我国行政监督体制中存在的问题及对策(常用版)

我国行政监督体制中存在的问

题及对策（常用版）

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我国行政监督体制中存在的问题及对策

目录

一、我国行政监督体制存在的问题..........

（一）行政监督法律法规不完善.........错

（二）行政监督形式与内容单一化，缺乏有效的全程监督

（三）行政监督体系设置不合理.........

（四）行政监督主缺乏体独立性.........

（五）人员的意识和素质修养还不够高...

二、我国行政监督存在问题的主要原因......

（一）目前我国的法治和民主实现的程度仍然不够高

（二）对政治体制的提高重视不够，对行政监督体系产生不利的

影响.....................................................7

（三）“议行合一”的权力配置方式使决策、执行、监督权缺乏既

相对分离又相互制约的制衡机制............................7

三、完善我国行政监督体制的对策.............................8

（一）提高监督主体的独立性和权威性....................8

（一）重视和加强行政监督立法，推进行政监督的法制化....9

（三）构建全程行政监督体系..............................9

（四）加强各监督主体的整体协调，增强行政监督的整合力..9

（五）最大程度的提高人员的素质和意识10

四、结论11

我国行政监督体制中存在的问题及对策

【内容摘要】行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，进一步完善我

国行政监督体制对提高行政监督的科学性和有效性具有重要的意义。从目前情况

看，我国行政监督体制是适合我国国情的，是有效的，但同时还必须看到，我国

的行政监督体制还不够完善，还存在许多问题。本文通过分析我国行政监督体系

所存在的问题，进一步提出了改革和完善我国行政监督体制的对策。

【关键词】行政监督问题对策

行政监督，是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其

工作人员是否依法行政所进行的监督。它是行政管理的重要职能，是

国家行政活动依法进行的有力保证I。

我国的行政监督，是十一届三中全会以后随着经济、政治体制改

革而逐步建立起来的。50多年来，通过不断地建设，现已形成由行政

组织的外部异体监督和内部自体监督有机组合的行政监督体制，自律

与他律协调配合之，在政治和行政生活中发挥着非常重要的作用。从

总体上说，我国现行的监督体制是适合我国国情的较为系统、有效的

体制，但这并不是说我国的行政监督体制已经完美无缺了。因此，研

究当前我国行政监督中存在的不足以及完善的措施，显得尤为重要。

一、我国行政监督体制存在的问题

我国的行政监督体系可以说正处在一个向制度化、科学化发展的

过程当中。现行行政监督体系在促进我国行政机构依法办事，提高社

会管理效能，提高公职人员素质等方面发挥了不可或缺的作用，但由

于体系构建、制度设计以及具体实施过程中的各种客观和人为因素的

影响，目前“漏监”、“虚监”、“难监”等现象还不同程度地存在,

行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷和不足。主要表现如下：

(-)行政监督法律法规不完善

行政监督是一种法制监督，行政监督立法是建立和完善行政监督

机制的前提和保证，必须依法进行，否则就会导致监督的随意性和盲

目性)我国行政监督立法不够完善，监督法律制度不足，没有一部

完整的监督体制方面的法律，与行政监督方面有关的法律还比较少，

在某些领域甚至还是空白，这将给行政监督带来很大的影响，造成无

法可依，无法依法办事，容易在监督上造成混乱，也容易使监督工作

缺乏公正性和严肃性。近年来，我国制定和颁布了一些有关行政监督

的法规、法律和政策，如《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政

复议法》、《行政处罚法》等，但是并没有形成健全的体系。

（-）行政监督形式与内容单一化，缺乏有效的全程监督

行政监督可以分为事前监督、事中监督、事后监督，只有三者全

方位有机结合，才能取得良好的效果。现行行政监督比较偏重于纠错

追惩性的事后监督，经常是问题已经发生，并且给国家和人民的利益

造成了损失，才开始进行查处，而忽略了监督的预防和调控功能。对

于一个完善的监督体系而言，监督的各种功能必须同时发挥，而且在

一定意义上，预防调控的监督功能应当比纠错追惩性功能更为重耍。

就监督内容而言。比较偏重于对违规的腐败行为的制约，而往往忽视

对非最优行为的制约和非最优效率的制约

（三）行政监督体系设置不合理

我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方

式和渠道多，这是一个优点。但如果整合得不好，这种优越性也难以

发挥出来。从实际情况看，各种监督之间的关系IT前还没有理顺，各

类监督主体都有监督权，但各自如何分工不甚明确、不甚合理.，以至

于越权行事，滥用权力，互争管辖或互相推诿的情况时有发生

（四）行政监督主缺乏体独立性

“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的

独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。”5但是，我国行

政监督主体的地位却不独立，导致缺乏监督力度在当前的内部行政监

督机制中，行使监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关

内部，在领导体制上，这些部门属双重领导，既受同级行政机关的领

导，又受上级业务部门的领导。在组织上，监督机构的负责人，不是

由同级行政机关的领导成员兼任，就是由行政机关任命。在经济上，

监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、工资

和奖金，从而在经济上受制于人。在这种双重领导体制下监督人员，

难以毫无畏惧地展开工作，难以独立行使监督权。

(五)人员的意识和素质修养还不够高

这里的人员包括监督主体和客体，首先被监督者有些时候不愿意

或者不服监督者的监督，他们缺乏对自己位置的认识，对于被监督很

反感，甚至强烈的反对。而对于监督主体来说，可能有一部分监督主

体的素质和修养还不够高，他们在监督被监督者时不按照程序来办，

而是用强权的态度来对待。他们对法律的理解和认识还不够充分，容

易滥用职权。我们要明确的是只有在充分认识，理解法律的基础上才

能认清自己应怎样运用法律赋予的权力去监督别人:

