围填海历史遗留问题处理进展及生态修复效果报告

围填海历史遗留问题处理进展及生态修复效果报告一、围填海历史遗留问题的现状与成因（一）现状概述我国沿海地区自上世纪80年代起，伴随工业化、城镇化进程加速，围填海活动规模持续扩大。据自然资源部数据显示，截至2020年，全国围填海历史遗留问题区域总面积约17万公顷，分布于从辽宁到广西的11个沿海省（自治区、直辖市）。这些遗留问题主要表现为：未依法取得海域使用权却已实施围填海的区域；虽取得海域使用权但未按规定用途开发、闲置荒废的围填海区域；以及围填海活动导致海洋生态系统严重受损，亟需修复的区域。从地域分布来看，渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲等经济发达地区的围填海历史遗留问题较为突出。以渤海湾为例，天津、河北等地因港口建设、临港工业发展，围填海活动密集，部分区域存在围填海手续不全、生态破坏严重等问题。长江三角洲地区的上海、江苏、浙江等地，围填海区域多与城市扩张、工业园区建设相关，大量闲置的围填海土地不仅造成资源浪费，还对近岸海洋生态系统构成威胁。（二）成因分析围填海历史遗留问题的形成是多方面因素共同作用的结果。首先，早期海洋管理法规不完善，监管力度不足。在围填海活动兴起的初期，我国海洋管理法律法规体系尚未健全，海域使用审批流程不够规范，导致部分企业和地方政府未经合法审批便擅自进行围填海活动。其次，经济发展的迫切需求驱动了围填海规模的无序扩张。沿海地区人口密集、土地资源紧张，为满足工业、港口、城市建设等用地需求，地方政府往往将围填海作为解决土地短缺问题的重要途径。在GDP导向的发展模式下，部分地区忽视了海洋生态保护，盲目追求围填海的速度和规模。此外，海洋生态保护意识的淡薄也是重要原因之一。在过去较长一段时间内，社会各界对海洋生态系统的重要性认识不足，认为海洋资源是取之不尽、用之不竭的，围填海活动对海洋生态的破坏未得到足够重视。企业和地方政府在进行围填海项目决策时，往往只考虑经济利益，而忽视了生态成本。二、围填海历史遗留问题处理的政策与措施（一）政策体系的构建与完善为有效解决围填海历史遗留问题，我国逐步构建了一套较为完善的政策法规体系。2018年，自然资源部印发《关于加强围填海管控的通知》，明确要求严格控制围填海规模，加强对围填海历史遗留问题的处理。2019年，又出台《围填海历史遗留问题处理方案》，提出了分类处置、生态优先、节约集约的处理原则，为各地开展围填海历史遗留问题处理工作提供了具体指导。2021年，《中华人民共和国海洋环境保护法》修订，进一步强化了对围填海活动的监管和生态修复要求。修订后的法律明确规定，围填海项目必须进行海洋环境影响评价，且需制定生态修复方案，对造成的海洋生态破坏进行修复。同时，加大了对违法围填海行为的处罚力度，提高了违法成本。（二）主要处理措施针对围填海历史遗留问题，各地采取了分类处置的措施。对于未依法取得海域使用权的围填海区域，根据其实际情况，分为可完善手续类和不可完善手续类。对于符合海洋功能区划、产业政策，且海洋生态破坏较轻的区域，允许相关企业和地方政府补办海域使用手续，并要求其开展生态修复工作。对于严重违反海洋功能区划、造成重大生态破坏的围填海区域，则依法责令恢复海域原状。对于取得海域使用权但闲置荒废的围填海区域，督促使用权人按照规定用途进行开发利用，或通过调整规划、盘活存量等方式，提高土地利用效率。例如，部分地区将闲置的围填海土地用于建设海洋经济示范区、生态旅游区等，实现了土地资源的合理利用和生态效益的提升。此外，各地还积极推进围填海历史遗留问题区域的生态修复工作。