生活水平而向其提供的各种形式的援助，是最低层次的社会保障。财政学第七章－3797.3.2 社会保障内容体系（4）社会优抚概念：国家和社会按照规定对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤的特殊社会保障制度。财政学第七章－3807.3.2 社会保障内容体系2.分配问题（1）代际再分配为了理解社会保障如何在代际之间再分配，在现收现付制条件下，退休者在某一年领取的养老金等于工作者同年缴纳的金额。财政学第七章－3817.3.2 社会保障内容体系（1）代际再分配假定养老金缴纳费率不变，当且仅当平均工资增加或人口增长时，平均养老金才会提高。如果平均工资和人口增长率都按某一不变比率增加，那么退休者可以获得正向收益，收益率为平均工资增长率和人口增长率之和。直接提高养老金缴纳费率可以提高平均养老金，但这可能导致先退休者享受较高的收益，而后退休者享受较低的收益。只有平均工资增加和人口增长才能在现收现付制条件下实现平均养老金可持续增加。财政学第七章－3827.3.2 社会保障内容体系（2）养老金替代率概念：劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。养老金替代率作为一个相对指标，参照物或统计口径的不同将影响其内涵和外延，一般包括三种类别：目标替代率、平均替代率、总和替代率。财政学第七章－3837.3.2 社会保障内容体系（2）养老金替代率目标替代率是指职工退休后领取到的养老金与退休前一年（或若干年）工资的比率。通过对目标替代率的控制，保障职工退休后的养老金保持在其退休前收入的合适比例之内。财政学第七章－3847.3.2 社会保障内容体系（2）养老金替代率总额替代率表示某一时期养老金总额与工资总额的比率，主要反映全社会对退休者赡养的负担程度，而不反映劳动者个人受保障的水平。财政学第七章－3857.3.2 社会保障内容体系（2）养老金替代率平均替代率通常表示社会平均养老金与社会平均工资的比率；另一种概念认为表示某一年度新退休者的平均养老金与同期工作者平均工资的比率。平均替代率既能反映社会整体养老金水平和工作者平均工资关系，又能体现单个