二、我国行政监督存在问题的主要原因

(-)目前我国的法治和民主实现的程度仍然不够高

政治体系在与时臭进的过程中是和行政监督体系现代化的程度

紧密联系到一起。现代的政治体系是法治和民主高度发达的政治体

系。权力被政治透明，分权制衡、公民权利特别是选举权力约束着,

同时被法律、代议机构、媒体监督约束着，国家权力被公民社会制约,

这都是现代法治国家和民主政治具备强有效的权力制约的手段。目前

我国的民主和法治的实现程度仍然不高，这就制约了我国行政监督的

发展，不能有效做到西方国家的政务公开，权利透明。

（二）对政治体制的提高重视不够，对行政监督体系产生不利的

影响

完善权力监督体制的程度被改革政治体制的进程和优先顺序选

择所直接影响着，如同改革经济体制，我国的改革政治体制是一种增

量式的改革或者渐进式的改革，也是一样的。政治改革、行政改革和

公共服务改革是我国改革政治体制的一个优先顺序这种改革的方式

还是具有它自身的优点，先易后难、逐步深入的策略，使改革者有利

于掌控和纠错改革进程，对新1日政治体制的平稳过渡也是有利于实

现的。但是在某些方面来看进展的还是相对来说比较缓慢，有些革新

则被放在比较靠后的位置，对政治体制进行一系列改革的提高重视不

够，对权力监督体系产生不利的影响，它的监督效力有所降低，同时

出现了一些难以克服的体制机制性障碍，对现行权力监督体系产生了

一定的影响，尤其是在监督和制约权力方面都有。

（三）“议行合一”的权力配置方式使决策、执行、监督权缺乏

既相对分离又相互制约的制衡机制

我国各级党委和人大都实行的是“议行合一”的领导体制，决

策权、执行权和监督权集中于同一个机构，缺乏权力的合理分解和相

互制约。各级党委常委会通常由来自党务系统、人大、政协、政府的

主要领导组成，党委常委会作为领导核心担负着集体决策的功能。集

体决策后各位常委分头负责执行，对执行结果的监督也是由党委常委

会负责的，党内监督、人大监督、政协监督都是在党委领导下进行的。

我国人大实行的也是“议行合一”的领导体制。人大作为法理上的最

高权力机关，拥有立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权，

既是立法者又是监督者，还拥有自己的执行机关，从制度设计的法理

上看，它的权力是一种广泛的、无限的、不可挑战的权力。三权合一

的权力配置结构，使得对决策失误的外部监督无从进行，对执行权的

监督也难以有效开展。将所有的权力都集中于同一个机构和集中于同

一个人一样，都是一种缺乏制衡的专断的权力，都会出现权力滥用的

可能性。

三、完善我国行政监督体制的对策

对于上述行政监督中存在的问题，应该从理论和实践两个层面积

极加以改革和完善。

(-)提高监督主体的独立性和权威性

监督监察机构，说到底属于权力制衡机构以权力制约权力，就要

求监督机构具有对于被监督机构的相对独立地位不受监督对象的制

约，只有这样，才能保证监督的权威性和有效性。在我国行政机关内

