特困人员监护人确定的工作指引(试行)

特困人员监护人确定的工作指引(试行)一、适用范围本指引适用于具有本地户籍，依法纳入特困人员救助供养范围的完全民事行为能力、限制民事行为能力、无民事行为能力特困人员的监护人确定及履职监督管理工作，具体涵盖城乡分散供养特困人员、入住公办供养服务机构的集中供养特困人员、通过政府购买服务入住民办养老/福利机构的集中供养特困人员三类群体。二、基本原则（一）依法依规原则严格遵循《中华人民共和国民法典》《社会救助暂行办法》《特困人员认定办法》等法律法规及政策规定，确保监护人确定程序、权利义务、责任追究全部符合法定要求，保障特困人员合法权益不受侵害。（二）自愿优先原则优先尊重特困人员本人真实意愿，在法定顺位监护人范围内优先选择自愿承担监护责任、具备监护能力的近亲属或相关主体，不得强制指定无意愿、无能力的主体担任监护人。（三）能力适配原则监护人需具备与履行监护责任相匹配的身体条件、经济能力、时间精力及沟通能力，优先选取有同类照护经验、与特困人员关系和睦的主体，避免出现“挂名监护”“无力监护”问题。（四）权责统一原则明确监护人权利、义务及对应责任，建立“履职有报酬、失职有追责、失能有补位”的工作机制，确保监护责任落实落地，杜绝权责不清、推诿扯皮现象。（五）动态管理原则建立监护人定期评估、动态调整机制，每年度至少开展1次监护履职情况全面核查，及时调整不符合要求的监护人，保障监护工作连续性、有效性。三、监护类型及适用情形（一）法定监护按照《民法典》规定的监护顺位确定监护人，适用于限制民事行为能力、无民事行为能力的特困人员，具体顺位如下：1.第一顺位：配偶、父母、子女；2.第二顺位：祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹；3.第三顺位：经特困人员住所地村（居）民委员会或者民政部门同意的，其他愿意担任监护人的个人或者组织。同一顺位存在2名及以上符合条件的监护人时，可由全体符合条件人员协商确定1-2名主要监护人，协商不成的由村（居）民委员会或者民政部门指定。（二）协议监护适用于完全民事行为能力的特困人员，由特困人员本人与拟担任监护人的个人或组织通过签订监护协议的方式明确监护职责，监护内容需经特困人员本人签字确认，不得违反其真实意愿。（三）指定监护适用于法定顺位无符合条件监护人、法定监护人之间存在争议、协议监护无法达成一致的情形，由特困人员住所地村（居）民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。（四）临时监护适用于特困人员暂时无人监护、原监护人丧失监护能力或被撤销监护资格尚未确定新监护人的过渡阶段，临时监护责任由特困人员住所地村（居）民委员会或者民政部门承担，临时监护期限最长不超过3个月，过渡期间需完成正式监护人确定程序。（五）机构监护集中供养特困人员的监护责任由所在供养服务机构承担，机构需指定专门工作人员作为具体监护责任人，落实日常照护、权益维护、事务代办等监护职责。四、监护人准入条件（一）基本条件1.年满18周岁，具有完全民事行为能力，能独立承担民事责任；2.户籍所在地或经常居住地在特困人员所属县域范围内，能够就近开展监护服务；3.无虐待、遗弃、故意伤害、诈骗等违法犯罪记录，无严重失信行为记录；4.与特困人员无未解决的利益纠纷、财产纠纷，不存在可能侵害特困人员权益的利害关系。（二）能力条件1.身体健康，无精神类疾病、重度残疾或重大传染性疾病，能够独立完成日常照料、事务办理等工作；2.具备基本的沟通协调能力，能清晰理解特困人员需求，熟悉社会救助、养老服务等相关政策申办流程；3.有稳定的收入来源或足够的时间精力，能够保证每月至少10次上门探视（或线上沟通）分散供养特困人员，集中供养机构监护人需保证每日至少1次巡访所负责的特困人员；4.照护失能、半失能特困人员的监护人需具备基础护理知识，或接受过民政部门组织的照护技能培训并考核合格。（三）禁止性情形存在以下情形之一的，不得担任特困人员监护人：1.曾因侵害特困人员或其他老年人、残疾人、未成年人合法权益被撤销监护资格的；2.本人纳入低保、特困等救助范围，自身无稳定收入来源的；3.近3年内有拒不履行赡养、抚养、扶养义务记录的；4.无正当理由拒不配合民政部门、村（居）民委员会监督检查的；5.其他不适宜担任监护人的情形。五、监护人确定程序（一）前期评估1.