土地储备制度及其实践之评析

土地储备制度及其实践之评析

一、引言

建设用地使用权出让洽商甚至签订协议之时，建设用地也许

是尚未拆迁、赔偿、安顿的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也

也许是已经征收、拆迁、赔偿、安顿完毕并到达“五通一平”或“七通一平”

日勺“熟地”。属于“熟地”日勺，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆

市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相称数量日勺

建设用地来自土地储备机构日勺供应，对应的，建设用地使用权时获得，便以

“熟地”作为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此亲密，而实

际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行

于2023年11月19日出台了《土地储备管理措施》。鉴于该管理措施规定了土

地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受日勺权利义

务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规

定的操作，有必要对其简介、分析和评论。

《土地储备管理措施》规定，所谓土地储备制度，是指市、

县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、增进土地资源合理运用目

口勺，依法获得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为（第2条第1

款）。土地储备工作的详细实行，由土地储备机陶承担（第2条第2款）。土

地储备机构应为市、县人民政府同意成立、具有独立的法人资格、从属于国土

资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位（第3条）。

各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合

规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效运用的国有存量建设用地（第6

条）。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人

民银行有关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地运用总体规

划、都市总体规划、土地运用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土

地储备计戈IJ,报同级人民政府同意，并报上级国土资源管理部门立案（第7

条）。

有关可纳入土地储备范围日勺土地，按照《土地储备管理措

施》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法免费收回国有土地使用

权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备（第11

条）。因实行都市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管

理部门报经有同意权的人民政府同意，依法对土地使用权人予以赔偿后，收回

土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续

后纳入土地储备（第12条）。根据土地储备计划收购国有土地使用权日勺，土地

储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购协议。收购土地H勺赔偿原则，

由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估成果协商，经国土资源管理、财

政部门或地措施规规定的机构批精确认。完毕收购程序后的土地，由土地登记

机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备（第13条）。政府行使优先购置权

获得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备（第14

条）。已办理农用地转用、土地征收同意手续的土地，由土地登记机关办理注

销土地登记手续后纳入土地储备（第15条）。

有关开发商等用地者从储备的土地中获得建设用地使用权，

《土地储备管理措施》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请

资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土

地前，应收回土地证书，设置土地抵押权时，要先行依法解除（第17条）。土

地储备机构应对储备土地尤其是依法征收后纳入储备口勺土地进行必要口勺前期开

发，使之具有供应条件（第18条）。前期开发波及道路、供水、供电、供气、

排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设H勺，要按照有关规定，通

过公开招标方式选择工程实行单位（第19条）。储备土地完毕前期开发整项

后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一

组织供地（第22条）。

《土地储备管理措施》还规定了特殊的运用储备土地的方

式：”在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑

物，通过出租、临时使用等方式加以运用。设置丞押权的储备土地临时运用，

应征得抵押权人同意。储备土地H勺临时运用，一般不超过两年，且不能影响土

地供应”（第21条）。

二、分析与评论

（一）有关土地储备制度的功能和定位

有关土地储备制度H勺功能和定位，应从如下方面来认识：

（1）它变化了我国土地征收和供应的构造，完善了政府垄断一级土地获得与供

应欧J制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”（生地出让）转

向“净地出让”（熟地出让），从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2]

（2）土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让日勺收益分

离核算，可以防止协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地

规划参数间不停地讨价还价口勺现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之

间的直接利益联络，可以防止拆迁赔偿费用与土地出让价格直接挂钩，有助于

政府全面而有效地控制土地日勺运用、开发，更好地实行土地规划。[3]（3）

土地储备制度不仅具有调控土地供应日勺作用，也具有调控土地需求的功能，增

强了政府对土地市场的调控能力。（4）土地储备制度激活了存量土地日勺运用价

值，对某些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置日勺都市土地，土地储备机

构统一管理，有助于政府实行土地运用总体规划和城镇总体规划，通过前期开

发和整顿，作出统一计划和整体安排，加紧企业存量土地盘活进度，处理部分

企业改制的燃眉之急，实现土地日勺再开发和再运用，增进土地资源的优化配

置，提高土地的运用效率。（5）增进土地保值、增值，加强土地资产管理。

（6）有助于防备和化解金融风险。[4]

