【研究报告】统建平台赋能北方欠发达县域智慧政务建设研究

统建平台赋能北方欠发达县域智慧政务建设研究研究报告摘要智慧政务是数字政府建设的重要载体，也是提升基层政务服务质效、优化营商环境、推进治理现代化的关键路径。在政务信息化集约化建设政策导向下，上级统筹建设政务服务、数据共享、业务办理等一体化平台，成为我国智慧政务建设的主流模式。北方欠发达县域受经济基础薄弱、财政保障能力有限、数字化专业人才匮乏、基层治理力量不足等多重因素制约，不具备独立建设智慧政务平台、业务系统及数据底座的条件，智慧政务建设主要依托省、市上级统建平台开展落地应用。本文采用归纳法与演绎法相结合的研究范式，通过对北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、内蒙古南部等北方欠发达县域政务部门、乡镇一线开展实地走访与座谈调研，归纳总结县域依托上级统建平台推进智慧政务建设的现实模式、实践成效与突出短板；运用演绎法结合智慧政务建设、协同治理、层级治理相关理论，从平台适配、权限配置、人才保障、考核机制、运维体系等维度剖析深层成因，立足县域应用端定位，摒弃盲目自建系统的误区，从平台下沉优化、数据赋能应用、基层能力提升、系统统筹整合、运维机制完善、考核导向优化等方面提出对策路径，为同类欠发达县域依托上级平台做强做优智慧政务提供实践参考。关键词：上级统建平台；北方欠发达县域；智慧政务；基层治理；政务服务一、绪论（一）研究背景随着数字中国建设不断向基层纵深推进，智慧政务建设由省市级顶层设计逐步向县域、乡镇下沉延伸，国家先后出台《关于加快推进智慧政务建设的指导意见》《数字政府建设总体方案》等政策文件，明确提出坚持集约化建设原则，统筹规划省市县三级智慧政务体系，坚决避免市县层级重复建设、资源浪费，推动省级统筹建设一体化智慧政务平台，市级承接优化区域功能，县级侧重落地应用，构建上下贯通、横向协同、线上线下融合的智慧政务服务体系。北方欠发达县域大多地处偏远区域，产业结构单一、财政收支矛盾突出，基层人口居住分散、服务半径大、治理事务细碎繁杂，客观上不具备投入大量资金、技术、人才建设独立智慧政务平台的现实条件。通过实地调研发现，北方多数欠发达县域均全面采用上级统建、县级应用的模式推进智慧政务建设，县级部门、乡镇直接使用省、市下沉的政务服务、行政审批、基层治理、数据管理等系统开展工作，系统开发、技术升级、后台运维、数据存储全部由上级部门统筹负责。但在实际运行过程中，上级统建平台多以城市政务服务需求为核心进行功能设计，下沉县域后出现功能适配性不足、线上线下融合不畅、数据赋能不够、基层应用能力薄弱、多重系统并行加重负担等问题，智慧政务建设存在“重平台上线、轻基层落地，重线上建设、轻实际效能”的现象，未能充分发挥智慧政务便民利企、赋能基层治理的核心价值。在此背景下，系统研究上级统建平台赋能北方欠发达县域智慧政务建设的现实困境与优化路径，具有重要的理论价值与现实意义。（二）研究意义1.理论意义当前国内智慧政务相关研究多聚焦于省市级平台建设、发达地区县域自主建设模式，针对欠发达县域作为应用端、依托上级统建平台推进智慧政务建设的系统性实证研究相对薄弱，现有研究多以纯理论演绎为主，缺少基层一线调研支撑。本文通过实地调研归纳县域智慧政务运行的真实问题，结合政策理论演绎分析成因、推导对策，丰富层级化智慧政务建设理论体系，完善欠发达地区基层数字治理研究视角，弥补现有研究重顶层设计、轻基层落地的短板。2.