部监督体系实行的双重领导制在发挥优势的同时，具有缺乏独立性和

权威性的弊病因此在监督体制建设方面，除了继续实行内部监督之

外，应该重点加强外部监督力量。外部监督较之于内部监督，受行政

干预较少，客观上比较有利于公正地进行监督即使是行政系统内部的

监督机构，也应该确立各行政监察部门平行于各级政府的权限地位，

让其相对独立

（-）重视和加强行政监督立法，推进行政监督的法制化

行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础，只有尽快建立

健全各种行政监督法规，才能为行政监督提供基本的规范程序。但从

目前来看我国的行政监督立法还非常滞后，所以我们必须加强和完善

行政监督方面的立法，我国的行政监督工作才能有法可依，才能有效

的展开。建立健全一部完整的行政监督方面的法律，对于我国行政监

督方面将有着很大的影响与指引。应该尽快制定诸如《党政领导干部

监督工作条例》、《新闻法》、《国家公职人员监督法》、《反腐败

法》、《案件举报人奖励法》等法规，使各类行政监督主体明确监督

的权限、法律依据、程序和手段。

（三）构建全程行政监督体系

针对我国现行的事后监督与追偿的行政监督方式，我们在行政监

督工作中应该偏重于事前预防和事中监督，改变之前“亡羊补牢”的

做法，这是行政监督的根本任务所在。要做到事前、事中、事后监督

有效结合，既做好预防工作，又对出现的问题及时纠正，并且要严惩

违法乱纪行为，最终提高行政监督的效能。

（四）加强各监督主体的整体协调，增强行政监督的整合力7

我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，万

式和渠道多，这是一个优点。它们之间只有相互配合，才能发挥整体

功能。具体做法包括：首先，通过立法出台有关协作方面的制度，有

力地保障监督机构之间的相互交流与协调。其次，建立专门性的协调

机构，指导、协调各个监督机构的具体工行作间的相互配合。再次，

建立严谨的监督网络，利用高科技互通信息，联合工作，增强我国行

政监督的整合性。

（五）最大程度的提高人员的素质和意识

人员的素质和意识不高也严重影响着行政监督工作的顺利进行，

为了我国行政监督工作能够进一步完善，我们这些监督主体和监督客

体都要端正自己的思想意识，要提高自己的监督与被监督的自觉性。

我们可以以开会或者思想培训的方式对这些人员进行思想方面的政

治学习，使他们能够进一步明确自己的职责和使命，来提高监督人员

与被监督人员的道德素质和专业素质和法律意识，以便我国的行政监

督工作能够顺利的开展

四、结论

总之，行政监督是我国监督体系的重要组成部分，是行政职能实

现的保证，它的目的是使行政机关和公务人员能够依法履行职责，防

止权力的滥用，从而提高政府效能，促进国家政治稳定和经济发展。

所以，改革和完善我国的行政监督体系是我们目前重要的事项，只有

这样，我国的行政监督才会更好地发挥作用。

注释:

论文提纲

一、行政事业单位财务管理的现状

（一）行政事业单位财务管理相关制度方面的现状

（二）行政事业单位资产管理方面的现状

（三）行政事业单位预算管理的现状

（四）行政事业单位财务管理内部控制的现状

（五）行政事业单位财务管理队伍建设薄弱

二、行政事业单位财务管理现状的成因分析

（一）相关行政事业单位会计制度、财务管理制度不配套

（二）行政事业单位资产管理方面有漏洞

（三）各行政事业单位在部门预算编制中存在缺陷

（四）行政事业单位财务管理人员的素质不高

（五）行政事业单位财务管理缺乏系统的、有效的控制

三、解决行政事业单位财务管理中存在问题的几点对策

（一）加强和完善事业单位财务管理制度建设，建立有效的相互约束机制

（二）建立健全完善的资产管理制度

（三）强化预算管理，加大预算约束力度

（四）事业单位内部控制与财政检查、外部审il并重，严肃财经纪律，加强财

务管理

（五）加强事业单位财务管理队伍建设，适应新形势下财务管理工作的需要

（六）积极推行会计集中核算制，保证财务管理科学、高效

浅析行政事业单位财务管理中存在的问题与对策

【财务管理问题对黄

事业单位财务管理是事业单位经济管理的核心，是事业计划及任务全面完成的

有力保证，我国现行事业单位会计准则和制度对加强事业单位财务管理起到了巨

大作用，但由于体制、意识以及制度等方面的原因，我国事业单位在财务管理中

存在着不足之处。

一、行政事业单位财务管理的现状

目前，随着我国财政体制改革的不断深化，事业单位财务管理的理念相应发生

了变化，逐步建立起了以市场经济理论为指导、以财经法规为依据、以理财为重

点、以有利于自身发展为目的的财务管理新机制。但是，由于种种原因，事业单

位的财务管理工作还比较薄弱，财务管理工作中的问题仍然比较突出，亟待规范

和解决。

（一）行政事业单位财务管理相关制度方面的现状

主要包括以下几个方面：一是执行财经法规制度不严格，财经纪律观念淡薄，

办事不讲规则、程序、手续，凭习惯、经验办事。二是财务工作缺乏连续性，经

常有“领导换，会计变''的现象，客观上增加了财务管理工作的波动，造成乱账

2

现象发生。三是少数单位对发票、支票等重要管理制度的重要性认识不足，不

按财务管理要求制定票据管理制度。大多数单位即使有事业单位财务管理的相关

制度，也往往流于形式，造成制度化管理监督机制弱化。四是事业单位财务管理

制度的修订普遍不完善和不及时，与新的财经法规和制度衔接不好，与单位情况

变化和制度实际执行情况不相适应。财务管理制度不符合实际、不便于执行，直

接损害到财务管理的权威性。

（-）行政事业单位资产管理方面的现状

主要在两方面：一是货币资金管理有漏洞，资金安全存在隐患。在实际工作中，

有些事业单位的会计、出纳等不相容职位没有严格分离，有的岗位互串，单位对

出纳工作监督不到位，很少对库存现金进行盘点。大额开支使用现金支付，白条

抵库、公款私存现象在部分单位仍然存在。公款私存具体表现有：（1）各种行政

事业性收费、罚没收入以及学会的会费收入等不入账。：2）租金等其他应列入本

单位财务会计部门账内或应交存财政专户的收入不及时入账。收款不用合法收

据，用白条代替。（3）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务部

门账外，设置小金库。二是固定资产管理不规范。目前，一些事业单位对固定资

产的存量及流量管理不严，普遍存在“重购建、轻管理''的现象，固定资产的使用、

维护、处置、出租、出借以及调拨、报废等方面管理不规范，资产使用效率低下，

