城市基础及管理 7

第十二章

城市规划治理张蔚文浙江大学公共管理学院城市发展与管理系多维视角下的城市规划治理城市规划治理概述回顾与总结城市规划作为治理的工具目录叁壹肆贰通过对城市规划治理的发展历程、总体逻辑与相互关系的学习，结合政治、经济、社会不同视角下的现实问题和真实案例，思考城市规划治理在不同环境下的可行路径。学习目标14世纪的欧洲城市不仅拥挤，而且卫生条件十分简陋。黑死病的暴发终于让人们养成了卫生习惯，让城市变得更加清洁。1832—1866年，英国霍乱流行，迫使英国政府实施多项控制标准和计划，并提供公共服务。1848年，英国通过了世界上第一部《公共卫生法》，规定城市内卫生设施和住宅最低建设标准。1875年新一版《公共卫生法》中规定地方当局有权制定规划实施细则，规范街道的最小宽度，以保证建筑物拥有基本充足的空气流通和日照。1909年，英国颁布《住房与城市规划法案》，授权地方政府对城市中待开发地区编制城市规划方案，以确保基地布局和土地使用符合卫生、舒适和方便要求。这标志着城市规划作为政府管理职能的开端，成为现代城市规划体系正式形成的标志之一。导读案例英国伦敦霍乱与城市规划治理的开启城市规划治理概述1.1城市规划治理的溯源城市规划治理的多样起源：政府决策、市场驱动、民众自发城市规划治理的四大初始问题1.城市选址问题：城市的起源决定了选址的逻辑2.城市功能定位问题：定位城市内部问题以及与外部的关系3.城市规模问题：城市规模与城市功能定位问题相辅相成4.城市灾害应对问题：对大规模出现疫情后的城市规划治理，具有规划逻辑的溯源。城市规划治理旨在用规划的手段形成政府、市场、公众在城市运行的秩序城市规划治理的逻辑是自上而下与自下而上结合、理性与非理性辩证的相互统一1.2城市规划治理的逻辑弗朗西斯•福山：社会秩序存在自发组织-等级制、理性-非理性两个维度，可划分为等级-理性（如政治学）、自发-理性（如经济学）、等级-非理性（如社会学）和自发-非理性（如人类学）四种类型，等级制与自发性规范的相互补充构成适应现代政治社会的运行系统城市规划治理实践广泛涉及了政治学、经济学、社会学等不同学科研究的社会秩序，因此中需要注重效率与公平的辩证关系1.2城市规划治理的逻辑弗朗西斯·福山在《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》一书中把社会秩序划分为自发组织—等级制、理性—非理性两个维度，从而分别把政治学、经济学、社会学和人类学的研究范畴抽象为等级—理性、自发—理性、等级—非理性和自发—非理性的分析框架。城市规划治理，旨在用规划的手段形成政府、市场、公众在城市运行的秩序。规划治理的实践中需要注重效率与公平的辩证关系，等级制与自发性规范的相互补充构成适应现代政治社会的运行系统。城市规划治理是自上而下与自下而上结合、理性与非理性辩证的逻辑。城市规划是城市治理的一种手段，其时空性使之超越一般的城市治理范式城市规划的理论和实践不能脱离城市运行机制，城市规划的重点是要有利于城市多样性的形成和发展。——简·雅各布斯城市规划与治理是不同的概念，治理通过集体选择（如投票）来协调众人决策，而规划通过信息的操作（比如规划的公布）来协调这些决策。1.3城市规划与治理的关系前瞻性：引导城市的治理空间性：必须与空间实践相结合而不能脱离实际城市规划作为治理的工具2.1

现代城市病与旧城改造城市是人类生产和生活的集中场所，利用和消耗大量的能源和资源城市化如果发展不当会带来一系列的负面效应：交通拥挤、住房紧张、环境污染、失业增加、社会分层等“城市病”2.1

现代城市病与旧城改造城市人口密度增加导致污染和拥堵越来越严重“摊大饼”式城市化：尽可能降低城市市中心人口密度，将人口大规模转移到郊区，导致土地资源过度占用，城市公共投资成本过高，大量无效交通流增加，居住、就业和公共服务的空间失衡在一座建筑已经供大于求、不断衰退的城市里，过度的建设错误的观点正确的思路要想实现可持续城市，需要转变思想，不再将城市视为直线式的资源提取器，而是将其视为有资源流动和循环的复合代谢系统。现代城市治理中的规划，除了四维时空布局作为基础，还需要将新时代科技革命发展的成果应用到城市规划治理中进行协同治理。2.2规划作为城市治理工具（一）交通治理的规划：选址、TOD开发、容积率限定不同交通方式的选择对城市的规模和密度的影响很大。一种主导交通方式，将对城市的密度有重大影响。反之，城市原来特定的密度，也将在一定程度上制约交通工具的选择。优化城市路网结构，改“宽、大”的路网结构为“毛细血管”丰富的细网型路网结构。总体思路是加密路网，建设大量的支路，即形成大量的“毛细血管”，提高道路的分流能力和纠错能力。按科学的规划原理规划城市的住房和路网结构，从根本上抑制交通拥堵问题。城市规划是在认识和把握自然规律和社会准则的基础上，合理地保护与利用自然资源，维护城市生态环境的平衡，同时着力营造城市内部的人工生态环境。合理的城市规划治理能尽量降低对自然生态环境的影响；实现自然环境与人工环境的有机融合。具体的治理工具有城市规模管控、分区管控等规划措施。城市分区管控规划是基于整个城市环境系统，对各个区域和存在的各种环境问题分别制定防治措施，并因此形成一套相互联系的综合措施，从根本上防止和消除城市环境污染。2.2规划作为城市治理工具（二）环境污染治理：城市规模、分区管控规划城市居住用地的供应数量、空间边界、空间结构对住房建设与供给产生直接的影响。住房的选址和布局既关系到城市总体规划的科学性，也与社会的稳定、和谐紧密相关。解决低收入人群的住房问题至关重要。政府不仅需要适度包容低收入人群在大城市的扎根生活，而且需要采用正确的手段治理他们的居住生活难题。2.2规划作为城市治理工具（三）住房紧张治理：城市增长边界(UGB)、可支付住宅由于经济收入和社会能力限制以及社区阶层化驱动，弱势居住群体多集中生活在环境条件较差的旧城社区，社会不公平现实使他们的心理承受力更加脆弱，使其成为住区社会结构薄弱带和风险源。城市贫民窟现象并不是一个典型的“城市病”，不能认为自由移民是造成贫民窟现象的原因，相反，如果用歧视性的政策来加大农村居民的进城成本，反而会使问题更严重。避免城市出现贫民窟问题的关键是要通过城市发展源源不断地为进城农民创造就业机会，并且为其提供适度的公共服务和社会保障。2.2规划作为城市治理工具（四）社会分层治理：贫民窟、城中村规划改造2.3

