财政学（第四版）课件14 政府间财政关系

财政学第十四章政府间财政关系主要内容14.1政府间职能分工与支出责任划分14.2政府间收入划分14.3政府间转移支付14.4我国财政体制的沿革财政学第十四章2难点：

什么是财政体制（政府间财政关系）？两组关系：财政事权与支出责任；财政事权与财权、财力。财政联邦主义理论如何主张政府间职能分工？财政学第十四章3导言什么是财政体制？为什么要精心安排政府间财政关系——将权力、责任和收入合理放置在不同层级政府之间？

——世界大多数国家采取多级的政府组织结构。——财政体制关乎能否公平有效提供公共品，实现基本公共服务均等化。作为发展中的大国，中国地域辽阔，各地发展水平不同，政府间财政关系对于激励和协调各级政府行为，激发地方公共服务动机具有重要意义。财政学第十四章4财政学第十四章5财政体制是处理各级政府之间财政关系的一种制度安排，它是中央与地方的利益关系在财政领域中的具体反映。从其具体的内容构成来看，包括：各级政府间财政事权（职能和支出责任）的划分各级政府间财力（税收）的划分政府间的财政转移支付制度财政事权划分的演变1994年及以后的事权与财权的相匹配

“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束”——《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》

2006年之后的财力与事权相匹配

“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”——2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》

2013年之后的事权和支出责任相适应

“建立事权和支出责任相适应的制度”——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”——《十九大报告》财政学第十四章6为什么要明晰事权划分？事权就是支出责任吗？（谁管事谁出钱）事权包括公共事务的决策权和执行权，没有明确界定的事权，很难做到财权与事权的相匹配，也难以实现财力与事权的相匹配。确立规范的政府间财政关系的前提条件之一是事权的合理划分。事权的确定不仅仅是一个与财政相关的问题，它涉及政府职能的界定。事权就是政府的责任，但不是简单的支出责任。还包括政府规制，规制也是政府的责任。政府规制与政府支出相互配合、此消彼长，共同实现政府职能。财政学第十四章714.1政府间职能分工与支出责任划分考察政府间职能配置和交互影响的一个基本理论框架——财政联邦主义理论（FiscalFederalism）财政联邦主义（财政联邦制）主要指财政管理上的分级，关注公共事务和税收层级的划分问题,而不是政治上的自治。财政学第十四章8财政学第十四章9资源配置职能

财政联邦主义主要是从效率角度来探究资源配置职能如何在政府间最优配置，这里的效率是指公共产品的供给效率，主要涉及到偏好差异、外部效应和规模经济三个主要因素。全国性公共产品——中央政府地方性公共产品——地方政府具有外部溢出效应的地方性公共产品——中央与地方共同承担资源配置职能分工考虑的因素1：居民偏好的区域差异奥茨的分权定理（Oates’DecentralizationTheorem）：如果地域间的偏好不同，中央政府统一提供产品时无法达到社会福利最大化，而地方政府根据自己的人口子集的偏好提供公共产品，能够实现社会福利最大化。根据这个定理，公共产品的受益范围在某种程度上决定了不同级次政府之间的分工。财政学第十四章10图14.1中，甲地对公共品需求曲线为D1，乙地对公共品需求曲线为D2,，公共品供给边际成本固定为T。如果由中央政府统一供给Q3数量的公共品，则甲地的福利损失为阴影面积ADE,乙地的福利损失为阴影面积CDB.如果分别由甲地提供公共品Q1数量，乙地提供Q2数量，则实现社会福利最大化。财政学第十四章11资源配置职能分工考虑的因素2：规模经济由于规模经济的原因，更为集中的公共产品的供给是比较合适的。然而，每种公共产品的最佳供给规模是不一致的，所以，规模经济的存在只是给资源配置指出了一个方向，但没有标明刻度。财政学第十四章12资源配置职能分工考虑的因素3：外部性地方公共产品的收益由地方居民享有，成本由地方居民承担，收益和成本的对称是有效提供的基本要求（受益成本对等原则）。一旦地方公共产品的成本或者收益外溢，就产生了外部性问题，造成资源配置的低效率，例如水污染的治理。根据外部性大小，对资源配置职能进行划分。例如对全社会和国家的发展至关重要具有外部性的公共产品应由中央政府提供（如义务教育）。财政学第十四章13资源配置职能