（二）土地储备机构日勺法律地位和功能

土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储

者，它管理着已经储备口勺土地。建设用地使用权口勺出让方仍然是市、县人民政

府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理措施》第22条已经明确了这一

点。

（三）储备土地的获得方式

储备土地n勺获得，按照《土地储备管理措施》的规定（第11

条如下）和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购置和土地置换

四种方式。

（四）《土地储备管理措施》第21条后段的规定不符合现行

法及其理论

已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家

土地所有权口勺形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备

管理措施》第21条后段规定储备土地设置抵押权，就不符合我国的现行法及其

理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，可以抵押的是（出让H勺）建设

用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度日勺背景下，只有（出

让的）建设用地使用权。既然所储备土地中不具有建设用地使用权，即欠缺作

为独立之物日勺抵押物，谈何以储备土地设置抵押双？!

（五）建设用地使用权的标的物

土地储备制度下，建设用地使用权H勺标的物是“熟地”。所

谓“熟地”，是指已经完毕了征地、拆迁、赔偿、安顿等项工作，土地已经到

达了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”,即土地日勺一级开发完毕，

“生地”变成了“熟地”。

（六）前期开发整顿储备土地的当事人及其法律关系

1.前期开发整顿储备土地日勺企业与土地储备中心

土地储备中心，即《土地储备管理措施》规定意义上的土地

储备机构。虽然《土地储备管理措施》规定它应对储备土地尤其是依法征收后

纳入储备的土地进行必要时前期开发，使之具有供应条件（第18条），但往往

并不亲自实行实际的“七通一平”等详细工作，而是经市、县人民政府土地资

源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开

发整顿储备土地。土地储备中心和前期开发整顿储备土地的企业之间日勺关系，

属于代理人和相对人之间的关系。

虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁时主体，也

有学说表达支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关日勺职能，

而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，因此，不应将土地储备中心作

为土地征收口勺主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实行征收、拆

迁、赔偿、安顿等土地一级开发口勺详细工作，此时，相对于被征收人来说，±

地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。

2.前期开发整顿储备土地日勺企业与市、县人民政府国土资源

管理部门

如同前述，在前期开发整顿储备土地的层面上，市、县人民

政府国土费源管理部门与实行土地一级开发口勺商家各为当事人一方，市、县人

民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付赔偿款，享有的权利是适

时收回建设用地。

3.前期开发整顿储备土地日勺企业与实际用地者

前期开发整顿储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有

人认为属于建设用地使用权转让协议关系，尤其是有些市也确实规定前期开发

整顿储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让协议，以及赔

偿协议。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理H勺。合乎法律及法

理的意见应是，前期开发整顿储备土地日勺企业与实际用地者之间本来没有直接

日勺协议关系，应当是前期开发整顿储备土地日勺企业和国土资源管理部门之间具

有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让协

议关系。在该企业和国土资源管理部门之间日勺关系中，国土资源管理部门从该

企业之手收回建设用地，向其支付赔偿款。在国土资源管理部门和实际用地者

之间的协议关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支

付出让金。支付赔偿款的合理流程应为：国土资源管理局向该企业支付赔偿

款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程

做一定程度日勺变通，展现给人们日勺流程是：国土资源管理局将建设用地使用权

先出让给实际用地者，同步获取地价款；实际用地者和前期开发整顿储备土地

的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用双转让赔偿协议》，实际用地

者将地价款的一部分付给前期开发整顿储备土地的企业，实际上是代国土资源

管理局支付给前期开发整顿储备土地的企业赔偿款；而后，前期开发整顿储备

土地的企业将建设用地退回国土资源管理局；国土资源管理局再将真正拥有日勺

“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整顿储备土地的

企业拥有的建设用地使用权和用地者将要获得的建设用地使用权，是两项不一

样的建设用地使用权，发生联络日勺，只是所处的地段（宗地）相似。

三、波及土地储备的案例分析

（一）基本案情

2023年4月5日，W市国土资源管理局从乙单位收回A号建

设用地。2023年10月7日，W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托珪牌

出让A号地块的建设用地使用权。甲企业通过挂牌方式获得该宗土地日勺建设用

地使用权，与W市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规

定：“请持此确认书于15个工作日内向W市土地整顿储备供应中心付清成交金

额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌成果以及挂