治理工具的组合应用治理城市病问题需要将规划工具组合应用新城市主义：步行设计理念组合规划理论：多功能混合与紧凑开发组合运用公共设施规划、产业规划、住房规划、社区规划与交通规划将保障性住房规划、公共交通导向TOD模式以及城市总体规划相互结合多维视角下的城市规划治理3.1

政治视角考察城市规划治理治理与政府的根本区别：前者强调的是管理的过程，后者强调的是一种制度结构。从政治价值层面来看，各类社会问题的背后关系到贫困与社会排斥，更关系到民主、平等和社会正义的价值论辩；从政府管理层面来看，社会问题的解决直接依赖于地方或城市政府公共产品的供给和服务职能。政治视角看城市规划治理是自上而下的范式，政府通过规划一定的空间范围，加强基础设施和公共服务项目建设，提供高水平的公共服务。如何保障每一个人的正当权利，是城市治理绕不开的一个问题。从政治视角来看，城市规划治理要建立多方的对话机制，政府与利益相关者之间建立对话机制，就可能的集体行动达成共识。3.2经济视角考察城市规划治理在经济学的理解中，城市是非农产业和非农业人口的集聚地，是工商业比较发达的地区，是某一区域或国家的经济中心，它凸显了城市的经济要素集聚特征。相比于乡村，城市具有集聚效应，这一效应常常作为判断城市边界的依据。2009年世界银行《世界发展报告》结合空间上的密度和距离测算，提出了集聚指数的概念和测度方法该指数确定在1平方公里的集聚区（或密集区）满足以下三个条件则认为到达城镇的基准：（1）人口密度超过一定阈值，具体测度中采用每平方公里150人；（2）抵达规模较大的集聚区在限定的合理交通时间内，具体测度中采用60分钟的路程；

（3）这个可达的规模较大的集聚区人口必须达到一个阈值，具体测度中采用5万人3.3社会视角考察城市规划治理社会学将城市描述为由不同的异质个体组成的居住共同体，凸显了城市的社会分化和人口的异质性特征社会学关注于城市社会阶层、民族、种族的多样性，不同的社群不仅生活在城市的不同角落，而且通常也在不同的地方从事不同的工作社会视角看待城市规划治理是自下而上的范式。城市治理需要倾听社群声音，应用地方性知识，更广泛地听取不同社群的利益诉求，增进利益协调，从而兼顾多方利益从社会的立场看，政府的意义在于协助社会治理，弥补社会自治的缺陷，而不是要取代社会共同体，将社会纳入政府体系之中3.4城市规划治理的多维协同与系统路径（一）城市规划治理的多维度协同好的城市规划治理，应当具有充分的多维度协同。基于政治、经济、社会多个维度的相互嵌入、协同。单单依赖政府力量很难解决城市问题（二）城市规划治理的系统性新型城镇化建设与要素发展、改革创新、区域共赢、产业优化、城乡统筹、投资融资、营销策划、资源环境等紧密相关，亟须系统性的解决方案。通过“构成”与“生成”两种方式的适度融合，政府、社会、市场可以协作互补，走向协作互动治理，形成系统市场扮演基础性角色：企业主导资源配置社会扮演中介性角色：在企业间联盟或网络、行业协会、多行业协议会中发挥中介作用政府扮演发展型角色，推进社会整合、促进协调，为企业、中介性组织和公立机构通过自组织的过程推进互动式学习、知识积累和能力建设创造条件案例英国与中国的规划路径比较英国规划治理的路径发展带有典型的自下而上特色英国城市的规划治理在1945年以后更加注重市场和民众的力量，但同时也在立法层面加强了政府调控的力量英国：自下而上注重市场与社会力量中国：自上而下体系的构建我国的规划治理的路径表现为自上而下的体系构建1978-1998年通过农村土地制度改革奠定城市化基础1998-2014年由大量工业园区开发与住房分配货币化"双轮"驱动的土地城市化2014年新型城镇化的提出开启了人口城市化进程，规划治理的设想渐显雏形。回顾与总结4.1本章关键词治理（governance）规划（planning）辩证（dialectics）逻辑（logic）路径（path）多