通过实施退养还滩、红树林种植、滨海湿地修复等工程，逐步恢复受损的海洋生态系统。例如，在福建厦门，当地政府对一处闲置多年的围填海区域进行生态修复，种植了大面积的红树林，不仅改善了海洋生态环境，还为众多海洋生物提供了栖息地。三、围填海历史遗留问题处理的进展情况（一）全国总体处理进度自2018年以来，全国围填海历史遗留问题处理工作取得了显著进展。截至2025年底，全国已完成围填海历史遗留问题整改面积约12万公顷，占总遗留面积的70%以上。其中，约8万公顷的围填海区域通过完善手续、调整规划等方式得到了合理利用，约4万公顷的区域开展了生态修复工程。从省份来看，广东、山东、浙江等沿海省份的处理进度较快。广东省通过建立围填海历史遗留问题台账，实行“一宗一策”的处理方式，截至2025年底，已完成90%以上的遗留问题整改工作。山东省则重点推进渤海湾区域的围填海历史遗留问题处理，通过实施生态修复项目，有效改善了近岸海洋生态环境。（二）典型地区的处理案例1.浙江温州：“蓝色海湾”整治行动温州是我国东南沿海重要的港口城市，围填海历史遗留问题较为突出。为解决这一问题，温州市启动了“蓝色海湾”整治行动，重点对瓯江口、乐清湾等区域的围填海历史遗留问题进行处理。在整治过程中，温州市首先对围填海区域进行全面排查，建立了详细的问题台账。对于未依法取得海域使用权的围填海区域，根据其生态破坏程度和开发利用价值，分类进行处置。对于生态破坏较轻、符合海洋功能区划的区域，督促相关企业补办海域使用手续，并要求其投入资金开展生态修复工作。对于严重破坏海洋生态的围填海区域，依法责令拆除违法围填海设施，恢复海域原状。同时，温州市大力推进滨海湿地修复工程。在乐清湾，当地政府实施了退养还滩项目，拆除了沿海的养殖塘，恢复了约2000公顷的滨海湿地。此外，还种植了红树林、盐沼植物等，构建了完善的滨海生态系统。经过几年的整治，温州近岸海域的水质明显改善，海洋生物多样性逐渐恢复，“蓝色海湾”的生态效益初步显现。2.辽宁大连：闲置围填海区域的盘活利用大连作为东北重要的沿海城市，拥有大量闲置的围填海土地。为盘活这些存量资源，大连市出台了一系列政策措施，鼓励企业和社会资本参与闲置围填海区域的开发利用。大连市首先对闲置围填海区域进行了全面评估，根据其地理位置、基础设施条件等，制定了差异化的开发利用方案。对于靠近城市中心、交通便利的围填海区域，规划建设商业综合体、高端住宅等项目，提升土地的商业价值。对于位于临港工业区附近的闲置围填海区域，则引导发展海洋装备制造、海洋生物医药等新兴产业，打造海洋经济发展的新引擎。此外，大连市还注重在开发利用过程中兼顾生态保护。在一处闲置的围填海区域开发建设海洋主题公园时，专门规划了大面积的生态保护区，种植了滨海植被，建设了人工湿地，实现了经济发展与生态保护的有机结合。截至2025年底，大连市已盘活闲置围填海土地约1.5万公顷，为城市经济发展注入了新的活力。四、围填海生态修复的技术与实践（一）主要生态修复技术围填海生态修复涉及多个技术领域，主要包括滨海湿地修复技术、红树林种植技术、珊瑚礁修复技术、海草床修复技术等。滨海湿地修复技术是围填海生态修复中应用较为广泛的技术之一。该技术通过拆除围堤、疏通潮汐通道、恢复湿地水文条件等方式，逐步恢复滨海湿地的生态功能。例如，在江苏盐城，当地政府对一处围填海造成的滨海湿地退化区域进行修复，通过拆除围堤，让潮汐自然进入湿地，同时种植芦苇、碱蓬等本土湿地植物，经过几年的时间，湿地的生态环境得到了显著改善，成为了丹顶鹤等珍稀鸟类的重要栖息地。红树林种植技术在南方沿海地区的围填海生态修复中发挥了重要作用。红树林具有强大的生态功能，能够抵御海浪侵蚀、净化海水、为海洋生物提供栖息地。