国有资产管理体制改革的目标与路径

国有资产管理体制改革的目标与路径

一、国有资产营运主体

新的国有资产管理体制框架可以简单地概括为“一个机构、两个层次、三个层次”。即国

有资产管理机构，国有资产营运主体，国有独资企业、国有控股的企业（包含绝对控股、相

对控股）。管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责，履行管理职能，国有资产营运主

体作为企业法人,承担着资本经营的责任,是所持股的国有独资企业控股企业的出资人,也

就是股东。作为第三层次的国有独资企业、国有控股企业是生产经营以及市场竞争的主体。

（一）保证国家获得国有资产目标的原则

国家持有国有资产的目标包括社会目标和经济目标。前者主要涉及国家的政治与社会环境

的稳定、国家安全、社会公平以及为实现国民经济持续发展所必需的基础设施与环境保护

等方面;而后者则主要涉及如何通过资源的有效配置实现国有资产的保值与增值，进而实现

国民经济可持续增长。国有资产管理体制作为实现社会资源合理配置的机制之一，必须能

有效地保证国家实现持有国有资产的目标。这也是衡量国有资产管理体制改革及其运行是

否有效的基准,党的十六大报告明确指出：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企

业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由

地方政府代表国家履行出资人职责”。这不仅为国有资产实行分类分级管理提供了理论依

据，而且明确了不同类型的国有资产在实现国家持有国有资产目标的过程中所具有的天同

耿能和使命。以中央政府为出资人代表的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，是

国家通过国有资产管理者一一资源配置机制实现其社会目标的重要保障。因此，对这类国

有资产及其相应的国有企业应坚持以法律法规和行政手段为主，由国家政府直接实施监管，

相应地，对其他国有资产贝J应主要通过引入市场竞争机制实行投资主体多元化,推进管理体

制创新。

（二）“展混合所有制经济”

党的十六大报告明确提出：“要深化国有体制改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种

有效实现形式，大力推进企业的体制、技术与管理创新。除极少数必须由国家经营的独资

企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。这是我党在国有资产管理体制改革问题

上的巨大进步和创新。实际上，国有资产的管理形式不一定必须表现为国有企业经营形式，

而是可以表现为多种形式;提供公益服务的成果既可以是货币性的，如各种保障性支付等，

也可以是实物性的，如基胆设施等。只要有利于国家持有国有资产目标的实现,国有制的实

现形式可以多种多样。另外,党的十六大报告强调探索国有制的多种有效实现形式的宣要

意义还在于，淡化了中央政府对国有资产经营过程的直接干预。政府作为出资人，是以承认

企业具有独立完整的法人资格为前提的。因此,按照两权分离和政企分开的原则，不能直接

干预企业的经营活动。

二、公共资产管理体制改革中应注意的问题

这里主要探讨两个问题。

（一）管资产和管人、管事相结合

管资产和管人、管事相结合（以下称“三结合”）如何界定？其中管资产管什么、怎么管?管

人管什么、怎么管?管事管什么、怎么管?现在，对管资产相对清楚一些;至于管人，目标也

比较清楚，就是管好经营者，但如何管理也有一些实际问题，比如对经营者的“交叉”管理

就是一个十分现实的问题,

最难界定的是管事，在新的国有资产管理机构中，要管的“事”应当包括什么？职能如何确

定?这里的“管事”与过去管企业运行有什么区别?这些问题到现在并不明晰。实际上，对

于“事”的理解有宽窄之分，宽的理解应当包括对资产运行全过程的监管;而窄的理解更多

是局限在财务指标的考核上。现在，确实存在•个两难选择，如果按“宽”的理解去操作，

可能又超出r国资委的职能界定；如果按“窄”的理解夫操作，有些监管职能又难以真正到

位。

怎样结合,这是国有资产管理体制改革在实践层面迫切需要解决的问题。应当说,十六大从

原则上规定了“管资产和管人、管事”必须与“权利、义务和责任”相一致。在这

里，“权利、义务和责任相统一”体现的是权责利的一致性，这是“管资产、管人和管事”