特困人员纳入救助供养范围后5个工作日内，由属地乡镇人民政府（街道办事处）民政办工作人员、村（居）民委员会民政专干、包片干部组成评估小组，对特困人员民事行为能力、家庭亲属情况、个人意愿开展首次评估：民事行为能力评估：可通过医疗诊断、村（居）民委员会日常掌握情况、近亲属陈述等方式综合判定，对存在认知障碍、精神疾病的人员，需委托二级及以上医疗机构出具民事行为能力医学鉴定意见，明确其为完全、限制或无民事行为能力人；家庭情况调查：全面摸排特困人员法定顺位近亲属信息，逐一核实其居住地址、联系方式、身体状况、经济条件及监护意愿，形成《特困人员监护人候选对象清单》；意愿征询：当面征询完全民事行为能力特困人员的监护意愿，对于限制或无民事行为能力特困人员，征询其近亲属、村（居）民代表的意见。2.评估工作需形成书面评估报告，由评估小组成员签字确认，存入特困人员个人救助档案。（二）人选筛选根据评估结果，按照“法定顺位优先、意愿能力匹配”的原则筛选拟监护人：1.存在法定顺位监护人且符合准入条件的，优先从法定顺位人员中选取，同一顺位有多个符合条件人员的，优先选择与特困人员共同居住、日常往来密切的人员；2.无法定顺位符合条件监护人的，由村（居）民委员会征求辖区内爱心村民、志愿者、社会组织的意愿，筛选符合条件的候选人员；3.分散供养特困人员所在村（居）民委员会具备条件的，可由村（居）民委员会相关工作人员担任监护人；4.集中供养特困人员直接由所在供养服务机构作为监护人，机构需在10个工作日内确定具体监护责任人并报属地乡镇人民政府（街道办事处）备案。（三）资格审核拟监护人确定后，由乡镇人民政府（街道办事处）民政办对拟监护人资格进行审核，审核内容包括：1.拟监护人身份证、户口本等身份证明材料；2.拟监护人健康状况证明、收入证明（或无业但有充足时间精力的承诺材料）；3.无违法犯罪记录、无失信记录的核查材料（可通过政务服务大数据平台共享核查，无需申请人提供）；4.拟监护人签署的《自愿承担监护责任承诺书》。审核工作需在5个工作日内完成，审核不合格的重新筛选拟监护人，审核合格的进入公示环节。（四）公示确认1.将拟监护人信息在特困人员所在村（居）民委员会公示栏、所在自然村（小区）公告栏进行公示，公示期为7天，公示内容包括：特困人员姓名、拟监护人姓名及关系、拟承担的监护职责、监督举报电话；2.公示期内无异议的，由乡镇人民政府（街道办事处）、特困人员、监护人三方共同签订《特困人员监护协议书》，明确监护期限、监护内容、双方权利义务、监护报酬标准、违约责任等内容；3.公示期内有异议的，由乡镇人民政府（街道办事处）在3个工作日内开展调查核实，异议成立的重新筛选拟监护人，异议不成立的按程序签订协议。（五）备案建档监护人确定后10个工作日内，乡镇人民政府（街道办事处）需将以下材料整理归档，同步上传至社会救助信息管理系统，并报县级民政部门备案：1.特困人员民事行为能力评估报告；2.法定顺位近亲属排查及意愿征询记录；3.监护人资格审核材料；4.公示及异议处理记录；5.《特困人员监护协议书》《自愿承担监护责任承诺书》；6.监护人身份证、户口本等证明材料复印件。档案实行“一人一档”管理，档案保存期限截至特困人员终止救助供养后5年。六、监护人职责及权利（一）核心职责1.生活照料：定期探视特困人员，分散供养特困人员每月探视次数不少于10次，失能、半失能特困人员每周探视不少于3次，每次探视需了解其饮食、居住、衣物、卫生等情况，帮助解决生活困难；督促或协助特困人员做好个人卫生、家居环境清洁，为失能、半失能特困人员提供喂饭、穿衣、洗澡、如厕等日常照护服务；关注特困人员身体状况，发现患病第一时间联系医疗机构送诊，需住院治疗的负责办理住院手续、陪护照料，费用结算等事宜，不得拖延救治。2.财产管理：代管特困人员的现金、银行卡、存折、不动产证件、贵重物品等财产，建立《特困人员财产管理台账》，详细记录财产收支、使用情况，所有支出需保留票据或相关证明材料；按照“专款专用、优先用于特困人员生活”的原则使用特困人员的救助供养金、各类补贴、赔偿款等资金，不得侵占、挪用、私分特困人员财产，不得擅自处分特困人员的不动产、贵重物品；每年年底向村（居）民委员会、乡镇人民政府（街道办事处）提交年度财产使用情况报告，接受特困人员及相关部门的监督。3.权益维护：代为办理特困人员的各类救助补贴申请、待遇资格认证、医疗报销、不动产登记等政务服务事项，保障特困人员各项政策待遇应享尽享；维护特困人员的人身权益、财产权益，当特困人员权益受到侵害时，代为通过协商、诉讼等方式主张权利；尊重特困人员的个人意愿，不得强迫特困人员接受不愿意的服务或安排，不得限制特困人员的正常人身自由。