城市旅游业管理与创新

城市旅游业管理与创新

第一节城市旅游业的现代化管理

城市旅游业的发展必须有统i的规划和战略方针，这是城市经济整体协调发展和产业结构水

平优化提高的根本保证。盲目的城市旅游业经营布局、过度的旅游项目雷同或粗放式的开发

(特别是游人超量、恶性竞争、游乐项目缺乏竞争力及其带来的环境、社会等污染与破

坏)、旅游行业结构不合理与管理不善等都会给城市旅游业的发展造成巨大的压力，更不利

于城市经济长期的发展。各地政府及有关部门应该统一协调，对城市旅游业实施全过程管

理。旅游业管理的一个特点是覆盖面广，与一些部门的边界不明确，所以必须通过多种形式

和方法来管理。一般来说，城市旅游业管理包括：行政管理、市场管理、法律管理、业务管

理与安全管理等方面。在技术方面，地理信息系统与网络信息系统等管理手段是今后的主要

发展方向。同时，广义的城市旅游业作为满足外来旅游需求和本地休闲需求的结合体，是横

跨硬文化与软文化的一种特殊文化现象。所以，旅游管理体系的完善和系统化有利于协调管

理部门、经营部门、消费者和其他社会人员的行动，使城市旅游行业的发展步入有序、持久

的轨道。有效的经营体制改革和管理机制创新也能够促进城市旅游产业结构、旅游产品结

构、消费结构的优化，并有利于理顺产业组织关系。

一对城市旅游业实施全过程管理

城市旅游业在向社会化、大众化、区域化及国际化发展的过程中，首先必须进行体制创新和

跟踪管理，对前期规划及时进行反馈与修订。同时，城市旅游业作为•项运作涉及面北常广

的产业与宏观调控有着比较强的依附性，其快速发展也离不开政府及相关部门强有力的支持

和引导。因此，要求全员参与、积极协调，营造“旅游大发展”格局。

1.项目实施前的评估与规划

城市旅游产业的发展必须实施统一而科学可行的旅游开发规划。旅游项目建设作为一种投资

行为，在创意策划时被投资商和设计师不断地评估和修正，在立项之际被政府有关部门(旅

游部门、城建规划部门、园林部门等)和贷款银行评估，加上建成后的游客感知和员工认知

(cognition),共同组成旅游景区的完整旅游形象(touristidentity),进而影响项目

投资的经济效益。因此，通过建立科学合理的旅游项目建设评估体制，使相关部门的管理走

向强化和联合，并借助项目的盈利能力评估与社会经济效果指标分析以减小其风险和不确定

性。要经过资源评价(含环境容量capacity)和约束、市场需求与竞争分析(SWOT),为

城市旅游发展规划及其项目规划提供基本依据。

2.实施过程中的质量管理

由于城市旅游业硬件基础设施、服务性设施以及项目投入的固定性，除对旅游服务性设施进

行正常的维修和保护外，旅游行业的质量管理和过程管理主要是针对软件服务而言。通过良

好服务所表现出的行为形象（B1）能够增强游客心中原有的视觉形象（VI）,所以服务质量

和水平是关系到塑造旅游形象、增强游客心理感知的重要因素。由于知觉误差的优先效应和

近因效应，游客对城市旅游业窗口服务形象的感知最为深刻。所以，旅游行业的质量管理必

须达到全方位和持久的程度，特别是导游服务人员和路程中的实际待遇、服务质量等，均需

要有关部门加强管理和监督，从而提升游客心目中对目的地城市的感知映象。

3.指标修订与调控

通过建立城市旅游业发展战略及实施步骤的综合指标评价体系，特别是阶段性的发展指标评

价有助于了解城市旅游业发展中出现的新现象和新问题，并通过及时反馈，做出调控措施，

使原来的城市旅游发展战略和指标体系不断走向完善和成熟。城市旅游主管部门要发动媒体

的力量对旅游发展中的各方面状况时刻进行监督，并通过召开定期举行的旅游发展研讨会来

