日本的海洋管理实践综述

日本的海洋管理实践综述

目录

日本的海洋管理实践综述............................................................1

第一节海洋管理体制...............................................................1

第二节海洋安全...................................................................2

第三节海洋开发和利用.............................................................4

第四节海洋环境保护...............................................................5

第五节北...................................................................8

海洋基本法第四章规定，为集中而综合地推进海洋政策的实施，在内阁设置

综合海洋政策本部，下设综合海洋政策推进事务局，在综合海洋政策本部制定的

海洋基本计划的框架下，协调和推进各海洋职能部门实施综合海洋政策，各职能

部门以“年度工程管理台账”为基础定期报告海洋政策执行情况。

第一节海洋管理体制

以往日本的海洋管辖涉及经济产业省、农林水产省、国土交通省、外务省、

防卫省等八个省厅，彼此之间存在职能的条块分割，相关法律不完备，情报收集

和分析能力欠缺。“作为海洋国家，至今没有对基本法制定表现出强烈的关心，

没有超越省厅的主管大臣，就等于完全没有海洋战略。”

为此，日本政府设立了海洋开发审议会，作为最高咨询和决策机构，保证政

府在海洋问题上的主导和统一。文部科学省内设海洋开发分科会（属科技学术审

议会），其日常机构设在文部科学省海洋地球课，中长期的海洋开发构想和推进

方略都由该分科会征集、研究、确定。2004年6月，根据自民党提出的《维护

海洋权益报告书》的建议，日本政府设立了“海洋权益相关阁僚会议”，由首相

和相关省厅的大臣等官员构成,下设相关省厅会议和干事会,建立信息共享系统,

并且负责制定和组织实施保护领土、领海和海洋权益的战略。2007年7月6日,

首相安倍晋三正式下令成立“综合海洋政策本部”，任命国土交通大臣冬柴铁三

兼任海洋政策担当大臣。

综合海洋政策本部本部长由首相担任，副本部长为官房长官和海洋政策担当

大臣，部员为除本部长、副本部长以外的国家大臣。下设综合海洋政策本部事务

局,其职责是制定与推进实施海洋基本计划，协调与监督海洋职能部门各司其职,

根据综合海洋政策本部令召开参与会议（2016-2018年，参与会议由海洋开发、

安全、产业、环境、科技、人才培养、国际法等领域的II位专家组成，负责审

议海洋政策）1,此外，还负责向国民公布海洋政策实施进展等相关情况。2018

年5月，安倍内阁通过《第三期海洋基本计划》，为了迸一步强化海洋政策事务

的中央集权和权威，此前作为综合海洋政策本部主管部门即执行机构的综合海

洋政策本部事务局也从内阁官房转移到内阁府，改为综合海洋政策推进事务局。

从第三期海洋基本计划开始，日本以“年度工程管理台账”为基础，报告海洋基

本计划中记载的政策执行情况，由综合海洋政策推进事务局和有关府省共同制作,

在综合海洋政策本部的参与会议上进行审议和修订。

第二节海洋安全

日本将海洋安全主要分为海洋主权安全、海洋交通安全和自然安全。其中离

岛管理和保全问题一直被日本放在海洋安全的头号位置，而中国也成为头号“假

想敌”。"为应对海洋周边安全环境的改变”，日本加快调整国内法如自卫队法、

周边事态法、《联合国维和行动（PKO）合作法》、船舶检查活动法，并于2015年

通过《新安保法案》（日本称和平安全法制）。值得注意的是，《新安保法案》中

设置了三个事态一一存立危机事态、重要影响事态和灰色地带事态。存立危机事

态指“与日本关系密切国受到武力攻击，日本的生存处于明确危险境地，民众生

存、幸福、自由权利受到威胁”时，日本可以使用包括武力在内的手段应对，解

禁了日本集体自卫权。而在迄今为止的相关法律和历届日本政府解释中，日本发

动自卫权需要满足三个必要条件，即所渭“自卫队发动三要件”，其首个条件、

也是最关键的条件是“日本本国受到直接武力攻击新设“存立危机事态”后，

日本即使没有直接受到武力攻击，也可视事态轻重危急行使武力。在这一概念基

础上，日本将原先严格设定的“自卫队发动三要件”调整为“武力行使新三要件

2重要影响事态的假设在“看边事态法”基础上升级，使日本摆脱了“日本周边”