实践意义本文立足北方欠发达县域应用端实际，摒弃县域盲目自建智慧政务系统的误区，基于一线调研梳理共性问题，提出贴合基层实际的可落地对策，能够直接为县域规范推进智慧政务建设提供实践指引；同时梳理基层真实诉求，为省、市层面优化平台下沉功能、合理下放数据权限、完善运维服务提供基层参考，推动上级数字化资源精准赋能县域政务服务，切实减轻基层工作负担，提升智慧政务建设实效。（三）国内外研究综述1.国外研究现状国外智慧政务建设起步较早，普遍采用国家统筹建设政务数字化平台、地方政府应用落地的模式，依托整体治理理论、新公共服务理论推进智慧政务改革，注重平台操作便捷性、基层适配性与服务普惠性。欧美国家重点推进政务服务线上化、数据共享常态化，简化基层操作流程；日韩国家侧重完善基层智慧政务应用场景，推动政务服务下沉乡村。但国外城乡发展差距较小、基层治理模式与我国县域差异较大，相关经验难以直接照搬应用于北方欠发达县域智慧政务建设。2.国内研究现状国内学者围绕智慧政务建设、省市平台下沉、县域数字化治理开展了大量研究，部分学者从宏观层面研究省市一体化智慧政务平台建设模式与政策路径，部分学者分析县域智慧政务建设的人才、资金短板，还有学者关注基层数据共享、重复填报等现实问题。但现有研究存在两点明显不足：一是大多默认县域具备一定平台建设能力，对欠发达县域无自建条件、仅为应用端的特殊现实关注不够；二是研究多偏向宏观理论分析，缺少北方欠发达县域基层实地调研实证支撑。本文采用归纳与演绎结合的方式开展研究，增强研究的针对性与实操性。（四）研究思路与方法1.研究思路本文严格遵循先归纳、后演绎的逻辑框架。第一步，通过实地走访、座谈访谈，归纳北方欠发达县域依托上级统建平台建设智慧政务的现状、普遍特征与突出问题；第二步，结合智慧政务、层级治理、协同治理相关理论，演绎分析问题产生的深层成因；第三步，立足县域应用端定位，推导智慧政务优化路径；第四步，总结研究结论并提出未来展望。2.研究方法（1）实地调研法：选取北方坝上及周边多个欠发达县域，对政务服务、行政审批、大数据管理、乡镇基层工作人员开展座谈走访，归纳一线真实痛点与运行现状，获取实证基础。（2）文献研究法：梳理国家及地方智慧政务、数字政府建设政策文件、学术文献，构建理论框架。（3）归纳演绎结合法：从基层实践归纳共性问题，从理论政策演绎成因与对策，提升研究严谨性。（五）核心概念界定1.上级统建平台指由省级、市级政府统一规划、投资建设、集中运维的智慧政务相关平台，涵盖一体化政务服务平台、行政审批系统、基层治理平台、数据共享交换平台、部门垂直业务系统等，实现政务系统集约化建设，县域无开发、运维、存储权限，仅负责应用落地。2.县域智慧政务应用端区别于平台建设端，县域不承担系统开发、技术运维、功能升级等工作，核心职能是承接上级平台下沉功能，开展线上政务服务、事项办理、数据填报、基层治理，是智慧政务建设的落地执行单元。3.北方欠发达县域本文所指北方欠发达县域，主要为北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、内蒙古南部县域，经济水平偏低、财政紧张、数字化人才匮乏，无能力自建智慧政务平台与相关业务系统，智慧政务工作完全依托上级平台开展。二、上级统建平台赋能北方欠发达县域智慧政务建设现状本文通过对北方多个欠发达县域政务部门、乡镇、村社工作人员开展实地调研访谈，归纳总结当前县域智慧政务建设整体模式、建设成效与运行特征，所有内容均为基层一线真实实践总结。（一）整体建设模式：上级统筹建设，县域被动应用落地调研发现，所有调研县域均未自建智慧政务平台、独立业务系统与数据底座，全面执行省级统筹、市级优化、县级应用、乡镇落实的层级化模式。