住房权理念与意蕴的法哲学之维

住房权理念与意蕴的法哲学之维

住房权作为一种重要的社会权，是有房可住或求房而住的权

利，其本质属性乃是生活诉求与民生福祉的法益表达。住房权以

公平、秩序与尊严为价值意蕴，以适当性、优位性、担当性为制

度旨趣。住房权的宣言与保障应该也必须体现其本质属性，彰扬

其价值意蕴，特别是要践行其制度旨趣。

住房权；社会权；理念；意蕴；本质属性；价值意蕴；制度

旨趣

住房权是一种新型权利，蕴含着与传统权利类型所不同的精

神逻辑与价值依归，对其理念与意蕴加以深入阐释与剖析，是实

现住房权法律制度建构及其运行的理论前提，是形而上的追问与

回答，是关于住房权的法哲学思考。本文在这一特定思维领域,

力图探寻住房权的性质、价值与制度旨趣、范畴及在此基础上所

型构的分析框架。

一、住房权的本质属性：生活诉求与民生福祉的法益表达

房屋（住房）使人类摆脱了洞穴栖居，开启了文明的生活方

式。由此，“住”乃成为生活要素之一，人们对它的要求也日益

提高，并逐渐衍生与包涵了两方面的权利诉求：居住的权利和拥

有住房的权利。居住权是一项自由权，是不受干涉自由居住的权

利；住房权则是有房可住或求房而住的权利，其彰显积极诉求意

蕴因此颇具社会权之属性。住房权作为一项基本人权，其所要求

的住房必须是“适当的”和“足够”的，即应体现为“适足住房

权:从权利属性和功能上透视，居住权是排除他人干涉和障碍

的居住之自由；而住房权则为要求国家提供和保障适合于居住的

住房的一种权利。住房之上之所以附着积极的权利诉求，乃在于

住房作为一种文明生活之要素，其地位日渐凸显但供需矛盾却日

益突出，尤其在社会收入悬殊的背景下，对住房或住宅的诉求日

益生成为一项应当也必须获得社会肯任，甚至需要国家保障的新

兴法益。由此，一种新型权利一一“住房权”应运而生。因住房

权具有保障生存与促进发展的权利功能，彰显积极诉求与消极自

由而颇具现代权利属性，其当然成为社会权利谱系中极为重要并

不可或缺的内容。宣言并保障作为社会权的住房权，是现代文明

国家普遍的立法任务和时代担当。“在社会关系中，有天生的强

势群体和弱势群体之分，而且市场经济会自发地导致强者越强、

弱者越弱。倘若没有公权力和社会力量的介入来保护弱者利益，

社会关系的失衡状态加剧并最终导致严重社会危机J[1]16对

于当代中国而言，切实保障住房权是保障弱者之民生、实现社会

之正义、维护社会之和谐的题中应有之义。

作为人类生活要素的住房，其获得诉求的权利化是一个历史

演进的过程，也是一个印证和契合人权发展进程的新型权利类型,

其根源于人类对文明生活的诉求和国家义务与责任的积极化。当

今世界，“国民享有住房权，国家保障住房权”已成广泛的人权

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共识和法律理念。1948年的《世界人权宣言》（以下简称《人权

宣言》）宣布“人人有权享有为维持他本人和家庭的健康和福利

所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服

务，在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老、或在其他不能控制

的情况下丧失谋生能力时，有权享有保障。”《经济、社会和文化

权利国际公约》（以下简称《经社文公约》）亦规定：“本公约缔

约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足

够的食物、衣着、和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将

采取适当的步骤保障实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿

同意的国际合作的重要性。”这两个国际性人权立法，均将享有

生活所需的住房的利益诉求宣布为一项人权，即“住房权二二

者内容上的相同之处在于：都将住房权置于人权的高度和地位加

以彰显；都强调住房适当性和与生活的相当性；保障范围都涵括

本人及其家庭成员。二者规定的不同之处在于：《人权宣言》将

住房保障明确纳入社会保障的范畴，而《经社文公约》则强调了

各缔约国在保障住房权方面的义务和责任。在这两个公约精神的

指引下，联合国经济、社会和文化权利委员会通过的《第四号一

般性意见：适足住房权》第七条又创新性地提出了“适足住房权”