的地理限制，在全球范围内，只要日本政府主观判断会对其安全产生重大影响，

可以出动自卫队加以应对c在2015年5月28日的国会审议中，当被问及“重要

1第三期海洋基本计划相关情况内阁府综合海洋政策推进事务局2018年5月22日

2解读“安保法案”三新名词何为灰色地带事态？京华时报雍浩2015年7月

影响事态”的可能地理范围时，安倍称，事态有各种各样，“在南海，某国在填

海造地”，暗示存在适用“重要影响事态”军事介入南海问题的可能性。3与中国

最直接相关的则是所谓“灰色地带事态所谓"灰色龙带事态”，指介于武力冲

突与和平状态的事态。就此，日本政府和媒体最常援引的假想案例是，外国武装

民兵占领离岛。安倍政府称，在这种情况下，先由海上屎安厅处置，海上保安厅

警力不足的时候，则以自卫队的军事力量介入。根据内阁决议内容，在“外国武

装集团登陆岛屿”“外国军舰侵入领海”“日本民间船舶在公海遭到攻击”的紧急

情况下，日本政府可以不通过内阁会议，向国务大臣电话请示后直接向自卫队下

达“海上警备行动”和“治安出动”命令。

2016年11月，日本设立“海上保安体制强化阁僚会议”，会议由首相主导，

外务大臣、财务大臣、国二交通大臣、防卫大臣和内阁官房长官组成，首相拥有

最终裁决权。在同日召开的阁僚会议通过了强化“尖阁诸岛”（钓鱼岛）领海警

备体制的“海上安保体制强化方针乙内容包括调整“尖阁诸岛领海”警备体制、

强化海洋监视和海洋调查体制等，调整巡视船配置，强化飞机监视和情报通信。

在此方针下，2017年日本海上保安厅的预算达到史上最高额，共计2,106亿日

元（人民币128亿元）,计戈I］建造5艘大型巡视船，使海上巡视船在2020年从2015

年的128艘增加到142艘。人员方面也连续两年增派钓鱼岛警备人员，海上保安

厅的编制在2017年年末扩大到史上最多的13,744人。从2019年日本海上保安

厅的预算4可以看出，最大的投入在于继续实施2016年制定的《海上保安体制强

化方针》，计划在这一项中投入470.5亿日元（约人民币30亿元），具体内容是

强化海上保安厅的执法能力、海洋监视能力、海洋调查能力，强化钓鱼岛海域（日

本称尖领海）警备体制c5

2018年12月，日本内阁会议通过新《防卫计划大纲》，设定未来十年的防

御能力目标。新大纲概要表示，“作为海洋国家，确保海上交通与航空交通的安

全是和平与繁荣的基础”，并将“应对岛屿攻击”作为自卫队力量建设的主要内

3解读“安保法案”三新名词何为灰色地带事态？京华时报雍浩2015年7月

4平成31年海上保安疔^保予算概算要求概要平成30什：8月海上保安疔

投入为305亿H元，数据来源《2019年R本海上保安厅预算》

容之一。新大纲提出一个“多维综合防卫能力”的新概念，要求推进陆、海、空

自卫队的融合，建立共同的网络部队，加强基于电磁波的情报收集与分析。6此

外，大纲指出，鉴于朝鲜和中国的威胁日益加剧，日本面临的安全形势变得愈发

严峻，加强日美同盟变得比以往更加重要。同时，第三期海洋基本计划提出，在

采取措施防范风险的同时，在中国船舰进入钓鱼岛周边领域等威胁日本国家主权

及海洋权益的紧急事件发生时，需要迅速提出抗议，以和平解决为目标进行外交

努力。同时，要稳定海洋安全保障环境，建立与周边国家的海洋安全对话、协商、

合作渠道。

第三节海洋开发和利用

作为海洋国家，日本的海洋产业与日本的经济、安全密切相关，《海洋基本

法》提出的六项基本理念，其中三项与海洋产业有关一一“海洋开发、利用与海

洋环境保护的协调”、“海洋产业的健康发展”“海洋的综合管理”。海洋产业主要

是指渔业、海洋运输和能源开发，传统的海洋产业包括渔业、造船、海洋运输等，

新兴的海洋产业还包括海洋资源开发、海洋旅游业等等。20世纪60年代，日本

开始着力于海底矿物资源的勘探和开发，到1985年，日本在深海勘探、海洋能

源利用方面已经取得长足进展。近年来，日本更加重视海洋开发与海洋环境之间

的关系，积极发展可燃冰、洋流、风力等清洁能源，促进海洋产业结构化升级，

做好海洋产业市场化改革，不断提高国际竞争力。

第三期海洋基本计划中提出促进海洋产业发展的基本方针是在与环境保护