省级搭建全省统一的综合智慧政务平台、数据共享平台，整合行政审批、民生服务、基层治理等功能模块；市级承接省级平台，优化区域适配功能，下沉至各县域；县级各部门、乡镇直接使用上级统建系统，公安、民政、医保、社保、农业农村等垂直部门系统同步下沉，县域工作人员需同时对接综合平台与多套垂直业务系统。县域层面无服务器、无独立数据库、无系统改造权限，所有数据存储、系统运维、版本升级、后台管理均由上级技术单位负责，县域仅为政策执行与业务办理的应用端口。（二）调研归纳的主要建设成效第一，政务服务线上化全面普及，群众办事便捷度显著提升。依托上级平台下沉，县域高频政务服务事项全部实现网上可办，企业开办、社保查询、医保缴费、证明开具、补贴申领等事项可线上办理，打破线下地域限制，基层政务服务覆盖面持续扩大，初步实现“数据多跑路、群众少跑腿”。第二，节约县域财政投入，避免重复建设浪费。县域无需投入大量资金建设信息化系统，将有限财政资金用于基层网络硬件、基础办公设备、简单人员培训，有效缓解欠发达地区财政收支压力，实现政务信息化集约高效发展。第三，政务办理流程规范化水平提升。上级统建系统统一业务标准、办理流程、审批规范，倒逼基层部门规范履职，减少工作随意性，推动基层政务服务由粗放式管理向标准化、规范化、流程化转变。第四，智慧政务理念逐步下沉，基层数字化意识增强。随着上级平台持续下沉，基层工作人员逐步建立数字化、智慧化服务思维，开始运用线上系统开展日常政务服务、基层治理，数字化治理意识不断提升。（三）调研总结的运行特征通过一线访谈归纳，北方欠发达县域依托上级平台开展智慧政务建设呈现四大典型特征：一是被动应用性强。县域无权限调整平台功能、优化操作流程，平台更新升级、功能增减均由上级决定，基层只能被动适应，遇到操作繁琐、功能不适问题无法自主调整。二是多系统并行负担重。综合智慧政务平台、多个部门垂直系统同时下沉，基层工作人员需登录多个账号、切换多个系统开展工作，系统之间互不兼容，操作繁琐。三是线上线下融合不足。线上系统办理流程与线下基层实际衔接不畅，部分事项线上流程复杂、线下材料繁琐，群众线上办事体验不佳。四是基层人员能力参差不齐。乡镇、部门一线工作人员年龄结构偏大，数字化操作能力有限，专业技术人才严重缺失，系统使用效率偏低。三、上级统建平台赋能北方欠发达县域智慧政务建设突出问题结合基层一线座谈、日常工作反馈，本文归纳总结出县域智慧政务建设过程中六大普遍性突出问题，均为基层工作人员集中反映的真实痛点。（一）上级平台下沉适配性不足，脱离县域基层治理实际调研中超过八成基层工作人员反映，上级统建的智慧政务平台按照城市治理场景设计，功能冗余、流程繁琐，与北方欠发达县域人口分散、治理任务细碎、基层人员力量薄弱的实际不匹配。部分系统设置大量县域完全用不到的宏观治理模块，增加操作负担；部分政务审批环节过多、线上流程复杂，不符合基层群众办事习惯；部分服务功能偏向城区人群，针对农村群众的适配功能不足。同时平台移动端功能不完善，基层工作人员经常下乡入户，电脑端操作不便，线上工作受空间限制明显。（二）多重系统多头下沉，基层政务办理负担持续加重当前智慧政务建设呈现综合平台与垂直系统并行模式，省级、市级、部门系统多头下沉，基层工作人员需要同时应对多个系统的事项办理、数据报送、线上审批、台账上传。不同系统办理标准、格式要求不统一，同一基础信息、同一审批材料需要在多个系统重复提交；上级考核侧重线上办件量、系统活跃度，基层大量时间用于应付系统填报、线上留痕，挤占线下服务群众、实地开展治理的时间，形式主义问题较为突出。