的概念。可见，住房权作为一项基本人权，是为国际社会所广泛

承认和认同的一项权利，是具有普适性和公理性的当代人权类型。

保障国民的住房权是世界各国的国际义务和法律责任，是文明国

家的政府使命和担当。

但令人遗憾的是，从我国《宪法》内容来看，虽有第39条

对住宅自由权的宣示*《中华人民共和国宪法》第三十九条规定:

“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法

侵入公民的住宅J该条所规定的内容显然只是关于住宅消极方

面的权利，即居住自由权的宪法保障问题，并未涉及住宅在积极

方面的权利一一住房权。，但并没有专门宣言“住房权”的法律

条文。与此相关的条文还有第45条，就该条文所涉含义而言，

是关于社会保障权的宣言，虽然住房权在性质上属于“从国家和

社会获得物质帮助的权利”，含摄于社会保障权的范畴，不过，

由于该条文表述将社会保障权限定在“年老、疾病或者丧失劳动

能力的情况下”，并未包含“低收入住房困难”这种情形，所以

不能直接将该条规定确立为“居住权”的《宪法》依据。这也是

我国《宪法》的一个缺憾。适时修改《宪法》，明确宣言“住房

权”，使之成为名副其实的显性的基本人权，必要而且可行。

正确把握住房权的性质和功能，不仅是学理研究之需要，更

是推进制度建构及其运行的理论前提和行动指针。如前所述，住

房权与居住权不同，它是一种内涵积极诉求的权利类型，其与自

由权迥异，却因其彰显积极诉求意蕴而颇具社会权之属性。住房

权是一种重要的社会权，住房保障制度是社会保障制度的重要组

成部分，体系逻辑上归属于社会保障制度板块中的社会福利的内

容。住房权的制度功能可从以下几方面加以阐析：第一，住房权

维系生存促进发展。生存与发展是人类社会的两大主题和价值追

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求，住房权作为一项基本人权蕴含着生存和发展的双重理念。住

房权首先是一项生存权，生存具有不言自明的公理性和类权利属

性。何谓生存权，一般认为：生存权“是指在一定的历史条件下

和社会关系中，公民应当享有的、由国家依法保障的使人成其为

人的最基本权利，它包含最基本的生命保障权、最基本的物质生

活保障权以及最基本的文化生活保障权三个层面的内容。”[2]12

可见，住房权属于生存权中最为基本的物质生活保障权的范畴。

“这种最低限度的资格使得所有的人都平等地具有某种绝对的

人权，例如拥有非经济的生活必需品的肯定权利，这种必需品从

本质上说是不能短缺的，不受残酷对待或不人道对待的否定权利,

以及不受剥削或不以‘文雅方式'贬低的否定权利。"[3]159保

障国民从国家和社会获取最低限度的生活必需品（包括私人物品

和公共物品），是民生保障的核心内容。保障民生是确证政治合

法性的基石，也是民主政府一切工作的出发点和归宿，保障住房

权是最为基本的民生保障。住房是现代人生存特别是体面生活的

重要条件，保障住房权，实质就是通过保障生存和发展，进而推

进个体和社会的文明与进步。第二，住房权保障有助于扶助社会

弱势群体，有效抵御风险社会民众必须面对又无法自我克服的

“生存风险”*“生存风险”来自于市场失灵和政府失灵的两个

方面。“生存风险”的不可避免性导致风险社会的民生困境，其

化解之道是强化基本公共服务均等化的法治建设。参见黄茂钦：

《基本公共服务均等化法治保障研究一一基于“事实”与“规范”