牌文献确定H勺内容与转让方签订《建设用地使用双转让赔偿协议》。”随即，

甲企业与乙单位签订了《建设用地使用权转让赔偿协议》，约定乙单位保证A

号地块日勺建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地；甲

企业保证按照约定分四期向乙单位支付赔偿费。

在实际的履行过程中，乙单位认为甲企业是从自己手里受让

的A号地块口勺建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对A号地块

日勺建设用地使用权等提出异议，并导致甲企业无法办理报建手续、拆迁手续。

从而发生纠纷。各方之间的法律关系怎样？甲企业能获得A号地块的建设用地

使用权吗？若能获得，是从何人之手获得呢？

（二）分析

1.2023年W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌

出让A号地块的建设用地使用权日勺行为，应被认定为建设用地使用权出让，而

不是建设用地使用权转让。其理由如下：

（1）国土资源管理局是建设用地使用权日勺出让主体

建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限

内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使

用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括发售、互换和赠

与。《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为辨

别开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不一样于

建设用地使用权发售、赠与。可见出让和转让所规定日勺一方主体是不一样日勺，

出让行为中日勺一方主体是国家，转让行为中日勺转让方则是土地使用者，受让方

将成为土地使用者。

本案中，甲企业通过挂牌方式获得该宗土地的建设用地使用

权。招标拍卖是土地使用权出让H勺方式之一，而该建设用地使用权交易是w市

土地交易中心代表W市国土资源管理局以招拍挂方式出让日勺，委托人是W市国

土资源管理局，有证据《W市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使

用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用双成交确认书》规定，该宗土

地待拆迁完毕后，甲企业按照法律法规规定持有关资料到W市国土资源管理局

申请办理拆迁验罢手续，签订《建设用地使用权出让协议》，上述内容证明了

W市国土资源管理局是建设用地使用权交易口勺出让方。同步，W市土地整顿储备

中心受琳市国土资源管理局日勺委托，于2023年7月23日向甲企业发出的《工

作联络函》就与否继续履行《成交确认书》进行了讨论，W‘市国土资源管理局

还曾确定以两宗储备地块置换甲企业日勺用地，这也证明了W市国土资源管理局

是建设用地使用权交易的出让主体。

（2）甲企业获得土地使用权是基于W市国土资源管理局日勺出

让行为

第一，W市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地H勺

建设用地使用权挂牌，甲企业通过竞买的方式获得该建设用地使用权，其法律

基础是国土资源管理局日勺出让行为。

第二，从甲企业获得该建设用地使用权的内容和效力来看，

甲企业获得口勺不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不一样

的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不也许因乙单位口勺转让行为而获

得，只能基于W市国土资源管理局的出让行为而获得。

根据《都市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇

国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土

地使用权的转让受到一定的限制：其一，未按土地使用权出让协议规定的期限

和条件投资开发、运用土地的，土地使用权不得转让；其二，土地使用权转让

时，土地使用权出让协议和登记文献中所载明的双利、义务随之转移；其三，

土地使用者通过转让方式获得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让协

议规定H勺使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单

位提交日勺证据《土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，±

地用途为文体用地，土地使用权日勺期限为40年，至土地交易中心签发《成交确

认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用双公

告》显示，甲企业获得日勺建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为

40年。显然，甲企业获得A号地块的建设用地使用权已不是（乙单位拥有的）

原物及原权利，土地用途已变化，由本来的文体用地变为商业用地，建设用地

有效期H勺年限已为40年，而不是转让行为规定的剩余期限35年。假如主张该

建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《都市房地产管理法》第38

条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关土地使用双转

让规定，也不符合本案日勺事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行

条例》第18条规定，土地使用者需要变化土地使用权出让协议规定的土地用途

的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和都市规划部门同意，依规定重新

签订土地使用权出让协议。《W市土地储备管理措施》第8条也规定，对于变

化同意用途用于商业等经营性用地或以出让方式获得土地使用权后无力进行开

发的，应由政府收回进入土地储备。可见，在土地用途已变化的状况下，乙单

位没有权利将其既有日勺土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让日勺A号建

设用地使用权是W市国土资源管理局出让的建设用地使用权。

第三，《成交确认书》并没有规定在协议签订当时或稍后办

理移转登记手续，而是约定由买受人甲企业在未来办理过户登记手续，这就使