财政联邦主义理论主张通过权衡上述三个因素，进而确定资源配置职能在政府间的分工。针对中国这样一个发展中的大国，楼继伟(2013)强调政府间职能划分的外部性、信息处理的复杂性与激励相容三原则。财政学第十四章14财政学第十四章15收入分配职能收入分配职能假定生产要素自由流动，理论上，收入分配职能应由中央政府执行实践中，由于生产要素流动受到限制，收入分配职能在一定程度上由地方政府执行地方政府承担一定程度收入分配职能动态社会福利函数表明收入再分配是中央和地方的共同职能，地方政府在收入再分配中同样具有重要作用。

地方政府社会福利函数为Ll=Ll(Uhl(Yhl))，其中l表示地方政府，h表示地方政府辖区内的代表性居民，

Yhl表示代表性居民的收入。中央政府社会福利函数为N=N(Ll(Uhl(Yhl)))，其中N表示中央政府。

地方政府l最大化其社会福利函数需要满足以下边际条件：

上式意味着地方政府使用税收和转移支付等财政工具履行收入再分配职能，使得本辖区居民的边际收入效用实现均等化。

中央政府N最大化其社会福利函数需要满足以下边际条件：

上式意味着中央政府使用税收和转移支付工具使得全国所有居民的边际收入效用相等，即实现地区间的社会福利均等化。

财政学第十四章16财政学第十四章17经济稳定职能经济稳定职能一方面，地方政府执行财政政策具有外部效应另一方面，地方政府不能采取货币政策配合财政政策因此，经济稳定职能应由中央政府在全国范围内统一实行地方政府可以配合中央采取适当措施财政学第十四章18实践中政府间支出责任的划分由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供——国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行、中央税的征管、宏观经济稳定等。地方政府应提供本地居民享用的地方性公共产品和服务——地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等财政学第十四章19实践中政府间支出责任的划分对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯、防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，但在人口不能做到自由地无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。但最终的目标是要在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。财政学第十四章20表1中央与地方支出责任划分的基本框架资料来源；转引黄佩华，《中国：国家发展与地方财政》

[M].北京：中信出版社，2003。支出类别服务责任服务提供评价国防FF国家福利外交FF国家福利国际贸易FF国家福利环境FS，L国家福利货币、银行FF国家福利国家商业FF国家福利移民FF国家福利失业保险FF国家福利航空/铁路FF国家福利工业/农业F，S，LS，L州际溢出效应教育F，S，LS，L实物转移支付医疗卫生F，S，LS，L实物转移支付社会福利F，S，LS，L实物转移支付警察S，LS，L地方主要福利公路F，S，LS，L一些有溢出效应的道路；其他主要地方公路促进共同的市场自然资源F，S，LS，L

F＝中央政府；S＝中级政府（省、州）；L＝地方政府中国政府间事权划分的实践从世界各主要国家的情况来看，国防、外交等属于中央事权没有什么争议，消防、治安等属于地方事权也没有太多争议，但在其它诸多领域，各国做法差别很大。义务教育有归属中央的，也有属于地方的，且在不同时期还可能有变化。社会保障同样如此。我国1994年分税制改革方案对央地事权作了界定。这种界定更多是对当时现状的描述，还存在很多同时归属于中央和地方的事权（例如义务教育）延续至今。实际上，职责同构是正常的，关键在于规范和明确。同一事权仍可细分，明确不同级别政府的责任。不同级别政府的事权完全不交叉，实际上难以办到。财政学第十四章21我国首个细分基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任的改革方案：以义务教育为例共同财政事权事项基础标准支出责任及分担方式义务教育1.公用经费保障中央统一制定基准定额。在此基础上，继续按规定提高寄宿制学校等公用经费水平，并单独核定义务教育阶段特殊教育学校和随班就读残疾学生公用经费等。中央与地方按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，其他为5∶5。2.免费提供教科书中央制定免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典补助标准，地方制定免费提供地方课程教科书补助标准。免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需经费，由中央财政承担；免费提供地方课程教科书所需经费，由地方财政承担。3.家庭经济困难学生生活补助中央制定家庭经济困难寄宿生和人口较少民族寄宿生生活补助国家基础标准。中央按国家基础标准的一定比例核定家庭经济困难非寄宿生生活补助标准，各地可以结合实际分档确定非寄宿生具体生活补助标准。中央与地方按比例分担，各地区均为5∶5，对人口较少民族寄宿生增加安排生活补助所需经费，由中央财政承担。4.贫困地区学生营养膳食补助中央统一制定膳食补助国家基础标准。国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。财政学第十四章2214.2政府间收入划分在政府间事权划分明晰基础上，政府间财政关系还需要考虑收入划分。由哪一级政府征税应更多地从税种属性和征管现实出发。对于各级政府来说，更重要的是财权（税权）和财力的归属问题。财政学第十四章23财政学第十四章24政府间税收划分的原则马斯格雷夫七原则以收入再分配为目标的累进税应划归中央作为稳定经济手段的税收应划归中央，而具有周期性稳定特征，收入起伏不大的税收归地方