的展开》，法律出版社2014年9月版，第25—35页。，实现社会

实质公正。任何社会都有强弱之分，扶弱抑强是法律的永恒使命

和主题。社会弱者的弱势性表现在政治、经济和社会生活的各个

领域。政治的民主化、经济的平等化和社会的公正化是改变社会

弱势群体不利境况的根本出路和制度性依赖。通过社会保障制度

的财政转移支付功能，凭借再次分配的制度性调整进而实现社会

实质公正，显然是住房权及其法律保障的核心制度价值和思维逻

辑。第三，住房权保障有助于促进社会分配合理化，维护社会和

谐稳定。社会分配合理化是弱化社会矛盾、促进社会和谐的必然

要求和实现途径。实现社会分配的合理化，无外乎有以下两个努

力方向和路径选择：一是管控强者，保障合法收入，取缔违法和

不当收入；二是在合理限度内向低收入和无收入的人群进行财政

转移支付。正如美国经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨所言：“市场

一般地会产生经济上有效率的结果，但我们并没有说它所产生的

收入份额一定是可以被社会所接受J[4]534一般而言，无房可

住需要保障的人都不是社会强者或那些高收入人群，而往往是那

些弱者和低收入人群。通过政府的实物配给或货币补贴的方式满

足其最低限度的住房需求，显然可以缓解和弱化这部分人群因社

会分配不均导致的对整个社会统治形态和治理结构的不满，有助

于预防和弱化社会矛盾冲突，有利于维护社会的和谐稳定与健康

发展。

二、住房权的价值意蕴：公平、秩序与尊严

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如何准确把握我国保障性住房法律制度建设的价值取向，事

关价值定位的准确与正当，是具有方法论意义的思维路径和考量

方法。在此方面，应该从多个视角和维度来考察和梳理。一般说

来，可从以下四个方面加以分析和梳理：第一，着眼于法律价值

内容体系的解析和梳理。公平与效率、自由与秩序为法律价值的

基本构成内容，一切法律制度建设都可以也应该从体现于这两组

矛盾中的四项价值标准来评判和指引。保障性住房制度是社会保

障制度的重要组成部分，同样发挥社会“安全阀”和“稳压器”

的制度功能，其在价值追求上更应该倾向于公平和秩序的机制取

向。第二，着眼于需求与供给的矛盾来解析和梳理。随着人口的

增加和不断推进的城市化进程，保障性住房的需求是巨大的，这

不仅仅表现在量上的需求，也表现在标准的提升方面。从俣障的

力度和水准来看，保障性住房建设的标准和数量都要与时俱进，

不断提高。从现实来看，需求数量和规模的增加一方面是由于人

口增长*应该看到，由于我国多年来都一直实行最为严厉的计划

生育政策，人口的增速和规模都已经得到了严格的控制。据统计，

我国人口的增速近年来已经大幅回落，并呈现出将会增长停滞

（零增长）和负增长的趋势。面对人口老龄化程度日趋严重和人

口红利逐渐丧失的双重压力，国家已开始调适生育政策，从“一

对夫妻一个孩”政策改为“单独二孩”政策，并已实行“全面放

开二胎”的政策。所产生的需求，更是城市新增就业人员（大学

生和进程务工人员）不断增多所产生的新需求。面对这些新需求，

应该不断加大保障性住房的供给力度，但必须与国家财力状况相

适应，实现必要与可能的兼顾。第三，在自由权与社会权的相互

关系上进行分析和梳理。住房权是凸显社会权属性的新兴权利类

型，其属于经济社会文化权利范畴，是一种积极的权利类型。其

功能不是阻却来自于外部（特别是权力）的干扰和障碍，而是一

种对国家的积极诉求。其能否实现以及实现的程度均取决于国家

的积极介入和保障的范围和力度上。对于现代的民主法治国家而

言，通过国家主导建设分配保障性住房，进而保障住房权的充分

实现是国家的义务和责任，是不可推卸的使命和担当。在任何时

期，即便是经济下滑甚至是发生经济危机的时期，国家保障住房

权的角色也不能被忘却或淡化*社会权保障与经济发展应互为依

存、互为促进，不能单单为了保障经济的发展而忽略对公民最基

本生存权的保障。。恪守国家责任原则，是确保保障性住房事业

持续健康发展所必需的理念支撑。第四，在“全面建成小康社会”