实现对城市旅游业的动态控制以及在不可预测情况下的指标调整和恢复引导。

二建立科学的标准化管理体制

随着现代城市旅游业的发展，为加快与国际服务贸易市场的接轨，促进中国城市服务质量管

理的标准化、法制化和国际化，必须要建立城市旅游业发展的专门化管理体系。目前，中国

已有的各项标准体系广泛应用于旅游业的各个方面。中国自1995年就成立了旅游服务标准

化技术委员去，全面开始了旅游行业服务标准化的工作。目前，在GB/T19004IS09004所描

述的内部质量管理的一般原则基础上，专门为服务的质量体系提供了一个综合性的概况，

即：《质量管理和质量体系要素：第二部分服务指南》。它主要引用了以下标准中的有关条

文，包括：GB/T6583—1992质量术语、GB/T19000—1992质量管理和质量保证标准选择、使

用指南以及GB/T19004—1992质量管理和质量体系要素等。总之，目前适用于城市旅游业发

展与管理的行业标准主要有：《旅游涉外饭店星级的划分与评定》、《旅游区（点）质量等

级的划分与评定》、《内河旅游船星级的划分与评定》、《质量管理和质量体系要素：第二

部分服务指南》、《导游服务质量》、《星级饭店客房客用品质量与配备要求》、《旅游服

务基本术语》、《旅行社国内旅游服务质量要求》、《饭馆（餐厅）卫生标准》、《饭店业

卫生标准》以及《文化娱乐场所卫生标准》等等。中国旅游业发展主要集中在城市或以城市

为重要的客源地与集散中心，因此这些标准的制定很大程度上是以城市旅游业发展管理为基

础的。但是，考虑到城市旅游业新的发展趋势和要求（如：会展行业以及新兴主题公园行业

的发展），迫切需要修订与完善有关的标准.有条件的城市可以在自身发展的基础上，制定

专门的法规条例，从而更好地指导与规范城市旅游业的健康发展。

1.制定并完善城市旅游业管理的行业标准

城市旅游业涉及景区开发、接待设施与服务等各个方面，而且其中景区建设与项目开发的比

重逐渐提高，因此需要在全行业建立科学的管理制度，推进IS09000等质量标准化体系和环

境质量体系，使旅游景点能够经受住更多境外游客的选择和外地景区景点的市场竞争。经营

机制的转变需要以科学化的管理为基础，科学化管理的核心是量化管理。景区活动的经营管

理与工业品的生产销售不同，许多因素直观上不能量化，因而要求在公平合理与公开公正的

基础上，创造性地对各项服务内容进行指标分解和量化评估，以充分调动其积极性。城市旅

游业的标准主要包括：饭店等接待设施及服务标准、景点等级标准与环境质量卫生标准以及

旅行社服务等标准。首先是饭店及其他类型的旅游接待设施。各国对饭店的术语内容意见不

统一，因此各国的标准不一。如：德国的饭店必须有餐厅，而法国的饭店不设餐厅，同时德

国和法国对标准客房双人床的尺寸也不一致等等，中国自1993年制定涉外星级饭店标准

以来，经过1997年的修订，对指导和规范中国城市旅游饭店行业的建设和经营管理，促进

中国城市饭店建设和相关服务与国际接轨，起到了重要的作用。而旅游景区或景点是旅游者

参观、游览的重要场所，其服务质量、管理水平和旅游资源的价值品位，既是城市整体旅游

形象的体现，也是能否达到旅游者满意的关键要素。经国家质量技术监督局批准发布，并于

1999年10月1日实施的《旅游区（点）质量等级的划分与评定》国家标准（GB/T17775-

1999）,从服务质量角度制定了四个等级划分的依据和等级评定的基本要求。从旅游交通、

游览、安全、卫生、旅游、购物、综合管理、接待规模、资源与保护、资源品位与评价等方

而规定了质量等级相应的评定条件，从而有利于旅游景区或景点的规范运作和良性发展。同

时，从2001年起，国家旅游局己经在全国开展了这项评定工作，目前己经完成了两轮景点