并造成了国有资产的流火，具体表现：（1〉固定资产管理较为混乱，事业单位在

固定资产管理上随意性很大，设施和设备购建论证不充分，造成闲置。（2）有的

单位没有明确的管理制度，或者固定资产的验收、保管、维护工作流于形式。有

的单位不按要求对固定资产定期进行清理和盘点，或者是固定资产不入账，形成

账外资产，致使总账与明细账不相符、账面资产与实际资产不相符。

（三）行政事业单位预算管理的现状

主要有以下几个：一是重视预算收支，忽视预算编制和评价，使现有资金难以

发挥应有的作用。部分行政事业单位管理人员认为单位内部财务管理就是从财政

“要钱、花钱''的过程，对编制预算的重要性认识不足，因而采取应付的态度，形

成了在实际工作中遇事才跑财政的局面，导致预算推行难度大。2.因为忽视预算

编制，因而形成了财务决策的随意性，产生了管理上的“松、散、舌L“现象，

3

致使专项资金预算执行大打折扣。在预算执行过程中，支出审批制度不严格，

随意扩大开支范围，巧立名目发放奖金，提高补贴标准；随意改变资金的用途，

“专款不专用”的现象经常发生。3.部分单位虽然编制了预算，但对预算资金使用

效益不进行跟踪审计，即使跟踪调查，也是分析肤浅、总结简单，效益考核基本

是走过场，成本考核几乎是空白，从而使好多项目难以取得预期的社会效益。

（四）行政事业单位财务管理内部控制的现状

1.一些单位内部管理制度不够完善，部分单位内部未设专门的财务管理机构，

内部审核监督仅由一人或多人专职或兼职代理。部分单位内部未实行统一的财务

管理。2.会计岗位设置和人员配置不够合理.，业务交叉过杂，人员兼职过多，职

责不明确。3.会计事前、事中、事后审核监督流于形式。有相当一部分单位未设

内审机构，已建立内审机构的不能发挥应有的作用。但更多的还是有章不循，将

一订立的制度“印在纸匕挂在墙上“，以应付有关部门的检查审计，内部监督执

行大打折扣。遇到具体问题时过分强调灵活性，使内部控制制度名存实亡，失去

了应有的刚性和严肃性。4.个别单位为了小团体利益，要求会计人员在会计数据

上做文章，或假账真算，或真账假算，造成账实不符、虚盈实亏，或虚亏实盈，

以达到偷漏税金、隐瞒资产、虚假业绩的目的。一些应当建账的单位不建账目，

不按制度规定设置会计科目，保管凭证、账簿、会计报表及有关的合同、协议等

资料，想混水摸鱼、侥幸过关。5.有的把行政事业性收费、项目支出分散到科室

管理，违反了“收支两条线”的财务管理规定。

（五）行政事业单位财务管理队伍建设薄弱

事业单位领导没有带头认真学习有关财政、财务管理的法律法规，没有充分认

识到财务管理工作的重要性，真正从思想上重视财务管理工作。定期不听取本单

位预算执行和财务管理情况汇报，支持会计人员依法履行职责，严格按规章制度

办事方面不。没有督促下属部门和职工增强财务管理意识，保障各项财务管理规

章制度的落实。没有加强财会人员和内部审计人员的素质教育，没有及时培训财

会人员和内部审计人员的政治和业务素质。对有计划地吸收一些年轻的、具有会

计和审计专业学历、懂业务的人员充实财会和内审岗位，不断加强财务管理力量

方面做的不到位。不适应新时期事业单位财务管理新形势的需要。对在单位理财

活动中有突出表现的人员，没有制定奖赏制度。

4

二、行政事业单位财务管理现状的成因分析

（一）相关行政事业单位会计制度、财务管理制度不配套

近年来，我国相继推出了一系列财政支出方面的改革，这些改革措施将引起财

政预算管理利各行政事业单.位财务活动的重大变革，势必影响到会计核算的内容