的民生建设目标和视野下来审视和梳理。按照十八大所确立的中

国社会发展目标，到2020年，我国应该全面建成小康社会。“全

面小康”具体到住房保障方面，则应遵循保生存求发展的思路来

谋划和践行。生存是第一公理，保障生存具有不言自明的公理性,

因此应恪守生存保障优位原则。这就要求，在资金筹措、土地划

拨、预算支出等方面都应该优先考虑和确保保障性住房建设的需

求，应该依法确保其占有一定的比例，不得随意加以消减和侵蚀。

总体而言，住房权的制度价值高度体现、浓缩为公平与秩序两大

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价值板块。

（一）公平价值

公平与效率是一对最为基本的法律价值，二者存在着矛盾与

统一辩证的关系。正确处理二者之间的关系，是人类永恒的无解

之难题。“一部人类史，实质上是人类追求效率和公平的历史。

一部文化史，就是人类追求效率与公平的思想史J[5]2公平是

保障性住房建设及其制度优化过程中最为首要的价值取向和精

神指引。这里的“公平”可阐释为以下三方面含义：第一，公正

性要求。要坚持和确保保障性住房只能用来保障那些无收入、低

收入的住房困难家庭，凡是中等以上收入家庭和有能力从房地产

市场上购买或承租商品性住房的家庭都应被排除在外。同时，家

庭收入是一种不断变化的因素和条件，为了符合公正性的要求,

必须对家庭收入进行定期、动态的核实和计算。对已不符合保障

性住房准入标准的用户，应及时做到告知并提供由其自己申请退

出或者责令其退出福利的程序。第二，平等性的要求。平等是人

类最接近于本能需求的极具本源性的价值取向。有人断言：“现

在的社会，无论从哪一方面看，除了平等的信条外，再没有别的

基础。”[6]5要坚持和确保同等境况同等待遇的原则，防止和避

免在保障性住房的准入和退出过程中出现无法定依据和事由的

差别对待和歧视待遇。为此，必须确保实现以下目标：同一地区

同样家庭境况的申请者都能得到同样的审核结论，不应出现厚此

薄彼或三六九等的差别境遇；应该克服身份之差别，只要现居住

于城市的居民并符合相应收入标准，不论其是否拥有城市户籍，

都应该确保其拥有和实现保障性住房权。特别是对进城务工人员,

只要其依法领取了居住证，也可以与其他城市居民一样，享受应

该享受的住房保障待遇[7]67-73。第三，公开性的要求。俣障性

住房的分配与退出机制受到社会高度关注，也是政策性极强的敏

感性工作，必须确保其在阳光下操作，防止由于暗箱操作所可能

带来的权力滥用和腐败现象的发生。可以通过事前（方案和标准）、

事中（环节）和事后（结果）的全程公开确保普通民众，特别是

作为保障对象的公民的监督权得到切实而充分地行使。无论是准

入标准的具体量化指标，还是确定为保障对象的人员名单、申请

者的家庭收入状况，抑或是保障性住房的分配结果和定期核查的

结果都应该以适当的方式公开，以便接受民众监督。

（二）秩序价值

如前所述，秩序与自由是一对即统一又对立的价值取向，没

有秩序的自由和没有自由的秩序都是不可取的，都是有悖于社会

发展规律和人性的片面的价值追求和价值偏好。但是，二者并不

是等量齐观和恒定不变的组合格局，它们之间的关系常常表现为

因时、因地、因事而发生组合关系的变动和此长彼消的调适。在

保障性住房及其制度建设方面，同样应该遵循自由与秩序这样的

辩证关系。在住房权的保障上，同时存在着两个彼此关联的机制

在发挥作用，即崇尚自由的商品房市场机制和崇尚秩序的俣障性

住房体制。前者的自由度要加以确保，尽量减少政府的不必要的

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干预；后者的自由度则要加以充分的限制，无论是开发、分配和

