房地产法学（第五版）课件 第一章 我国建设用地制度

房地产法学第一章我国建设用地制度RealPropertyLaw（第五版）

法学专业必修课、选修课系列教材CONTENTS目录01我国土地分类及其利用归属制度02建设用地及其供应：农村土地征收制度03土地权属及其争议解决PART01我国土地分类及其归属利用制度土地分类及其意义我国土地归属和利用制度可流转的国家土地使用权制度的创立一、土地分类及其意义土地分类城市土地和农村土地公益土地和私益土地根据国家编制规划——是法律对土地进行的基本分类:农用地建设用地未利用土地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。指直接用于建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。指农用地和建设用地以外的土地，包括荒地。★意义：房地产法主要涉及建设用地，建设用地区别于其他土地，是土地中商业化、财产化程度最高的一种。（一）建设用地和未利用土地1.城市土地城市的土地，属于国家所有。2.农村土地是归农民集体所有的土地。农村土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有。根据土地权属性质或者土地所对应行政区划的性质（二）城市土地和农村土地★意义：在现行法律制度框架下，农村土地不能够直接出让和流转；而可流转的土地制度只能建立在城市土地上。根据土地用途或利用目的（三）公益土地和私益土地★特点：公共利益或公益目的而使用。取得或享有此类土地使用权的单位，是代表国家利益而占有利用。这类土地上的建筑物（所有权）不具有可交易性1.公益土地城乡公共设施所占用的土地、各级各类政府机关所使用的土地以及用于科、教、文、卫、体、医等公益事业单位或非盈利事业单位的土地一并构成公益用地。根据土地用途或利用目的（三）公益土地和私益土地★特点：公益土地用于划分出那些不可交易的房地产。而私益土地中，住宅用地和商业用地的区分，可以促使我国建立两种有偿的、可流转的土地使用权制度。2.私益土地用于公益目的之外的土地均为私益土地。居住用地——以个人居住为目的原则上每个人都有权获得一定的土地使用权。商业用地——用于工商业生产专指饭店、写字楼、宾馆、工商业用房等所占用的土地。2.私益土地：用于公益目的之外的土地均为私益土地。居住用地——以个人居住为目的原则上每个人都有权获得一定的土地使用权。商业用地——用于工商业生产专指饭店、写字楼、宾馆、工商业用房等所占用的土地。★意义：公益土地用于划分出那些不可交易的房地产。而私益土地中，住宅用地和商业用地的区分，可以促使我国建立两种有偿的、可流转的土地使用权制度。（三）公益土地和私益土地根据土地用途或利用目的二、我国土地归属和利用制度（一）土地归属制度我国对重要生产资料实行的公有制包含：全民所有制和集体所有制土地就相应形成了两种所有权形式：全民所有权和集体所有权改革开放以后，土地利用方式为：建立以土地使用权为核心的土地物权制度。（1）农村土地利用方式：由集体集中利用转变为以农户为单位的承包经营利用；（2）城市土地使用方式：从无偿划拨使用转变为有偿出让使用，（二）土地利用制度★意义：这两种措施旨在寻找一种分散利用土地的最好途径，将土地利用权利转化为财产权，最终目的是将两种土地所有权“转换”为民法上的财产权利。改革开放之后的一系列土地利用体制改革及其立法，均是在肯定两种所有权的前提下所建立的适应市场经济需要的土地使用权体系。三、可流转的国家土地使用权制度的创立（一）两种土地使用权体制的创立计划经济时期改革开放初期形成的清一色的划拨土地使用权，即不管主体性质如何，土地使用权的性质是一致的，直接体现国家利益。为解决国有土地流转问题，国家在继续保持国家所有权不可流转的前提下，建立了有偿取得的土地使用权流转制度。《民法典》出台

进一步明确，建设用地使用权主要采取出让和划拨两种方式。★建设用地使用权在现行法律的框架下，是针对国家所有土地而设立的。概念：国家以土地所有者身份与土地使用者订立出让合同，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。规则：按照现行法律规定，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除有特别限制外，均可取得建设用地使用权。意义：①使国有土地得到分散利用；②创制了一种可自主处分的物权法上的财产权利——土地使用权，使土地（间接地）成为可有限流转的财产。土地使用权出让01土地使用权划拨：是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付使用、或者将国有土地使用权无偿交给土地使用者使用的行为。目的：实现社会公共利益。要求：一般不得转让、出租和抵押。