协调发展的基础上,为实现国家的经济安全乃至经济繁荣,有利于海洋权益斗争,

推进海洋产业开发，同时以实现海洋能源开发的市场化改革为目标，鼓励和引导

民间企业参与到海洋能源开发的投资和运营。

首先是推进海洋能源和矿物资源开发；主要包括可燃冰、石油天然气以及洋

流、风力等能源开发和海底热水矿床等矿物资源开发。为了保障能源安全，持续

推进能源开发产业化，制定《海洋能源、矿物资源开发计划》，规定了开发的技

术、计划及长期规划,充分发挥企业优势,探索建立稳定供应的市场化生产机制。

6第160回海洋7才一^2、「新防衡大纲•新中期防士海上自衙除J海上幕僚监部防南部防衢^防

南班艮•中大路真1等海佐

实施过程中涉及内阁、经济产业省、国土交通部、文部科学省、农林水产省和环

境省。

其次是强化海洋产业的国际竞争力，为促进海洋产业结构化升级，提高生产

效率，生产高附加值产品，出台《产业竞争力强化法》，由国土交通省负贵推进

造船、港口建设和基础设施建设，开展造船方面的i-Shipping’项目和拓展海洋开

发市场的j-Ocean"页目。

第三是确保海洋运输c一是提高日本商船的国际竞争力，通过国际谈判保证

公平的国际竞争环境；二是根据国土交通省发布的文件\以确保安全、高效运

输为中心，实施船舶开发、船员培养等具体措施；三是发展海洋旅游业，提供更

加舒适、便利的海上运输坏境以吸引国内外乘客;四是航路、港口的开发和维护，

完善LNG（液化天然气）接收站布局。

第四是完善水产资源的管理。一是逐步完善资源管理方式；二是作为企业和

渔业从业者桥梁调整好二者关系，有计划地实施新旧渔船的代际更替，在±1年内

招渔业产量提升10%;三是采取更加适应消费者需求的改革措施，改善渔业加工

设备，进行现场指导，促进渔业产品的出口贸易；四是建设更有竞争力、环境友

好的渔港、渔场和渔村，发展海洋旅游业，增进国民对海洋的理解。

第四节海洋环境保护

1993年，日本出台《环境保护法》,次年据此公布了第一期环境保护计划，

但当时的环境保护中涉及的海洋部分只有防止海洋污染和沿岸海域管理。《联合

国海洋法公约》赋予专属经济区沿岸国海洋环境保护的权利及义务后，海洋环境

保护的概念开始从内海延伸到专属经济区，内涵更加丰富一一保护海洋生物多样

性、应对气候变化和海洋酸化、处理海洋垃圾、防止海洋污染、推进沿海区域综

合管理等方面。在《联合国海洋法公约》和联合国《21世纪议程》的框架下旧

本《海洋基本法》第十八条提出“考虑到海洋对防止全球变暖等地球环境具有重

7以提高生产效率，生产自动运输船和使用液化天然气作为动力的船舶为目标，在船舶设计和建造时

引入物联网和自动化技术

8日本交通与城市发展海外基础设施投资

9「内航未来创造7'^：/-x：＜L＜日本艺支；I暹化1•己一」（平成29年6月国土交通省公表）

要影响，国家应当采取必要措施，以达到保护和改善生存环境、确保海洋生物多

样性、减少对海洋的污水排放、防止向海洋倾倒废弃物、迅速清除因船舶事故造

成的油污、保护海洋自然景观，以及保护其他海洋环境的目的。国家应以海洋科

学为依据，从预防对海洋入境产生负面影响的角度，努力实施上述措施,并适时

修正。”第二十五条提出“沿岸海域的诸多问题起因于陆地区域的活动，如果仅

对沿岸海域采取措施,将走于在将来也持续地享受沿岸海域的资源和自然环境的

恩惠。因此，从自然和社会条件来看，国家应对宜于实施一体化管理的海域和陆

域采取措施,通过规制相关活动、实施综合政策等手段，进行适当管理。鉴于沿岸

海域、陆地区域，特别是海岸，在严峻的自然条件下，仍然是多种生物栖息繁殖

的场所，并且拥有独特的景观，所以国家在采取前项措施时，应该充分考虑到海

啸、海浪以及其他海水问题或者地质活动会造成的灾害，以适当的措施保护海岸,

健全海岸环境并合理地利用海岸。”在第三期海洋基本计划中，日本把保护海洋

环境分为两大目标一一保护海洋环境和治理沿岸海域。

在保护海洋环境方面，一是要落实好SDGs、生物多样性公约等国际公约、

联合国可持续发展会议）成果文件等,根据《生物多样性国家战略2012-2020》等，

实施生物多样性保护和可存续利用的措施。2011年.日本环境省制定《海洋生

物多样性保全战略》，在国家管辖区域里设立海洋保护区，计划在2020年保护区