的等级划分。旅游环境和卫生标准是关系城市旅游业发展的重要要素。另外，还要加强旅行

社服务标准的制定以及其他标准（如：会议场所、潜水旅游等）的规范。如：德国目前正在

起草会议场所标准，因为在德国有70%的会议场所是在反店内。经济的发展和众多的国际会

展，也要求中国加强对主要城市国际会议场所的形式、类型、材料、技术等工作的标准化管

理与认证。同时，还要加快规范飞机、火车、汽车等旅游交通工具方面的标准，如：加快飞

机座位间隙的宽度以及博物馆、游船等方面标准的起草与认证。

2.加强城市旅游业标准的行业规划和国际交流

城市旅游业与乡村旅游业相比，旅游吸引物缺乏独一性和排他性，因此主要是对无形的服务

进行监督。城市旅游行业应当吸取国外同行业的经验，建立并发展自身的认证体系，特别是

针对中国城市旅游业发展的综合性特点和地域广阔、差异大的特点，考虑由不同的行'也协会

开展工作，逐渐向中介机构转化。中国由计划经济向市场经济的转化过程中，政府对标准化

工作的主导作用是重要和有效的，并且市场和企业需求的潜力是巨大的，需要政府引导，并

尽快做出有关城市旅游行业标准化工作的规划。在对旅游标准化工作进行长远规划和研究短

期计划的基础上，确定城市旅游业标准化的体系，真正将标准化工作作为行业管理的主导。

在目前市场机制尚未形成、国家对标准经费拨款额度少的情况下，应当加大各级政府对旅游

标准化工作的经费投入，增加起草标准的经费，加快标准的编制进度，提高标准的编制质

量。同时，积极鼓励有关的旅游企业参与到标委会的工作和标准的编制工作中，以增加标准

编制的可操作性，也可以由企业来补充经费的不足。但是，面对“入世”后新的市场竞争环

境和国际化趋势，我们需要在体制上进行进一步的改革。如：在全国旅游标准化技术委员会

的基础上，建立分门别类的专业技术委员会。包括：旅游住宿业标准化分技术委员会、旅游

区（点）标准化分技术委员会、旅游车船标准化分技术委员会、旅行社业标准化分技术委员

会、旅游餐饮业标准化分技术委员会、旅游商品标准化分技术委员会、旅游娱乐业标准化分

技术委员会、旅游信息标准化分技术委员会、旅游教育标准化分技术委员会等等。由各分技

术委员会负责各自专业标准的规划、制定、实施、监督等工作。同时.，还要积极发挥行业协

会的作用，将等级评定方面的工作逐渐从协会剥离，逐步完成标准化方面的市场机制。

但是，由于中国原有的标准化工作在国际上的影响还不够，如：饭店星评和景区等级评定两

项标准的实施很有成效，但如果国际标准化组织（ISO）发布了饭店方面的国际标准，将会

给中国的饭店星评带来冲击。国家质检总局曾经在2000年ISO大会上提交了中国饭店星评

标准，提请ISO组织作为国际标准立项，但无任何效果。主要原因在于与国际间交流不够，

中国的旅游标准化工作在ISO组织中没有地位，国际上对中国城市旅游业管理及饭店星评不

了解。中国的旅游标准化工作水平与国际上相比并不落后，旅游行业从上到下对标准化的认

识是一致的，改革开放以来中国城市旅游业发展的标准化工作成效也很显著。今后还应当加

强与国际间的交流与沟通，采取“请进来、走出去”的办法，向国际组织宣传和介绍中国城

市旅游业的管理和旅游标准化工作成绩，吸取国际组织的先进经验，直接与有关的国外标准

化组织密切联系，疏通共同合作的渠道，使中国的旅游标准化工作尽快与国际接轨，在国际

标准化组织中占有一席之地。

三建立规范的城市旅游管理预警与监控体系

1.建立规范有效的监督管理制度

城市旅游主管部门作为地区旅游行业的政策制定与监督部门，要相当准确地把握并考虑到地

区城市旅游业的整体可持续发展。目前，旅游作为“朝阳产业”，许多企事业单位和个人纷