（三）数据共享权限受限，智慧政务数据赋能不足上级层面出于数据安全管控考虑，对县域开放的数据查询、调用、共享权限严格限制。县级部门之间数据相互隔离，公安户籍、民政救助、医保参保、市场监管等数据无法互通，智慧政务缺少数据支撑。上级掌握的人口、企业、民生等核心数据难以回流县域，线上政务服务无法实现精准推送、智能匹配，智慧化、便捷化功能难以落地，平台更多停留在线上办事工具层面，未能实现数据驱动的智慧服务。（四）基层数字化应用能力薄弱，智慧功能利用率偏低北方欠发达县域难以吸引大数据、信息化专业人才，县级层面无专职系统运维人员，乡镇、部门工作人员多为兼职操作，年龄偏大、数字化技能不足。上级平台更新频繁，上级培训多为集中线上培训，缺少下沉实操教学，基层人员跟不上系统更新节奏，平台的智能审批、数据比对、精准服务等智慧功能大量闲置，系统整体利用率偏低。系统出现卡顿、闪退、流程故障时，需逐级上报上级运维单位，问题解决周期长，严重影响工作效率。（五）线上线下融合不畅，政务服务一体化水平不高部分线上系统与线下政务服务大厅、乡镇便民服务中心业务衔接不紧密，线上审批、线下核验环节脱节；部分事项线上可以申请，但线下仍需重复提交纸质材料；农村群众不熟悉线上操作，线上服务渠道难以覆盖偏远乡村。线上智慧服务与线下传统服务未能形成有效互补，智慧政务服务普惠性不足，农村群众获得感不强。（六）考核导向不合理，重形式建设、轻服务实效上级对县域智慧政务建设的考核，重点考核事项上线率、线上办件量、平台活跃度等量化指标，对群众办事满意度、基层减负、治理效能等实效指标关注不足。县域为完成考核任务，被动追求线上数据指标，忽视群众办事体验，智慧政务建设流于形式，便民利企的实际作用发挥不足。四、问题产生的深层成因基于基层调研归纳的现实问题，结合层级治理、政务协同、数字治理相关理论，从制度、管理、资源、考核等维度演绎分析深层成因。（一）平台建设自上而下，缺少基层需求导向上级统建平台由上级部门统筹建设，建设视角立足省、市宏观治理与城市政务服务需求，建设前期缺少对欠发达县域、乡镇一线的实地调研，未充分听取基层工作人员与群众意见。集约化建设模式强调统一标准化，忽视不同区域县域的差异化需求，导致平台功能偏向城市治理，下沉县域后适配性不足。（二）条块分割治理模式，部门系统统筹不足我国政务治理呈现条块分割特征，综合智慧政务平台与垂直部门系统分属不同主管部门，上级层面部门之间缺少统筹协调，系统建设各自为政，导致下沉系统功能重叠、数据隔离。县域层面各部门各自对接上级系统，缺少县域内部数字化统筹协调机制，无法整合系统、精简填报任务，基层负担持续加重。（三）县域资源禀赋不足，人才资金短板难以补齐北方欠发达县域经济发展滞后，财政资金优先保障基本民生、工资运转，难以投入资金引进数字化专业人才、开展常态化实操培训。县域基层岗位吸引力不足，年轻技术人才不愿下沉基层，导致基层数字化队伍老龄化、能力不足问题长期存在。（四）数据安全管控严格，层级权限博弈明显政务数据涉及人口、民生、安全等敏感信息，上级层面出于数据安全、隐私保护、风险防控考虑，对县域下放数据共享权限较为谨慎，担心县域层面数据泄露、违规使用。同时垂直部门出于条线管理需求，不愿开放本部门数据，导致县域跨部门数据孤岛难以破除，智慧政务缺少数据支撑。（五）考核评价体系不完善，重过程轻结果当前智慧政务考核体系偏向过程性、形式性指标，缺少结果导向、实效导向的考核机制，未将基层减负、群众办事满意度、治理实际成效纳入核心考核内容。