土地使用权划拨02（一）两种土地使用权体制的创立三、可流转的国家土地使用权制度的创立（一）两种土地使用权体制的创立对于城市建设用地，形成了有偿出让使用权和无偿划拨土地使用权并存的双轨制。有偿出让取得土地使用权制度及其相配套制度，构建了一套适应市场经济体制需要的土地产权流转体制。土地使用权人享有的是直接占有、使用土地的权利，在性质上属于物权范畴。直接支配土地使用权具有物权的对世性特性，不仅可以对抗普通世人，而且可以对抗所有权人——国家。有较强独立性0102土地使用权人不仅可以占有使用土地，而且可以转让、抵押、出租土地使用权；另外，土地使用权人死亡后，继承人也可以继承土地使用权。相当于所有权的权能03三、可流转的国家土地使用权制度的创立（二）可流转土地使用权的性质和法律特征PART02城市建设用地及其来源农村土地征收及制度改革城乡建设用地市场的统一城市土地储备制度建设用地及其供应：农村土地征收制度一、城市建设用地及其来源（一）建设用地概述010302建设用地涵盖了所有用于构筑房屋、设施等目的的土地。建设用地包括农村建设用地和城市建设用地。1998年修订后的《土地管理法》第五章将过去城市建设用地和农村建设用地合并为一章，统称建设用地。2008年１月１日起实施的《城乡规划法》明确了城乡规划是由城镇体系规划、城乡规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系。从本源上说，不管农村还是城市，建设用地均来源于非建设用地，包括农用地和未利用土地。★《民法典》“物权编”所调整的建设用地使用权只针对国家所有的土地，且多针对城市土地。从土地管理角度来说，建设用地可以分为两类：（一）建设用地概述即已经成为建设用地的土地，由于前手的转让、租赁或其他形式的交易而为后手取得，用于新项目的建设。存量建设土地01即来源于农用地或未利用土地的建设用地。不管是在农村还是在城市，增量建设用地涉及占用农用地的，都必须办理农用地转用手续。增量建设用地021.来

源农村土地，包括农村农用地、农村建设用地和未利用的荒地。2.途径采取国家征收制度，征收成为城市新增建设用地的唯一途径。3.规定我国的建设用地规范是不统一的。《民法典》将建设用地使用权明确限定于国家所有的土地之上，并没有对于集体所有的土地进行统一的规范。对于农村建设用地，仅仅就其中的宅基地使用权进行了规定。对于集体所有土地的利用，乡镇企业可以利用集体所有的土地从事商业活动，一些乡镇也利用集体所有的土地进行土地开发或者建设成厂房出租经营等。（二）城市新增建设用地来源国家为公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第10条第三款01为了公共利益的需要，按照法律规定的权限程序可以征收集体所有的土地……《民法典》第243条02采取列举式对“公共利益”作出了更加详细的界定，该规定有利于缩小征收范围，规范土地征收权。新修订《土地管理法》第45条03国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第2条第四款（2019年修订）04二、农村土地征收及制度改革（一）农地征收：现行规定1.征收：国家强制性收购民事主体的财产以实现公共利益的一种制度。2.土地征收仅指国家对农村集体所有土地的征收。3.农民集体土地征收：国家因建设的需要，强制地将属于农村集体的土地收归国有，然后交给用地单位使用，并对农村集体经济组织进行补偿的行为。（一）农地征收：现行规定★特点：强制性补偿性使原集体所有土地转变为国家所有★条件：公共利益需要对被征土地涉及的农村人口进行补偿农地征收改革法理基础：公共利益高于个人利益。土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途。集体营性建设用地已经依法登记。三分之二以上集体经济组织成员同意。农村集体经营性建设用地可不通过国家征收直接入市对土地征收的公共利益进行明确界定，规定了六种需要征地的可以依法实施征收的情形。明确了土地征收补偿的基本原则。完善了土地征收程序，将批后公告改为批前公告。农村集体经营性建设用地可不通过国家征收直接入市（二）征收制度改革12三、城乡建设用地市场的统一（一）我国城乡建设用地市场并不统一农村和城市建设用地的规则不一致：（1）农村宅基地只能为具有农民身份的人取得或符合规划，依法登记，并且在三分之二以上集体经济组织成员同意后，才可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用；（2）城市建设用地则是任何人皆可取得的财产，完全不存身份和其他条件的限制。农村城市化的表现：农村房地产的市场化或商品化问题的解决。农村房屋的建造、登记、转让与城市房屋适用不同法律。农村和城市房地产分离的做法，是历史形成的并与传统计划体制相适应的一种不合理的体制。不论路途如何崎岖，农村和城市房地产市场应该逐渐走向统一。（二）统一城乡建设用地市场的举措01跨省域调剂增减挂钩节余指标02推进农村集体经营性建设用地入市03建设自然资源资产交易平台四、城市土地储备制度土地储备：是指市、县人民政府自然资源管理部门（原国土资源管理部门）为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。第一次以法规形式确立土地储备制度对土地储备进行了明确的定义1996年在上海成立第一个土地储备机构开始2007年底原国土资源部、财政部和中国人民银行于联合制定了《土地储备管理办法》1.概念结合当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等，相关机构共同编制年度土地储备计划。2.程序该计划应当报同级人民政府批准，并报上级自然资源部（原国土资源管理部门）进行备案。①年度储备土地的规划②前期开发规划③供应规模④临时利用计划⑤计划年度末储备土地规模范围（一）土地储备计划1.概念根据土地储备计划，土地储备机构收购或收回土地的活动。2.范