地区间分布不均的税源应划归中央

课征于流动性生产要素的税收最好划归中央

依附于居住地的税收（如销售税）应划归地方

课征于非流动性生产要素的税收应划归地方受益性税收及收费对各级政府都适用财政学第十四章25政府间税收划分的基本框架政府间税种划分的基本框架在各国趋于一致（一）关税关税是对进口商品所课征的国际贸易税，只适合于划归中央或联邦政府。财政学第十四章26政府间税收划分的基本框架（二）所得税所得税包括个人所得税和公司所得税两个税种，都属于税基流动性较大的税种。同时还具有收入再分配和稳定经济的功能，所以所得税适合于划归中央政府。在各国的分税实践中，个人所得税和公司所得税往往具有税收共享的性质。财政学第十四章27政府间税收划分的基本框架（三）销售税销售税分为单一环节销售税和多环节销售税。在单一环节征收的销售税，如在商品零售、批发或产制环节征收销售税，因税基容易确认和协调，可由任意一级政府，特别是地方政府来征收。多重环节的销售税，如增值税，若让各级地方政府来征收，要对各地方辖区间流通的商品或劳务征税会有较大的征管难度。因为在增值税制度下的税款抵免制要求确认各地在边境上发生的交易，以便抵免在前面的销售环节上缴纳的税款，倘若各地方辖区的税基和税率有差异，那么税收征管就变得非常困难。因此，增值税划归中央，由中央集中征管（税款可按一定比例与地方共享）是适宜的。财政学第十四章28政府间税收划分的基本框架（四）财富税对资本、财富、财富的转移及继承和遗产等所课征的税收，比较适合于中央集中课征，因为若由各级地方政府分散课征，就可能因各辖区之间的税收竞争而引起资本的不合理流动，降低资源的整体配置效率。财政学第十四章29政府间税种划分的基本框架（五）资源税自然资源具有不流动性，适于由地方政府分散课征资源税。但是，一国的资源在各地辖区间的分布是很不均匀的，让各地方政府来分散征收和支配资源税，会使地区间的不平衡永久化。还可能导致因财政因素而引起的要素向资源富饶地区的不合理流动，降低资源配置的整体效率。对那些在地区间分布不均匀的资源课征的资源税应划归中央，以避免地区间税源的不均衡；对在地区间分布较为均匀的自然资源课征的资源税，因其不可流动性，划归地方政府是比较合适的。财政学第十四章30政府间税收划分的基本框架（六）财产税对不动产这类税基流动性很小的资产课征税收，最适合于划归地方。因为地方政府最有可能对财产价值作出较为准确客观的评估，而且地方政府在改进基础设施和完善投资环境方面的投入也会使财产价值发生变化，因此财产税划归地方税符合受益原则，它有助于地方政府从长远的角度重视本地区的基础设施建设，培育自己的财源。同时，从税收征管效率考虑，由地方政府分散课征比由中央集中课征，征税和纳税的成本更低。类似的税种有：房产税、土地税、土地增值税、车船税等。财政学第十四章31政府间税收划分的基本框架（七）“有害产品”税对某些有害产品，如烟、酒、鞭炮、焚化品等（这类物品过量的生产与消费不利于资源合理配置和人们的健康）课征的国内消费税，以及为控制环境方面的外部效应（如拥挤和污染）而课征的税收，适合于由各级政府来征收。实践中，中央政府征收的情形较多。财政学第十四章32政府间的税种划分（基本框架续7）（八）使用费和规费使用费和规费，亦即管理费和收费，属于非税财政收入的主要内容。主要项目有：政府医院和诊所的收费，政府学校的学费，政府博物馆、公园以及不作为公共企业、组织的文化和娱乐场所的入场费、许可证费、驾驶执照费，法庭费、法院裁定费等。这些收费因其能够按受益原则确定特定的消费者，适合于各级政府尤其是基层地方政府征收。财政学第十四章33政府间的税收划分的基本框架（九）补充说明一个税种究竟划归中央税、地方税、抑或中央地方共享税，在财政实践中需要根据该税的税基流动性、调控功能、财政功能、征管效率等多种因素综合权衡。有时把流动性的税基划归地方，但税基的流动性最终会使各地的实际税率趋于一致，即地区间的实际税率差别不可能太大。因为若一个地区开征的税率过高，而其他地区的税率较低，如果资源是自由流动的，当地居民和企业就会纷纷移出该地，地方政府为了保持税源就会自动降低税率，最终使各地税负趋于一致。财政学第十四章34各国的分税实践财政学第十四章35美国中央税与地方税的划分美国是联邦制国家——联邦、州、地方三级。联邦政府主要税种：个人所得税、公司所得税、社会保障税三大直接税。其它还包括消费税、遗产与赠与税、关税等税种。州政府主要税种：销售税、所得税。地方政府主要税种：财产税、所得税。