纷涉足，呈现出各地旅游企业恶性竞争的局面。这需要各地区旅游主管部门像原有的机械

局、商业局等主管部门改制为集团公司一样实行企业化操作和管理。目前，国内许多地区政

府除下设精简精干的旅游事业管理部门外，已经建立了旅游集团公司从事国有资产的管理经

营与增值，应该说这给旅游企业在产权、管理等制度安排方面提供了较规范的发展空间。存

在的另外一个问题是如何建立一个有效的机构和国有资产经营公司，在政策制定与策略实施

上促进地区休闲娱乐业的大力发展，特别是怎样在制度实施上把城市商业（休闲娱乐业、零

售批发业等）和城市旅游业（主要是吸引外来游客的消费）有力结合起来，从而使消费经济

积极发展并推动和促进地区经济的发展。考虑到国际城市旅游业与对外贸易的相关效应，把

旅游管理与宣传促销纳入贸易经营管理的范畴（如：香港、新加坡的贸易促进发展局），不

论是在信息获取、行业协调或交易成本等方面，都会产生良好的效果。

2.加强诚信经营与旅游市场的管理

目前，各地城市旅游市场中均存在一定的违规问题（如：以回扣形式招徒生意等），这些问

题严重损害了旅游市场的形象，影响十分恶劣。因此，为了促进城市旅游业的持续健康发

展，迫切需要加强诚信经营和市场管理.，特别是针对城市旅游行业发展中的违法、违规行为

进行严厉整治，对有损城市形象的企业和个人进行严肃处理。同时，还要加强行业协会的引

导与监督，树立良好的经营作风和企业经营理念。在旅游市场整顿中，对所辖城市特别是旅

游城市出现的问题要坚决查处、绝不手软。对专项整治不达标的城市，要取消其“中国优秀

旅游城市”称号。近年来，海南省三亚市围绕建设国际化热带海滨旅游城市目标，从培育旅

游诚信入手，整顿规范旅游市场，深入开展以“树立三亚旅游新形象，让三亚旅游业更加文

明”为主题的文明行业创建活动，推动了旅游产业的快速发展。据介绍，2001年该市共接

待中外游客240.29万人次，旅游业总收入为24.52亿元人民币。为了创建旅游文明行业，

三亚市把整顿规范旅游市场作为突破口，制订了三年整治方案，有计划地组织了声势浩大、

成效明显的三大战役。首先，规范旅游饭店销售行为，重点是解决三亚市旅游市场旺季疯狂

炒房、淡季恶性，削价竞争两大问题。在这一战役中，市政府发挥主导作用，采取了两项措

施：一是实施了酒店“成本价”销售办法。二是在旺季和节假日推出了“最高经营价”公开

承诺制度，并在此基础上形成了旅游饭店平季、旺季和节假日三大价格体系。其次，针对三

亚市潜水企业由于多头经营、价格混乱与管理滞后所引发的潜水企业恶性竞争，规范了潜水

旅游企业的经营行为。通过组建潜水行业协会、制订潜水企业公约，有效地遏制潜水暗箱操

作、高额回扣行为。另外，就是整治旅游购物不规范的交易行为。主要是针对侵害旅游者利

益的违规违法行为，查处以次充好、以假乱真的“水晶厂”、“珍珠行”，整治、关闭了一

批杂乱无序的购物点，查获了以次充好、以假代真和国家保护、禁止销售的商品，整顿了

“黑”、“野”旅行社。

四旅游安全保护措施与管理

城市旅游发展过程中，不能忽视城市旅游安全与保护措施的规划，具体包括：城市旅游安

全、保护旅游者合法权益、旅游紧急救援、旅游保险等。

——旅游安全。城市旅游活动的主要场所人多、拥挤，危险系数很高。因此，主管部门必须

制定切实可行的安全管理方法，把保证游客生命安全放在重要的位置上。各类健身、康体运

动场所要加强安全防范措施，夏秋间的洪汛期要做好防范工作，树立“安全第一”的思想意

识有时比高质量的服务更能够深入人心。其安全措施主要包括：力争做到每位游客均参加人

身保险、旅行保险；要加强事故发生后的应急、营救能力，以便在不幸事件发生后将损失减