在种植红树林时，需要根据当地的气候、土壤、水文条件等选择合适的树种，并采用科学的种植方法。例如，在广西北海，当地政府在围填海区域种植了大面积的红树林，通过采用“宜林则林、宜滩则滩”的原则，结合潮汐规律进行种植，提高了红树林的成活率和生态效益。（二）生态修复实践案例1.海南三亚：珊瑚礁生态修复工程三亚拥有丰富的珊瑚礁资源，但受围填海、海洋污染等因素影响，部分海域的珊瑚礁遭到严重破坏。为保护和修复珊瑚礁生态系统，三亚市启动了珊瑚礁生态修复工程。该工程采用了人工珊瑚礁移植、珊瑚断枝培育等技术。工作人员首先在实验室培育珊瑚断枝，待其生长到一定规模后，移植到受损的珊瑚礁区域。同时，投放人工鱼礁，为珊瑚礁生态系统提供良好的栖息环境。此外，还加强了对珊瑚礁区域的监管，严厉打击破坏珊瑚礁的违法行为。经过几年的修复，三亚部分海域的珊瑚覆盖率明显提高，海洋生物多样性逐渐恢复，珊瑚礁生态系统的功能得到了有效提升。2.山东威海：海草床修复与保护威海是我国海草床资源较为丰富的地区之一，但围填海活动导致部分海域的海草床面积大幅减少。为保护海草床生态系统，威海市开展了海草床修复与保护项目。项目通过实施海草播种、海草移植等措施，恢复受损的海草床。同时，建立海草床保护区，加强对海草床区域的巡查和监管，禁止在保护区内进行围填海、拖网捕捞等破坏海草床的活动。此外，还开展了海草床生态监测工作，实时掌握海草床的生长状况和生态变化。经过多年的努力，威海市海草床面积逐渐恢复，海草床生态系统的稳定性不断增强，为近岸海域的生态平衡提供了重要保障。五、围填海生态修复的效果评估（一）生态环境指标改善情况围填海生态修复工程实施后，海洋生态环境指标得到了显著改善。以水质指标为例，在开展生态修复的围填海区域，海水的化学需氧量（COD）、氮磷含量等指标明显下降，海水质量得到提升。例如，在福建泉州的一处围填海生态修复区域，经过三年的修复，海水COD浓度从修复前的每升3.5毫克下降到每升2.0毫克，达到了二类海水水质标准。海洋生物多样性也得到了有效恢复。通过生态修复工程，滨海湿地、红树林、海草床等生态系统逐渐恢复，为鱼类、贝类、鸟类等海洋生物提供了丰富的食物来源和栖息场所。在广东湛江的红树林修复区域，监测数据显示，修复后该区域的鸟类种类从修复前的30多种增加到60多种，鱼类资源量也增长了一倍以上。（二）社会经济效益体现围填海生态修复不仅带来了显著的生态效益，还产生了良好的社会经济效益。在生态旅游方面，修复后的围填海区域成为了热门的旅游景点，吸引了大量游客前来观光、休闲。例如，在山东青岛的一处滨海湿地修复区域，当地政府依托修复后的湿地资源，打造了生态旅游度假区，每年接待游客超过100万人次，带动了周边餐饮、住宿等相关产业的发展。在渔业生产方面，生态修复工程改善了海洋生态环境，促进了渔业资源的恢复。在浙江宁波的围填海生态修复区域，当地渔民的捕捞产量明显增加，渔业收入得到了提高。同时，生态修复还推动了休闲渔业的发展，渔民通过开展垂钓、海鲜品尝等休闲渔业活动，拓宽了增收渠道。此外，围填海生态修复还提升了沿海地区的生态宜居水平。修复后的滨海湿地、红树林等生态系统具有调节气候、净化空气、抵御风暴潮等功能，为沿海居民创造了更加优美、舒适的生活环境。在江苏南通，一处围填海生态修复区域周边的房地产价格因生态环境改善而上涨，当地居民的生活质量和幸福感显著提升。六、围填海历史遗留问题处理与生态修复面临的挑战（一）资金投入压力大围填海历史遗留问题处理和生态修复需要大量的资金投入。生态修复工程涉及到拆除围堤、种植植被、构建生态系统等多个环节，成本较高。以红树林种植为例，每公顷红树林的种植和养护成本约为10万元至20万元。