财政学第十四讲3614.3政府间转移支付广义的政府间转移支付的形式包括：

1、上级政府向下级政府转移（补助）

2、平级政府间转移（互助）

3、下级政府向上级政府转移（上解）狭义的政府间转移支付：专指上级政府对下级政府的转移，也称为拨款（Grant）。财政学第十四讲37转移支付的类型财政学第十四讲38转移支付的理由1.弥补财政缺口（纵向不平衡）在一个多级政府结构中，纵向不平衡总是存在的。下级政府支大于收，上级政府给予拨款（收入分享），适于采取无条件拨款。财政学第十四讲39转移支付的理由2.均等化基本公共服务水平社会保障、公共卫生、基础教育、公共安全、环境保护等被视为基本公共服务。任何人无论生活在一个国家的什么地方，都应该享受到基本的公共服务。当地区间基本公共服务差异大，中央政府应通过转移支付使地区间基本公共服务均等化适用拨款形式：有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。财政学第十四讲40转移支付的理由3.矫正外部性如果A地区的某个项目对B地区产生了外部效应，那么对该项目的最佳提供量应该满足以下条件：MBa+MBb=MCA地区的决策者不会考虑该项目对B地区产生的溢出收益，只会按照MBa=MC来提供该项目，从而是没有效率的。按MBb/（MBa+MBb）的比率提供一笔配套拨款就可以使该项目的规模达到最佳规模。使外部效应内部化的合适类型是有条件配套拨款。财政学第十四讲41转移支付的理由4、补偿中央委托地方事务的资金在政府间事权划分清楚的前提下，一些本来由中央承担的事务，出于各种原因可能会委托给地方去完成。通常是一些具有地域性但影响面比较大的事务，如戍边、重大疫情防范、拦截毒品等。适宜采取有条件拨款财政学第十四讲42转移支付的经济效应图14.2无条件拨款财政学第十四讲43转移支付的经济效应图14.3有条件非配套拨款1财政学第十四讲44转移支付的经济效应图14.4有条件非配套拨款2财政学第十四讲45转移支付的经济效应图14.5有条件配套拨款财政学第十四讲4614.4我国财政体制的沿革

1.统收统支的财政体制2.统一领导、分级管理的财政体制3.分级包干的财政体制4.分税制财政体制财政学第十四讲47统收统支的财政体制时期：建国初期主要特征：收支两条线地方代理中央负责组织收入，并一律解缴中央金库。没有中央拨付命令，不得动用。地方政府所需的一切开支均需中央统一审核，逐级拨付。地方财政收入与地方财政支出不发生直接联系。财政学第十四讲48统一领导、分级管理的财政体制时期：第一个五年计划至改革开放前主要内容：1.在中央统一领导下，按行政区划分预算级次，实行分级管理。原则上一级政府，一级预算，但地方预算并不构成一级独立的预算主体2.地方政府的支出指标是由中央确定的

3.主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，并由中央确定地方的收入指标财政学第十四讲49统一领导、分级管理的财政体制4.由中央统一进行地区间的财力调剂，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。