到最小程度；加强社会治安，建立正常巡视制度；加强旅游环境与卫生管理，制定旅游卫生

管理措施，防止传染性疾病的流行；重点加强旅游饮食和旅游接待服务设施的卫生监督与管

理；加强交通安全的管理，在事故多发的旅客密集地区树立警示和宣传牌。

——保护游客合法权益。根据旅游服务质量管理的要求和旅游行业的有关标准，保护旅游者

的合法权益，使游客投诉能得到及时处理，提高旅行社及导游的服务质量。促进城市旅游事

业的发展要由市旅游质监所牵头建立旅游质量网络，完善旅行社臼我监督机制，增强旅行社

内部质管意识。所辖旅行社普遍建立、健全旅行社内部关于旅游服务质量投诉受理机构（人

员）及制度，并能认真、及时处理有关投诉。

——旅游紧急救援。以旅游城市杭州为例，公安“110”报警网络和市医疗急救中心的

“120”构成了杭州市的紧急救援机构，同时指定西湖区人民医院等6家医院为旅游医疗急

救医院，并在“未来世界”、“宋城”等景区（点）设立医疗急救站或医务室，使杭州的旅

游医疗有了保障。

——旅游保险。旅游保险不可忽视。在保险有效期内，因意外事故导致旅客死亡、残疾或丧

失身体机能的，保险公司除按规定支付医疗费外，还要向伤者或死者家属支付全数、半数或

部分保险金额。强制性的旅客意外伤害保险费已包含在票价之内，旅客在购买车票、船票时

实际上就已经投了该险。保险费是按票价的5%计算的，每份保险的保险金额为人民币2万

元。保险公司开设的该险种，每份保险费1元，保险金额1万元，一次最多可投10份。保

险期限从购买保险进入旅游景点或景区时起，至离开景点区时止。现在，中国保险公司已开

辟了住宿旅客人身保险的新险种。该保险每份保费1元，从住宿之日零时算起，保险期限

15天，期满可以续保，一次可投多份。保险责任分三个方面：一为住宿旅客保险金5000

元，二为住宿旅客见义勇为保险金1万元，三为旅客随身物品遭到意外损毁或盗抢而获赔的

补偿金200元。在保险期限内，旅客因遭意外事故、外来袭击、谋杀，为保护自身或他人生

命财产安全而致自身死亡、残疾或身体机能丧失，随身携带物品遭盗窃、抢劫等，保险公司

按不同标准支付保险金。

一一推广城市景区公众意外险。目前，城市旅游中大部分是国内游客，他们的典型特点是距

高短、消费少，旅游安全意识淡薄。针对这类数量巨大的游客市场，众多城巾景区管理部门

要时刻加强安全管理和风险防范意识，特别是在景区管理上严格推广城市景区公众意外保

险。考虑到经济效益和不同厂商的承受能力，在这类保险产品的开发与创新上，景区管理部

门可以和保险业机构以及其他实业团体进行合作，在资源与信息、市场整合等方面开展合

作，以达到共同发展的目的。

五城市旅游信息系统的完善与合作

城市旅游业要重视旅游信息交流与反馈，充分运用信息技术，以沟通市场所需。通过创立旅

游信息系统，在一些主要的客源集中地或中转中心定期或不定期地发布城市旅游产品信息，

收集客源市场信息及游客情况。通过计算机网络为游客提供交通、客房、景点、气象等预定

服务，并由此获得统计数据，促使旅游产品开发的精品化。中远期目标是争取进入全球销售

系统，拓展全球旅游客源市场。在城市内的各家酒店、宾馆以及重要的娱乐场所、休闲广场

等人流集中地建立电脑查询系统和信息发布、集中交流、问题处理、建议采纳等系统体系。

同时，随着旅游市场竞争的日益激烈和游客旅游消费的逐渐理性化，特别是全球经济的一体

化进程，将要求城市旅游部门以及众多企业加强区域合作和系统网络建社。要通过旅游信息

系统（TTS）,来加强区际间的协作和共同发展，走“大发展、大联合”的集约化规模经

营。区域合作的范围可根据旅游影响力的大小和经济实力，从小尺度的区域合作（如：旅游