对于一些经济欠发达的沿海地区，地方政府财政资金有限，难以承担如此巨大的修复成本。此外，围填海历史遗留问题处理过程中，还需要对相关企业进行补偿、对闲置土地进行盘活利用等，这些都需要大量的资金支持。目前，我国围填海生态修复的资金来源主要依赖政府财政投入，社会资本参与度较低，资金渠道单一，难以满足大规模生态修复的需求。（二）技术难题有待突破虽然我国在围填海生态修复技术方面取得了一定进展，但仍面临一些技术难题。例如，在珊瑚礁修复方面，珊瑚的成活率较低，修复效果难以长期维持。目前，珊瑚礁修复主要采用人工移植珊瑚断枝的方法，但珊瑚断枝在自然环境中的成活率仅为30%左右，且受海洋环境变化、人类活动等因素影响，修复后的珊瑚礁容易再次遭到破坏。在海草床修复方面，海草的种植和生长受水文条件、水质状况等因素影响较大。部分海域因围填海活动导致水文条件改变，海草难以在新的环境中生长。此外，海草床修复后的监测和管理技术也不够完善，难以实时掌握海草床的生长状况和生态变化。（三）长效监管机制不完善围填海历史遗留问题处理和生态修复是一项长期的工作，需要建立完善的长效监管机制。但目前，我国在围填海监管方面还存在一些不足。例如，部分地区对围填海活动的监管力度不够，违法围填海行为时有发生。在生态修复工程实施后，后续的监测和维护工作也存在漏洞，一些修复区域因缺乏有效的管理，生态环境出现再次退化的现象。此外，跨部门协调机制不够健全也是一个突出问题。围填海历史遗留问题处理涉及自然资源、生态环境、海洋渔业等多个部门，各部门之间的职责划分不够清晰，协调配合不够顺畅，导致工作效率低下。例如，在围填海生态修复项目审批过程中，需要多个部门共同参与，但由于部门之间沟通不畅，审批流程繁琐，影响了项目的推进速度。七、推进围填海历史遗留问题处理与生态修复的对策建议（一）拓宽资金渠道，加大投入力度为解决资金投入不足的问题，需要拓宽围填海生态修复的资金渠道。一方面，加大政府财政投入力度，设立围填海生态修复专项基金，对经济欠发达地区的生态修复项目给予资金支持。另一方面，鼓励社会资本参与围填海生态修复，通过PPP模式、生态补偿机制等方式，吸引企业、社会组织等参与生态修复项目的投资和运营。此外，还可以探索建立海洋生态保护补偿机制，对因生态修复而受益的企业和个人征收生态补偿费，用于生态修复工程的建设和维护。例如，对沿海的港口企业、化工企业等征收一定的生态补偿费，专项用于围填海生态修复。（二）加强技术研发与推广，提升修复水平针对围填海生态修复面临的技术难题，需要加强技术研发与推广。加大对珊瑚礁修复、海草床修复、滨海湿地修复等关键技术的研究投入，组织科研机构、高校和企业开展联合攻关，提高生态修复技术的科学性和有效性。例如，在珊瑚礁修复方面，研发珊瑚人工培育技术，提高珊瑚的成活率和生长速度；探索珊瑚礁生态系统的重建技术，构建更加稳定的珊瑚礁生态系统。同时，加强对生态修复技术的推广应用，通过举办技术培训班、建立技术示范基地等方式，将先进的生态修复技术普及到沿海地区的基层单位和工作人员。（三）完善长效监管机制，强化部门协作建立健全围填海历史遗留问题处理和生态修复的长效监管机制。加强对围填海活动的日常监管，建立围填海项目动态监测系统，实时掌握围填海项目的进展情况和生态影响。加大对违法围填海行为的处罚力度，提高违法成本，形成有效的威慑力。完善跨部门协调机制，明确各部门在围填海历史遗留问题处理和生态修复中的职责分工，建立定期沟通协调机制，加强部门之间的协作配合。例如，建立由自然资源、生态环境、海洋渔业等部门组成的联合工作组，共同制定围填海生态修复规划，协调解决生态修复过程中遇到的问题。此外，还