围①依法收回的国有土地；②收购的土地；③行使优先购买权取得的土地；④已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；⑤其他依法取得的土地。3.已被纳入土地储备计划的土地，在履行了相关的手续后，由土地登记机关办理注销土地登记手续后即纳入土地储备。（二）土地收购1.概述土地储备机构负责对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。2.具体活动前期开发：包括地上建筑物和附属物的拆迁和土地平整等。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施的建设。保护管理：主要表现为防止侵害储备土地权利行为的发生。结合《民法典》第236条规定，权利人土地储备机构可以基于物权请求排除妨害或者消除危险。临时利用：在储备土地预出让或招标拍卖前，土地储备中心可以依法将储备土地单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变用途，以防止土地闲置或浪费。（三）土地开发与利用1.概述储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府自然资源部（原国土资源管理部门）统一组织供地。2.要求储备土地的供应方式应当符合相关法律的规定。3.虽然原国土资源部肯定了土地储备制度是我国第二轮土地改革的重要环节，但我们仍然应当谨慎地对待土地储备制度。（四）土地供应PART03土地权属及其争议解决土地权属确定土地权属争议的解决一、土地权属确定土地权属：是指有关土地所有权或者使用权归属的争议。土地权属争议主要表现在土地所有权和土地使用权两个层面上的纠纷。国家与农村集体经济组织之间因土地边界发生的争议；不同集体经济组织之间因土地边界发生的争议。土地所有权权属争议主要存在于两方面只存在土地使用权登记，而不存在土地所有权登记。国有土地010203目前法律规定了集体土地所有权登记，但实践操作还非常困难。集体土地土地归属的模糊或争议，除非可以证明归集体所有，一般将土地确定为国家所有。原则（一）国家所有权与集体所有权边界的确定★法条链接：《确权规定》第18条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”农村集体土地所有权的确定模式”队为基础，三级所有”1集体土地所有权首次登记申请要求①土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代为申请，没有集体经济组织的，由村民委员会代为申请；②土地分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织代为申请，没有集体经济组织的，由村民小组代为申请；③土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代为申请。2集体土地所有权首次登记需提交的材料不动产登记申请书；申请人身份证明；土地权属来源材料；不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。3（二）集体土地确权和登记（二）集体土地确权和登记集体所有权主体确权原则①土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线承包的土地，均应确认给村民小组农民集体所有。②能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。③不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有；土地所有权主体以“某某村（组、乡）农民集体”表示。4在农民集体权属确定中，有些地方采纳时效取得制度一农民集体使用另一农民集体所有的土地，连续满20年的，原所有权人在此期间未提出归还要求的，现使用人取得所有权。5土地使用权基本满足特定主体对特定地块土地的支配权，并且土地使用权均已经登记，于是土地使用权之间的边界应当是清楚的。国有土地的使用权边界：国有土地与集体土地之间的边界线（四至）。土地使用权之间存在争议的情形：涉及到地块归国家所有还是归集体所有，权属或者边界难以确定时。土地使用权间纠纷产生时间：往往是在土地使用权取得和行使环节。（三）土地使用权权属确认二、土地权属争议的解决（一）土地权属争议的行政裁决