区和周边合作圈）到全国旅游区的合作，甚至谋求同东南亚和欧美城市旅游业的合作。合作

领域应包括；吸收投资、学习对方先进的管理经验、吸引人才、旅游信息的交流、共享客源

和共同投资开发等各种合作形式，通过信息系统网络建设可加快资源利用率和双方的共同发

展。

第二节城市旅游业的改革与创新

促进城市旅游业的发展，除了要在全行业加强并完善现代化的管理外，还要不断地进行改革

与创新。实现城市旅游经济增长的转型更要与行业的体制改革同步进行，其中制度创新是旅

游行业改变经营方式、实现可持续发展的关键。不管旅游企业是否进行技术创新（主要表现

为旅游企业的信息化建设）、市场创新、管理创新或进行的程度有多深，都需要一个有利于

旅游企业发展和景区开发建设的有效的政策与制度环境。旅游行业的制度创新是一项系统工

程，特别是一定要把城市内旅游景区与产品市场的竞争、客源市场的开拓与有效的经营管理

约束、激励机制联系起来。同时，旅游主管部门要为旅游企业创造有效的外部竞争机制，

即：旅游产品与经营的公平竞争、旅游业从业人员合理成长与流动的环境空间、有效的经营

者激励与约束机制。

一城市旅游业发展观念的创新

中国城市旅游业在向国际化、社会化、大众化发展的过程中，首先必须创新体制实行规模经

营，要求全员参与、积极协调，营造“旅游大发展”格局。旅游业作为一项涉及面非常广的

产业，对宏观调控有着比较强的依附性。旅游业的迅速发展，离不开政府强有力的支持和引

导。目前，城市旅游业发展中，尤其是中国众多中西部地区的城市，发展城市旅游业的障碍

和矛盾往往在于城市旅游主管部门与社会公众之间的认识不一，其中表现较严重的有决策者

和投资者的思想意识偏差和社会行为者的误差等。因此，强调进行发展观念的创新就显得非

常必要。

1.改变传统的、狭义的、短期的城市旅游业认识

旅游业的发展已经由旅游的前、低、高发展阶段开始步入持续发展的轨道（见表4）,这迫

切需要决策人员破除“惟产值论”，稳步而有规律地发展地区旅游业。在管理体制上，要努

力克服条块分割、各自为政的现象。由于城市旅游业的关联性要远远强于乡村旅游业，其涉

及的部门和产业非常广泛，城市旅游业已经不是一项单一的产业，而是关系城市经济未来发

展和居民生活的重要大产业系统。因此，需要各级政府部门尤其是主管部门消除错误理解，

走“大发展、大联合”的集约化规模经营。各新闻媒体和有关部门应全面报道中国城市旅游

产业发展中的生态、社会、经济效益状况，大力提倡旅游业的集约化经营，并使其观念持久

化。打破景点与部门之间以至产业之间的壁垒，把各方面的人、财、物以及各种旅游要素更

有效地组织起来，城市旅游业才能具有持久的吸引力。

发展阶段前发展期低发展期高发展期持续发展期

时间大约1万年以前农业革命后工业革命后信息革命后

开发动机自身休闲需要社会文化目标经济目标经济、社会、生态

持续发展的统一

游客特点本地居民封建主、官宦大众化有选择的

对外促邻里宣传同僚或其他关系产品推销形象营销

销方式间的口头传播

管理方式开放半开放数量化管理质状化管理、形象

一体化管理

表4旅游业不同发展阶段的特点

2.树立城市旅游业发展的统一认识

社会公众的参与是实施中国城市旅游可持续发展的关键，公众对城市旅游可持续发展的参与

不同于一般活动，城市旅游可持续发展的参与更深刻、更广泛。它不仅包括公众积极参加实

施城市旅游可持续发展战略的有关行动和项目，更重要的是人们要改变自己的思想，建立城

市旅游业可持续发展的世界观，进而用符合城市旅游业可持续发展的方法去改变自己的行为

方式。在全国范围内，尤其是在城市旅游风景区和旅游城市，更要加强社会公众的生态意识

和行为意识。目前市场竞争日益激烈，消贽者的观念愈加品牌化、形象化，而社会公众的形