5.地方预算的收支平衡，总量上以支定收，结构上中央“条条”下达指标

6.体制的有效期是“一年一定”或“几年不变”，不是长期相对稳定。财政学第十四讲50分级包干的财政体制时期：十一届三中全会至分税制改革前在1980、1985、1988年进行了三次重大的改革与调整，共同特点：在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，又称“分灶吃饭”体制1988年起全面实行财政包干制财政学第十四讲51分级包干的财政体制1980：划分收支、分级包干1985：划分税种、核定收支、分级包干1988：财政大包干财政学第十四讲52分级包干的财政体制（1988－1993）财政包干制的六种形式1.收入递增包干(北京、浙江等10省市)2.总额分成(天津等3省市)3.总额分成加增长分成(大连等3市)4.上解额递增包干(广东、湖南)5.定额上解(上海、山东、黑龙江)6.定额补助(吉林等16省、自治区)财政学第十四讲53对财政包干制的评价

积极作用：从传统计划经济向市场经济过渡的早期阶段，对过去统得过死的体制加以支解，通过适当分散财权，使地方成为相对独立的利益主体，充分发挥它们在经济建设中的积极性。财政包干制的弊端：1.财政分配关系不规范，在包干制下，中央财政收入的一头被包死了。2.财政包干体制随意性大，往往导致地区间竞争不平等。财政包干体制是由中央通过与省、自治区、直辖市谈判确定的，讨价还价的因素较多，政策不统一。财政学第十四讲54对财政包干制的评价3.无法发挥财政调控手段。中央财政困难加大，无法行使宏观调控职能，同时因发生赤字而不断地向中央银行透支借款，加大通货膨胀的潜在压力。4.财政包干体制往往形成包盈不包亏5.不利于全国统一市场的形成（地方保护主义）6.导致两个比例的下降种种弊端与发展市场经济的基本要求背道而驰，从而引发了1994年分税制改革。财政学第十四讲55分税制财政体制改革背景1——项怀诚：亲历分税制改革背景2——刘仲藜：1994年财税体制改革回顾财政学第十四讲56分税制财政体制的内容1994年分税制改革的内容：1.按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。2.根据财权与事权相结合原则，合理划分中央与地方收入。3.中央财政对地方税收返还数额的确定。4.原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理。财政学第十四讲57分税制下政府间财政转移支付

中央与地方政府财政之间的转移支付类型包括：税收返还、原体制补助或上解、年终结算补助和上解、专项补助、过渡期转移支付（一般性转移支付）等。财政学第十四讲581.税收返还中央政府以1993年为基期，以地方净上划收入数额（消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入）作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得利益。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，如数返还地方，即每增长1%的增值税和消费税，中央财政对地方的税收返还增长0.3%，并以环比方式逐年递增，成为新的税收返还基数。财政学第十四讲591.税收返还基数的计算公式：Ｒ＝Ｃ＋75％Ｖ－Ｓ1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算：财政学第十四讲602.原体制补助和上解原体制下实行中央对地方补助的地区，中央继续按规定给予补助原体制下规定收入上解中央的地方，按不同体制类型继续上解：（1）是实行递增上解的地方，按原规定继续递增上解；（2）实行定额上解的地方，按确定的上解额，继续定额上解；（3）是实行总额分成的地区，暂按1993年的实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。从1995年开始，中央政府取消了对地方政府体制上解的递增率，实行定额上解的办法。财政学第十四讲613.年终结算补助和上解年终结算补助和上解是指在一个财政年度终了时，中央政府与地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助或地方对中央的上解。财政学第十四讲624.专项补助我国目前专项补助品种繁多，从补助的具体用途来看，大致可分为三类：（1）主要对地方经济发展和事业发展的项目补助；（2）特殊情况的补助，例如自然灾害补助等；（3）保留性专项拨款。财政学第十四讲63过渡期转移支付的内容1995年中央从收入增量中拿出20亿元实行一种新的无条件转移支付，即“过渡期转移支付”。基本内容是对人员经费和公用经费之和占财力80％以上的地方列入转移支付的对象。具体计算公式：某地区财政转移支付额＝（该地区客观因素转移支付补助额＋该地区政策性转移支付额）×（1+该地区激励机制系数）财政学第十四讲64过渡期转移支付的计算1.客观因素转移支付额的计算客观因素转移支付主要参考各地财政标准收入和财政标准支出计算确定。2.政策性财政转移支付的计算过渡期财政转移支付对少数民族地区增加政策性财