4.事务代办：负责特困人员的亲友联络、节日关怀、心理疏导等工作，及时掌握特困人员的精神状态，发现存在心理问题的及时联系专业人员介入；特困人员死亡后，负责办理丧葬事宜，按照相关规定使用丧葬补贴，不足部分从特困人员遗产中列支，丧葬事宜办理完毕后10个工作日内将遗产处置情况、剩余丧葬补贴使用情况报乡镇人民政府（街道办事处）备案。（二）法定权利1.按照监护协议约定获得监护补贴，分散供养特困人员监护人补贴标准不低于当地月最低工资标准的15%，失能、半失能特困人员监护人补贴标准不低于当地月最低工资标准的30%，补贴资金从特困人员救助供养经费中列支，按月发放；2.因履行监护职责产生的交通、通讯、办事等合理费用，可从特困人员财产中据实报销，报销凭证需经村（居）民委员会审核确认；3.对特困人员财产处置、照料服务安排等事项有建议权，可向民政部门、村（居）民委员会提出合理诉求；4.因不可抗力、客观原因无法履行监护职责时，可申请提前解除监护协议，无过错的不承担违约责任。七、监护履职监督及评估（一）日常监督1.村（居）民委员会民政专干每月至少对分散供养特困人员开展1次上门走访，集中供养机构负责人每周至少对监护责任人履职情况开展1次抽查，通过与特困人员沟通、查看监护台账、核实财产使用情况等方式，掌握监护人履职情况，发现问题及时提醒纠正；2.县级民政部门每季度按不低于10%的比例对特困人员监护情况进行随机抽查，乡镇人民政府（街道办事处）每季度实现辖区特困人员监护情况全覆盖核查，核查结果作为监护人补贴发放、资格调整的依据。（二）年度评估每年12月由乡镇人民政府（街道办事处）组织开展监护人履职年度评估，评估内容包括：1.探视、照料任务完成情况，是否按协议要求频次开展探视，特困人员生活质量是否达标；2.财产管理情况，是否按规定使用特困人员资金，台账记录是否清晰、真实；3.权益保障情况，特困人员各项政策待遇是否落实，是否存在权益受侵害未及时处置的情况；4.特困人员满意度，通过当面询问、第三方调查等方式，了解特困人员对监护服务的满意度，满意度低于80分的视为评估不合格。评估结果分为优秀、合格、不合格三个等次，评估优秀的可给予不低于500元的年度奖励，奖励资金从县级社会救助工作经费中列支；评估合格的可继续担任监护人；评估不合格的解除监护协议，取消监护资格。（三）动态调整存在以下情形之一的，立即启动监护人调整程序：1.监护人丧失民事行为能力、身体条件无法履行监护职责或主动提出辞职的；2.连续3个月未按协议要求开展探视照料，经提醒拒不改正的；3.存在侵占、挪用、私分特困人员财产，或虐待、遗弃特困人员等侵害合法权益行为的；4.被追究刑事责任、纳入失信被执行人名单的；5.因其他原因无法履行监护职责的。调整程序按照本指引第五条“监护人确定程序”执行，过渡期间由村（居）民委员会或民政部门承担临时监护责任，确保特困人员照料服务不中断。八、责任追究（一）民事责任监护人未按协议履行监护职责，造成特困人员财产损失、人身伤害的，需依法承担赔偿责任；侵占特困人员财产的，需全额返还侵占资金及物品，拒不返还的由民政部门协助特困人员向人民法院提起诉讼追偿。（二）行政责任监护人存在评估不合格、履职不到位但未造成严重后果的，由乡镇人民政府（街道办事处）给予批评教育，责令限期整改；整改不到位的取消监护资格，停止发放监护补贴，相关情况纳入个人信用记录。（三）刑事责任监护人存在虐待、遗弃、故意伤害特困人员，或诈骗特困人员救助金、财产等行为，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。（四）工作人员责任乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会工作人员在监护人确定、监督工作中存在滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予政务处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。九、工作保障（一）经费保障县级民政部门需将特困人员监护人补贴、年度奖励资金、监护工作培训经费纳入年度财政预算，确保资金足额拨付、按时发放，不得截留、挪用。（二）培训保障县级民政部门每年至少组织1次特困人员监护人专题培训，培训内容包括监护职责、照护技能、政策法规、权益维护等，提升监护人履职能力；乡镇人民政府（街道办事处）每季度组