得甲企业获得A号地块日勺建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买

卖。期房的买卖不规定出卖人在签订房屋预售协议步享有所有权，未来物H勺买

卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不适宜被定性为出卖他人

之物的协议，而应比照期房买卖协议、未来物买卖协双，认定为出卖自己之物

且合法有效日勺协议。否则，就是没有做到相似的事物相似处理。上列观点之因

此成立，是由于我国现行法未规定买卖物的所有权自协议成立时移转，而是奉

行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记

时转移。只要在履行期限届满时出卖人可以移转买卖物的所有权，就到达了买

卖协议H勺目H勺，不必出卖人于签订买卖协议步即拥有买卖物的所有权。

2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向

W市土地整顿储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日

起15个工作日内按照江牌成果以及挂牌文献确定日勺内容与转让方签订《建设用

地使用权转让赔偿协议》”的条款，是建设用地使用权出让协议口勺一种构成部

分，确定了出让金的支付方式；根据此条款，甲企业与乙单位签订的《建设用

地使用权转让赔偿协议》正是为了实际履行上述地价款而产生的。

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条

第1款有关“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞

得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发

出中标告知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，W市土地交易中心与甲

企业签订了《成交确认书》，并约定了成交价款口勺总额，还约定了双方在A号

地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让协议》，对双方的权利义务

作了分派。之因此在《成交确认书》中规定甲企业与乙单位签订《建设用地使

用权转让赔偿协议》，其目日勺是为了保证《成交确认书》中所确认的协议内容

日勺履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用

权因土地使用权出让协议规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而

终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、运用土地日勺实际状况予以对

应的赔偿。根据《W市土地储备管理措施》第n条规定，在土地收归国有后，

应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内

建筑物进行赔偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，不过在政府无力支付

回购款或不愿直接向原土地使用权人赔偿时，可以确定由新H勺受让人（买受

人）替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权

日勺情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的赔偿，只是赔

偿款没有采用国土资源管理局直接向乙单位支付赔偿款的方式，而是通过《成

交确认书》确定甲企业将出让金口勺一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的

流程是：国土资源管理局从乙单位收回土地使用双，同步支付赔偿款；国土资

源管理局将位于该地段H勺但性质不一样的另一建设用地使用权出让给甲企业，

甲企业支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，展现给

人们的流程是：国土资源管理局将其后出现日勺“另一建设用地使用权”先出让

给甲企业，同步获取出让金；甲企业和乙单位依政府部门日勺指示而签订《建设

用地使用权转让赔偿桃议》，甲企业将出让金的一部分付给乙单位，实际上是

代国土资源管理局支付给乙单位赔偿款；而后，乙单位将土地使用权退回国土

资源管理局；国土资源管理局再将真正拥有口勺“另一建设用地使用权”实际出

让给甲企业。乙单位既有的土地使用权和甲企业将要获得的建设用地使用权，

是两项不一样的建设用地使用权，发生联络H勺，只是所处的地段（宗地）相

似。由此可见，甲企业和乙单位根据政府部门的指示签订《建设用地使用权转

让赔偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现日勺措施，重在中企业向乙

单位支付赔偿款，所谓日勺建设用地使用权转让无非是为甲企业向乙单位支付赔

偿款寻找出来的理由，并非法律意义（真正意义、经典意义）上日勺建设用地使

用权转让，由于乙单位并不享有甲企业在其后应获得的A号地块的建设用地使

用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用灰，而不是向甲企业转让建设

用地使用权。

上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让赔偿协

议》签订和履行阶段没有土地使用权，它确实拥有土地用途为文体用地、期限

为40年的A号地块的土地使用权。按照这些协议日勺规定与政府部门的指示，乙

单位在享有收取赔偿款权利的同步，应负有交出建设用地和土地使用权的义

务；从甲企业获得赔偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，

乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如田保没有第三人主张租赁权、

他物权等权利，以保障甲企业实现其协议目日勺。假如有第三人主张此类权利，

甲企业有权临时拒付赔偿款。

3.甲企业有权向乙单位中断付款

根据《协议法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定

全面履行自己的义务。在对方不依约履行协议步，当事人一方有权行使抗辩

权。本案合用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行次序日勺时候，

先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行规定。根据甲企业与乙单位

签订的《建设用地使用权转让赔偿协议》，中企业应于本协坟签