能覆盖国家管辖区域的10%,同时为保护珊瑚礁、沙滩、红树林等海洋生物繁衍

栖息的场所，制定《2016-2020珊瑚生态保护计划》和《珊瑚大规模白化现象相

关紧急宣言》，积极参与有关国家管辖权以外区域的海洋生物多样性新I办定制定

的政府间会议。二是要持续实施对海洋的观测，掌握海水温度上升和海洋酸化等

对海洋环境和海洋生态系统的影响，搜集海洋气候变化及其影响的信息,构遣，气

候变化信息平台”，作为各相关部门采取应对措施的依据，同时共同参与阿尔戈

计划？支持联合国政府间海洋学委员会的科学研究，积被促进达成国际协议，通

过在港口和船舶应用物联网等手段提高运行效率，使用清洁能源等方式实施巴黎

101998年，美国和日木等国家的大气、海洋科学家推出的一个全球性的海洋观测计划，目的是要借

助最新开发的一系列专业海洋技术（如ARGO剖面浮标、卫星通讯系统和数据处理技术等），建立一个实时、

高分辨率的全球海洋中、上层监测系统，以便能快速、准确、大范围地收集全球海洋上层的海水温度和盐

度剖面资料，有助于•了解大尺度实时海洋的变化，提高气候预报的精度，有效防御全球日益严重的气候灾

害（如期风、龙卷风、台风、冰暴、洪水和干旱等）给人类造成的威胁。

协定的减排目标。三是要处理好海洋垃圾，持续实施海洋垃圾的分布状况以及对

海洋生物和生态系统的影响等的监测和调查研究，支持地方公共团体等回收和处

理海洋垃圾，加强有关海洋垃圾调查研究和人才培养等方面的国际合作。四是防

止油、有害液体物质等带来的海洋污染问题，遵守《防上船舶污染国际公约》和

日本《海洋污染等及防止海上灾害相关的法律》《油等污染事件的准备及应对国

家的紧急时计划》等法律制度，限制排出有害液体物质、废弃物等，配备废油处

理设施，强化对相关机构的培训，做好对油污染事故发生补偿。五是关于海洋中

的放射线监测，联合相关部门继续实施海水、底土、海洋生物的监测，特别是东

京电力福岛第一核电站事故的监测，测定近地海域和沿岸海域海水、底土及海洋

生物中的放射性物质浓度,监测从陆地通过河J11流向大海的放射性物质的路径和

扩散状况等并根据监测结果实施必要对策。

联合国可持续发展21世纪议程指出：陆地来源占海洋污染的70%,海运活动

和海上倾弃活动各占10%o对海洋环境威胁最大的污奥物为:污水、营养物、有

机化合物、沉积物、垃圾和塑料、金属、放射性核素、石油以及多环芳足。由此

可见，海洋的问题通常是陆地特别是沿岸海域的开发利用造成的问题。2011年3

月11日，日本发生里氏9.0级的东日本大地震。震源位于宫城县牡鹿半岛东南

东海域130公里的海底,引发了最大高度40.5米的大海啸，地震和海啸造成15854

人死亡，沿岸的城市、船舶、港口、水产养殖、水产加工设施等遭受损失，更为

严重的是受海啸影响的东京电力福岛第一核电站发生大量放射性物质泄漏事故.

给全球海洋带来严重威胁，至今没有完全消除。事故发生的原因究竟是地震还是

海啸，目前日本还没有定论，需要进一步调查和分析事故原因，预期2020年年

底以前能够完成最终事故分析报告L福田核电站事故引起国际对包括核电站安

全管理及评估等种种反思，也对日本的海洋政策提出了迫在眉睫的新课题即海洋

开发利用和沿岸海域管理带来的海洋安全问题和环境问题，为此日本提出强化海

洋灾害防灾对策，推进海陆一体的沿岸区域的综合管理，强化海洋可再生能源的开

发利用。第三期海洋基本计划中提出推进可燃冰、石油天然气以及洋流、风力等

能源开发。在海洋可再生能源的开发利用上，一方面需要对海洋可再生能源的政

策定位和其发展潜力，以及海上风力等海洋可再生能源开发利用的现状和技术开

发的配套引进概况等进行考察，另一方面，在推进海洋可再生能源的开发过程中

需要与现有的海面利用者，特别是渔业者的利用协调，例如发展符合风力发电事

业和渔业的双方共同利益的“渔业互助型”海上风力发电，同时，海上风力发电

也可作为旅游观光景点，实现“环保+观光”的开发利用，盘活地区经济。

第五节北极政策

北极地区以其重要的交通战略地位和丰富的资源、脆弱的生态环境引起极地

周边国家甚至域外国家关注。日本希望以其先进的技术在北极环境问题和可持续

发展问题上发挥主导作用，2013年在第二期海洋