的根本前提，也是它们之间的结合点。在此基础上，探讨“管资产和管人、管事相结合”，

重要的是要进一步明确在这一结合中起关键作用、能够把权责利统一起来的因素。在管资

产、管人和管事三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。同样，

管人能够把权责利人格化地体现。因此，倾向性观点是突出以管人为核心实现“管资产和

管人、管事相结合”。这一思路有其合理性，但突出管人，既强化了人治特点，又有可能淡

化制度和机制的作用。

对于“三结合”的体制是否对企业日常经营活动的干预问题?周放生认为：国有资产管理机

构管资产和管人、管事相结合是法律赋予出资人的权利，“谯出资、谁所有、谁管理、谁

收益、谁处置”是国际惯例，是合法的。设立国有资产管理机构行使出资人职责是一项体

制创新，在国际上因各国体制基础不同，尚缺乏这方面成熟的经验。机构运做的关键在于如

何履行出资人职责，如何规范运作，如何将行政管理转为股东管理,将分割管理转为统一管

理,这是更为艰难的体制仓J新。

（二）财产权利的分配

如何实现国有财产权利公平分配？中南财经政法大学乔新生教授认为:这儿年，为了改苴中

国国有资产分布不均衡的句题，中央政府加大了转移支付的力度，大量向中西部地区投资。

但仍应看到，中国国有资产的分布仍不平衡，一些沿海省份集中了大量的国有资产。如果在

不改变现状的情况下直接进行切块分割，中央直接拥有的国有资产不会有太大的变化，而中

西部地区地方政府拥有的国有资产比例将会偏少，这对中西部地区经济的发展将会是一个

天然的劣势。国家在进行财产权利划分时，必须严格依照宪法和法律,求得不同地区拥有大

体相同的财产权利。否则:落后地区的发展将缺乏必要的经济基础。如果说在以前调拨方

式下进行资产的配置，中央与地方以及地方与地方之间的财产权利冲突还不十分明显的话，

那么，在现行的中央与地方财产权利切分上面,必须有宪法的依据。因为这关系到各地政府

和人民平等享有国有资产财产权利的问题。在转型期，对国有资产权利的处置，直接涉及到

每个人的利益。因此，中央政府在设立了相应的监管机构之后，一定要从更深层次考虑，如

何实现国有财产权利公平分配的问题。不能让全国人民的财产最后演变为地方政府的财产,

再由地方政府变为部门财七或经营者的个人财产。

三、企业国有资产监督管理暂行条例

国务院在不久前成立了国有资产监督管理委员会并公布了《企业国有资产监督管理暂行条

例》，这标志着国有资产管理体制改革及国有资产重组进入新的阶段。

（一）“预防”是《公司法》保护思

“先立规矩后动作”，是领导层、专家学者和业内人士对于国资改革的共识。2003年5月

27日由国务院公布施行《企业国有资产监督管理暂行条例》，是在我国国有资产立法尚存

空白的情况下出台的，弥补了因《国资法》空缺导致的国资管理体制改革“无法可依”的

问题。同时，《条例》明确了出资人机构有权、有责任做出决策，并按《公司法》的原则和

程序行使权利。同时，成立“国资委”的目的是让国有企业出资人到位，防止内部人控制，

该机构不能干涉企业经营:否则，就会变成“老板加婆婆”。这是推进我国国有资产管理体

制改革的一项重大举措，将保证国务院及省、市（地）两级国有资产监督管理机构的设立和

运行能够自上而下依法有,字进行，标志着国有资产监督管理法律制度得到进一步完善，依法

监督管理国有资产迈出了重大步伐，对于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督

管理体制,进•步搞好国有企业,推动国有经济布局结构的战略性调整，发展和壮大国有经

济,实现国有资产保值增值,具有重要意义。

（二）政府各取能部门要依法履行出资人取责和行使社会公共管理职能

的相关规定

成立国资委,是在减少机构的前提下,对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并和

整合,把分割行使的出资人职能,转交国资委统一行使。按照国务院机构改革的决定，国资

委是专门代表国务院履行国有资本出资人职责、负责监督管理国有资产的特设机构，归并

了原来三个部委的职能。

一是，国务院国有资产监督管理委员会与所出资企业的关系，是出资人与所出资企'也的关系,

是出资人所有权与企业法人财产权的关系。国务院国有资产监督管理委员会处理好与其所

出资企业的关系，最根本的是坚持所有权与经营权分离，依据《公司法》和《企业国有资产

监督管理暂行条例》等法律法规,履行出资人职责,享有所有者权益,承担相应的法定义务

和法律责任,不直接干预企业的生产经营活动。所出资企业作为市场主体和法人实体，享有

《公司法》等所规定的权利，依法自主经营、自负盈亏，努力提高经济效益，对其经营的企

业国有资产承担保值增值责任,接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理,不得损害

所有者权益。

二是国务院国有资产监督管理委员会与政府有关部门的关系，是履行国有资产出资人职责

与行使社会公共管理职能的关系。国务院国有资产监督管理委员会专门履行出资人职责，

不承担政府的社会公共管理职能。政府有关部门分别行使社会公共管理职能,按照国有资

产管理法律法规的规定和政企分开的原则，使国有企业自主经营，自负盈亏;按照国民待遇

的原则，对各类所有制企业进行统一的社会公共管理。

三是国务院国有资产监督管理委员会与省、市（地）两级国有资产监督管理机构的关系，是

经国务院授权和省、市（地）两级政府授权，分别代表国家履行出资人职责的关系。国务院

国有资产监督管理委员会和省、市（地）两级国有资产监督管理机构，都要按照《公司法》

等法律法规履行出资人职费，享有所有者权益,承担相应的义务和责任。并对本级政府负责。

国务院国有资产监督管理委员会除对所出资企业履行出资人职责外,还依法对地方国有资

产管理进行指导和监督。省、市