流通都要遵循和契合秩序的要求。此外，秩序价值与安全要素密

不可分，二者具有包含关系，“秩序的核心是安全”[8]197。“秩

序”的法学概念的内涵和构成要素中都蕴含着安全性的要求*秩

序总是意味着某种程度关系的稳定性、结构的稳定性、关系的一

致性、行为的规则性、过程的连续性、事件的可预测性以及人身

财产的安全性。参见张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学

出版社2001年10月版，第196页。。住房制度的秩序价值中对

安全性的诉求更为强烈，在这个意义上，住房保障就是一种通过

保障公民住房安全进而维护社会安全的制度。尤其对于一个福利

国家来说，住房和社会安全就像互相缠绕的两股绳，这两个问题

中的任何一个解决不好都会影响该国向其国民或家庭提供全面

保护。而一个社会如果希望取得基于社会安全目标的社会公平,

就必须首先处理好它的住房问题[9]156。具体而言，这里的“秩

序”价值在实践的层面上，至少可以具体梳理为以下几方面的要

求：第一，政策性和计划性的要求。保障性住房的建设和分配都

应该纳入国民经济和社会发展规划，不能盲目进行和推进。近些

年来，国民经济和社会发展规划纲要中都包含有保障性住房建设

的内容。2016年我国“十三五”规划已经开局，在2020年全面

建成小康社会的关键五年中，加大保障性住房的建设规模和保障

力度，也是“十三五”规划的重要内容*该《纲要》第三十五章

为“健全住房供应体系”，主要包含以下三方面内容：完善购租

并举的住房制度，主要为解决城镇新居民住房需求，对无力购买

住房的居民特别是非户籍人口，支持其租房居住，并提供相应补

助；以优化住房供给结构为目标，合理调配市场供需使其平衡,

稳步化解房地产库存，扩大住房需求，提高棚户区改造；提高住

房保障水平，将居住证持有人纳入城镇住房保障范围等新举措。

参见《中华人民共用国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲

要》第三十五章的具体内容。。第二，可预期性的要求。所谓可

预期性是指对事物的发展进程和发展结果可预先判断和知晓。人

们能够预期事物的发展进程和结果，就会生成一定的安全感，减

少盲动和不安，增强秩序性。具体到保障性住房领域，符合什么

条件、在什么情况下可以也能够获得保障性住房，应该是现实可

期待、能把握的大概率事情。如此，一方面会给社会弱者以安全

和稳定的感觉，另一方面亦可防止由于企望通过找关系、走后门、

搞不正之风获得保障性住房待遇而诱发权力寻租现象。笫三，和

谐性的要求。秩序本身就意味着和谐、不冲突。在和谐的关系和

氛围中，人们的幸福感会得到大幅提升。和谐不仅意味着物质利

益的衡平，也要求对精神利益的肯认和尊重[10]214-215。在保

障性住房的准入和退出环节中，都应该严格依法依规办事，文明

执法，要体恤和关爰弱者，尊重每一位申请者和保障对象的人格

尊严，使其尊严而体面地主张和享受住房保障的权利。

三、住房权的制度旨趣：适当性、优位性、担当性

（一）适当性原则

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住房保障属于社会保障的范畴，应该恪守适当性的原则，就

是必须与国民经济发展水平和国家财力状况相适应，不能盲目追

求保障范围的扩张和保障水平的提高，否则国家既无力承受压力

也难于兑现承诺，又会影响和制约其他方面的发展。同时，必须

看到，“过分的社会福利不利于竞争，会使人们产生对政府的过

分依赖；政府的主要任务是授人以'渔'，而不是送人以‘鱼'J

[11]165保障性住房建设的规模和保障范围都应当合理确定，并

与经济社会发展水平和速度保持正比例关系，实现协同发展。这

里的“适当性”，主要体现在以下三方面：第一，保障范围的适

当性。保障对象范围的过宽和过窄都不利于住房权保障事业的健

康发展，应该根据社会收入状况作出相对精确的测算和摸底，分

析确立一定的收入水平为准入标准。第二，保障水平的适当性。

所谓保障水平，包括保障性住房的户型面积和出售价格或租金的

水平。一般说来，仅从保障水平的提升角度看，保障性住房的户

型面积越大越好，价格或租金越低越好。受一定历史时期的经济