象往往比行销人员的视觉和服务形象更具说服力。通过对当地居民和行业人员形象的引导和

管理，共同营建健康向上的凝聚力和明确的城市旅游理念，从而促使政府行为、市场行为与

公众行为在可持续发展思想的指导下形成统一。城市旅游业发展行为系统建设，有利于通过

协调经营管理部门与广大消费者以及众多社会人员的行为，使城市旅游业发展步入有序、持

久的轨道。

二城市旅游业的制度改革与创新

1.城市旅游业的产权制度改革

城市旅游业的产权改革不仅仅包括旅游市场准入与规制的放松、所有权改革，还包括城市旅

游业的经营体制改革。如：股票期权制度、管理层持股以及城市旅游业众多相关部门的权利

界定与利益分配问题。首先，必须建立明晰的城市旅游企业产权制度和竞争有序的城市旅游

产权市场。城市旅游业开发是以发展中的成本外部化（表现最为明显的是城市旅游的盲目和

过度开发给当地生态保护、环境卫生、社会治安等带来的巨大难题，而城市旅游业经营人员

不需负担任何治污和保护费用）为代价的。目前，城市旅游业经营中游客的投诉主要集中于

旅行社，这也是由于城市旅游企业产权不明晰造成的。各城市内部（如：旅行社、景区开

发、城市旅游交通和通讯等部门）体制外环境仍然落后，垄断性和市场化程度还不是很高，

有的即使部分放开了但市场化运作机制还是不能有效建立，这种所有制结构即使产权明晰

了，也无法形成有效竞争的局面。在市场经济体制下（即使是不可能完全竞争的状态），产

权不明晰又与谁竞争？虽然近年来广东沿海地区有私人办旅行社、私企参与或承包景区开发

等现象，但也由于所有权与经营权的分离，容易导致投资主体追求短期利益，有的甚至使产

权更加不明晰。上海与温州等城市作为民营经济活跃、市场制度较为健仝的地区，应该有所

突破与创新。

随着“入世”后城市旅游业对外资的开放，大多数效率低下、竞争力薄弱的国有城市旅游企

.也将很难应对挑战与竞争。沿海发达城市可考虑试点，通过吸引民间资本参与股份，允许城

市旅游业中的垄断性部门或服务的产权市场逐步对内放开，并实行多元化。在城市旅游产业

内部，针对不同的行业，应规划实行不同的进退战略。宾馆与酒店等行业因竞争激烈，可考

虑将国有中小型企业逐步民营化。对于景区项目与旅行社行业，城市旅游主管部门应鼓励其

进行并购重组，以增强竞争意识和市场竞争力。近年来，杭州通过协议转让股权、招标拍卖

以及融资出让控股权等手段实现部分国有餐饮与交通旅游公司的产权转移，扩大了这些行业

的市场化程度，实现了国有资本的退出，但是在旅行社与国有景区景点吸收民间资本等方面

还没有多大的开放性进展。

2.城市旅游企业集团的组建及其资本运作

在一个地区的经济增长中，资本问题是最关键的制约。解决资本约束的最有效途径，无论是

在市场经济条件下还是在向市场经济转轨的条件下，都必须重视发挥金融的作用。虽然从理

论上说，经济发达程度是金融发展的基础，但金融对地区经济发展的促进作用不容忽视。对

中国众多不发达地区的城市经济发展来说，有效的政策扶持是至关重要的，特别是区域补偿

政策以及区域内部的发展政策、产业布局政策、公共投资政策等。在有利的政策引导下，积

极吸引外资，营建高效可行的区域经营制度和操作环境。而对发达地区的城市来说，更要重

视资本市场的开发和各种现代金融工具的应用，以便吸收更多的资金投入到城市旅游业的开

发与建设中。

同时，各城市都应该组建和大力发展旅游企业集团，并尽早通过上市或BOT方式募集发展资

金。旅游企业集团的组建要完全放开，按照市场化机制运营。这样有利于打破地区、部门分

割，促进生产要素的流动、资产存量的调整，有利于生产要素在企业集团中集中，容易形成