考核导向倒逼县域被动完成上级量化指标，智慧政务建设功利化，偏离便民利企、赋能基层治理的初衷。五、上级统建平台赋能北方欠发达县域智慧政务建设优化路径立足县域应用端核心定位，坚持不盲目自建智慧政务系统、不重复建设平台的原则，结合基层调研归纳的问题与理论演绎的成因，从平台适配、系统整合、数据赋能、人才建设、线上线下融合、考核导向优化六个方面，提出贴合北方欠发达县域实际的优化路径。（一）建立基层诉求反馈机制，推动上级平台县域适配优化一是常态化开展基层调研，上级平台建设、升级、改版前，充分征求北方欠发达县域基层工作人员、办事群众意见，删减冗余功能，简化繁琐操作流程，优化移动端适配功能，贴合基层下乡入户、农村群众办事的工作场景。二是精简政务审批环节，剔除脱离县域实际的无效流程，优化高频事项线上办理模式，简化农村群众操作步骤。三是针对县域高频使用的民生服务、基层治理功能重点优化，弱化宏观治理类功能，提升平台实用性。（二）统筹整合下沉系统，切实减轻基层政务负担推动上级层面统筹整合各类下沉系统，打通系统账号接口，实现统一登录、数据一键同步，减少多系统切换成本。统一各系统业务办理标准、材料清单，实现一次提交、多系统复用。清理闲置、冗余、重复的数字化系统，聚焦核心高频政务服务业务，减少线上形式化留痕，让智慧政务回归服务群众、服务基层的本质。（三）安全可控下放数据权限，强化数据赋能智慧政务在严格落实数据安全管理制度的前提下，上级适度向县域下放基础民生、人口、企业、不动产等非敏感数据的查询、调用权限，推动上级数据回流基层。依托上级数据共享交换平台，打通垂直部门系统与综合智慧政务平台数据接口，实现数据一次采集、多方共享。运用下沉数据实现政务服务精准推送、事项智能匹配、材料自动核验，以数据赋能提升智慧化服务水平。（四）强化基层人才队伍建设，提升智慧政务应用能力一是上级层面定期下沉县域开展实操培训，针对平台高频功能、办事流程、系统操作开展手把手教学，提升基层人员操作水平。二是建立县级数字化联络员制度，各部门、乡镇确定专职联络员，对接上级运维人员，及时解决系统操作问题。三是争取市级技术人才下沉帮扶，通过挂职、派驻等方式补齐县域技术短板；完善基层激励机制，调动工作人员数字化工作积极性。（五）推动线上线下深度融合，提升政务服务普惠水平完善线上平台与线下政务服务大厅、乡镇便民服务中心业务衔接机制，实现线上申请、线下核验、线上审批一体化办理。简化农村群众线上办事流程，推出简易操作模式，下沉移动政务服务终端，推动智慧政务服务向乡村延伸。发挥线下窗口兜底作用，为老年人、农村群众提供代办、帮办服务，实现线上智慧服务与线下传统服务优势互补，提升政务服务普惠性。（六）优化考核评价体系，树立服务实效导向调整智慧政务考核指标，弱化线上办件量、系统活跃度等形式化指标，增加基层减负、群众满意度、服务精准度、治理效能等实效指标权重。建立群众线上评价、线下反馈机制，将办事体验、诉求解决效率纳入考核。引导县域立足应用实际开展智慧政务建设，杜绝形式主义，推动智慧政务真正赋能基层、服务群众。六、结论与展望（一）研究结论本文通过实地调研归纳北方欠发达县域依托上级统建平台建设智慧政务的现实现状与共性问题，结合政策理论演绎分析成因，得出核心结论：北方欠发达县域受资金、人才、技术制约，不具备自建智慧政务平台的条件，依托上级统建平台开展智慧政务建设是符合区域实际的最优模式；当前主要存在平台适配性不足、多系统负担较重、数据赋能不足、基层人才薄弱、线上线下融合不畅、考核形式化等问题，根源在于平台建设自上而下、条块分割突出、县域资源禀赋不足、