社会条件所限，确保基本的居住条件且不理想但却现实而合理。

第三，适当性的上述两方面要求是着眼于实体层面的梳理，保障

性住房制度建设的程序方面，也应该符合适当性的要求。具体而

言，这个层面的适当性就是要求，要努力保持程序的繁简适度。

程序过于简单、粗糙则不能保障公平性和秩序性的实现；程序设

计得过于烦琐和苛刻，又会妨碍申请者获得住房保障的经济性和

便利性。特别是不应该要求申请者提供那些根本就无法提供的资

料和证明，否则所谓的住房保障则会成为画饼充饥、令人望而生

畏的空头支票。程序的便利性和证明的可能性是确保权利人切实

能够实现权利和展现法律权威性的决定因素和衡量标准。

（二）生存优位原则

所谓保障性住房，顾名思义，就是保障生存和基本生活所必

需的住房，也因此具有了不言自明的公理性和无可置疑的优先地

位。因为一切其他目标和追求归根结底都是为了保障和实现人类

的生存和生活之目的。保障性住房及其制度建设上的生存优位原

则，具体体现在：第一，在处理经济发展和民生保障的关系上要

优先考虑和衡量民生保障，始终将其作为制度变革与调适的不变

的指导思想来遵循，避免在经济发展处于不景气、走入低谷甚至

是发生经济危机的时候，忽视甚至停滞保障性住房事业的发展及

其制度建设，要始终不渝地围绕住房保障这个民生保障的中心和

主旋律安排规划、谋求对策、构建制度，永无中止符和终点站。

第二，在建设资金的筹集和安排上也要给予优先保障。在安排国

家预算资金支出项目和规模时，要按照有减有增、增减有度的原

则来通盘考虑。不过总体而言，我国民生保障的资金预算在较长

时期内都应属于适度增加的项目。尽管国家经济发展状况和财政

收入有时会发生某些变化，出现下滑或恶化的局面，即便如此,

也应该通过压缩和节约其他方面（基本建设投资、“三公”经费

支出等）的预算支出规模确保保障性住房建设资金的稳中有增。

只有如此，社会和谐、政治安定才能得以维系和持续。

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（三）国家责任原则

住房虽为民众自身的生活要素和必需品，理应通过自己的努

力来获取，但是由于社会成员的能力和收入水平上的差异，任何

国家都不能避免匡民无力通过自身努力获得住房的情形存在甚

至是普遍存在。对此，国家不能置之不理，必须积极作为，担当

起住房保障的角色和政府责任。放眼世界，存在着一个普遍的现

象和规律，即房屋价格的快速上涨。房价的普遍高升，使“住房

问题成为世界范围内的一大社会问题，已经超出了个体范畴逐渐

变为一个社会群体性问题，几乎无一例外地在世界各国上升到社

会安定的高度J[10]156”政府应当采取措施确保人们不至于穷

困潦倒。政府没必要允许人们特别地富有。但是如果人们拥有财

产的话，他们就有一定的安全感和独立性。这些将促进经济的发

展，帮助人们过上好的生活。”[12]序言特别是对于那些标榜“福

利国家”的发达国家和实行社会主义制度的我国而言，政府保障

低收入家庭的住房需求是不可推卸的责任，也是符合“社会国家

原则”的必然要求。“社会国家原则一方面从国家给付义务的角

度强调了国家为给付行政的义务性，即强调国家给付不是国家对

有需要者的施舍，而是国家所要承担的义务。从而其为包括住房

保障制度在内的社会绐付请求权制度提供了宪法上的合法性基

础，即国家的社会义务；另一方面，也是强调了宪法中传统的自

由权与平等权要进行符合社会国家原则的解释，即通过社会国家

原则对市场经济的权利观念进行修正，通过考虑更多的现实的社

会权力分配状况而更多关注国民的实质权利保障，即基本权利的

社会责任J[13]29恪守政府责任原则具体要求，一方面政府必

须将提供保障性住房及其制度建设作为一项常规的政府职责，常

抓不懈；另一方面政府特别是各级地方政府不能将保障性住房建

设作为提升政绩的权宜之计和应景之策来认识、把握和对待，必

须持之以恒地推进其制度化建设。应该避免为了促进经济发展而

大力发展房地产市场，导致住房市场化过度而忽视或淡化住房保

障事业的发展。必须强调，不论在什么时候什么情况下，国家都

“既要发展和健全住宅市场，又要警惕政府推卸或逃避对住宅市

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