规模经济。而且，它还有利十在市场发育不成熟的情况卜，企业集团内部形成专业化协作生

产。目前，杭州与北京等城市已经成立了旅游局领导下的旅游集团，但是因产权单一及计划

色彩很重，很难起到引领城市旅游业发展的宏伟重任。因此，需要打破行政枷锁，允许跨地

区、跨行业的企业集团进入城市旅游市场，并在政策与资源上提供竞争可能，以培育国有旅

游集团与各种性质旅游集团竞争力的提升。旅游企业集团的组建不仅有利于区域旅游行业的

统一管理和布局，更易于通过证券市场或海外融资、BOT方式募集发展资金。发展资金除大

部分用于城市旅游业诸多景区景点项目的深层次开发和基础性、服务性设施项目的建设外，

还应每年拨出一部分作为长期发展资金以进行科学研究，从而促进城市旅游经济的发展。另

外，必须根据不同城市的实际财政情况和旅游资源的现状，吸引各方资金并提供优惠措施，

成立“城市旅游发展投资集团公司”，对城市旅游资源进行合理的开发建设与资产重组。这

样，有了更多社会资金的参与，城市旅游集团公司不应作为旅游局的下属或直属企业，旅游

局或旅游委员会不再享有企业的经营或所有权，其股份应划归城市国有资产管理公司所有。

有条件的城市可考虑逐步吸收民间资金入股，实质是完全实现民营化，而旅游主管部门则应

致力于从事城市旅游业的管理与品牌形象的宣传工作。

3.积极建立现代企业制度和激励、约束机制

鉴于现代市场竞争对效率的高要求，必须要在城市旅游行业内部广泛建立现代企业制度。建

立现代企业制度需要较好的市场经济体制环境和有效的法制保障，因此要建立并完善旅游业

的要素市场、产品市场、劳动力人才市场、企业家市场、产权市场等。现代企业制度是靠法

律法规维系的，旅游企业能否建立现代企业制度以及是否良性运行，必须要尽快建立、健全

旅游管理法规，通过体制内外的一系列规章条例和规范操作，促进旅游经济的高效、有序增

长。另外，为塑造稳定、强有力的经营管理人才队伍，避免恶性竞争和人才流失，还需要在

众多企业内部健全旅游行业内部的委托代理制度，建立并完善有效的激励与约束机制以及职

工入股与管理层持股等方案，甚至可以吸纳部分社会资金参与经营开发，以充分提高人们参

与的积极性。

三城市旅游业管理体制的改革

事实上，管理体制的先进或落后往往影响了城市旅游业的发展进程，城市经营体制的改革也

只能在有效的管理体制框架下才能取得更大的发展和进步。

1.中国城市旅游业管理体制的现状与问题

中国旅游业采取的是政府主导型发展战略，但旅游业宏观管理的计划经济模式使得不同类型

的旅游资源分属于旅游、文物、园林、城建等部门，加上各级政府和部门在旅游业发展中有

着不同的利益、目标和方向，故仍然难以统一协调，旅游业的宏观管理和微观体制仍然处于

混乱之中，这些仍然制约着旅游产业整体功能的发挥。不同部门所属的经营实体往往各自经

营和管理，难以统一进行规划建设和营销宣传，其旅游形象也难以统一树立。一个典型的事

例就是舟山市的普陀山所有权与经营权的独立性，当地旅游主管部门无权干涉，而普陀山管

委会又不能拥有附近其他景区景点的开发、管理权利，使得普陀区虽然拥有普陀山、朱家尖

与桃花岛等资源但很难统一管理。这种旅游景点的各自为政，必然导致发展乏力，难以形成

热点区块来激活全局。

从全国的经验看，旅游管理体制的创新有二种，即：上海模式、北京模式和广东模式，具

中北京市旅游局作为市政府的职能部门，对全市旅游业实施统一的行业管理，而北京旅游集

团作为大型国有旅游集团公司，积极开展资本经营和实施整体发展战略，充分发挥其网络化

和区域化的优势，促进城市旅游业的发展。广东实行省旅游局与旅游总公司一套机构两块牌

子，既承担政府管理职能，又从事企业经营活动。上海则体现了政府部门的管理权威，