和方法。但现行行政事业西位会计制度并未因此进行相应的改革，已不适应我国

财政管理体制改革的要求，会计制度滞后于会计实务的情况越来越突出。

（二）行政事业单位资产管理方面有漏洞

在实际工作中有的大额开支使用现金支付，白条抵库现象在部分单位仍然存

在。固定资产管理比较混乱，设备构建不齐全，造成床置资产。

（三）各行政事业单位在部门预算编制中存在缺陷

一是虽然财政部门要求部门预算编制采用零基预算法，但在实际操作过程中，

基数法仍普遍被沿用，在很大程度上直接影响了资金的使用效率。

二是部门预算编制在项目支出的细化程度、基本支出定额制定的科学性等方面

做得还很不够，为一些单位挪用资金、铺张浪费留下了隐患。

三是部门预算编制不够细致严谨，在安排项目支出预算时人为因素较多，存在

一定的随意性和盲目性。入应安排的项FI人为安排资金，致使应该安排的项目预

算不能打足，影响了预算编报的准确性，导致在预算执行过程中追加预算比较普

遍,影响了预算的严肃件,也给项目的绩效考核带来一定难度C

（四）行政事业单位财务管理人员的素质不高

由于缺乏更新理念的认识，思想水平业务差，不适应社会发展的需要。

（五）行政事业单位财务管理缺乏系统的、有效的控制

一是目前，我国事业单位的资金来源主要是国家投入，国家是事业单位净资产

的终极所有者，但国家并不要求偿还其提供的资产，也不要求分享经济上的利益,

而是将这些资产交给公共事业单位自行经营和管理。国家对其投资，但并小对其

进行财务管理。二是事业邑位一般对争取国家财政资金投入表现积极，对加强财

务管理提高资金使用效益的研究相对不足，造成投资的所有者缺位，资金使用管

理薄弱，导致资源缺乏有效的控制和监督。少数单位超支浪费现象严重，超标购

买小汽车、公款旅游、公款吃喝、公款进行高档消费，致使单位的会议费、招待

费、车辆燃修费居高不下，

5

三、解决行政事业单位财务管理中存在问题的几点对策

（-）加强和完善事业单位财务管理制度建设，建立有效的相互约束机制

事业单位要在国家宏观管理的基础上，结合本单位的实际，建立起切实可行的

财务管理制度和会计核算流程。对现金的管理，财产的审批，审批权限的分配，

财务计划的制定和实施，资金的筹集和使用，预算的编制、执行、监督和评价都

要有明确而具体的规定。制度制定要体现适应性和可操作性原则，即制度的制定

必须结合单位实际，不能生搬硬套，内部财务制度的条文在表述上应尽量通俗易

懂，操作方便，并与日常会计核算的实务紧密联系。应用完善的单位内部控制制

度约束财务行为，减少或避免各种违反财经纪律问题的发生。对薄弱环节和重要

岗位要加强控制，细化责任，做到制度管人、责任到人。不相容职务一定要分开,

保证资金安全。所有资产都要定期核对，切实做到账账、账实相符。还应经常对

财务管理制度和会计核算流程执行效果进行评价，当国家财经法律法规有变动和

修改，或评价发现内部控制出现薄弱环节时，应当及时加以改进利完善。

（二）建立健全完善的资产管理制度

首先，为加强固定资产管理，防止流失，事业单位应根据《行政单位国有资产

管理办法》和《事业单位国有资产管理办法》的规定，建立健全相应管理制度，

包括国有资产登记制度、财产清查制度、固定资产的入库验收、保管、使用、交

接以及处置制度等。其次，建立健全固定资产的内部监督管理制度，一是建立固

定资产内部监督制度，并将工作的重点放在对固定资产使用、处置及其他情况进

行内部监管上，定期或不足期地进行清查盘点。二是建立固定资产处置审批权限

制度，处置国有资产必须报国有资产管理部门批准，确保国有资产的安全与完整。

（三）强化预算管理，加大预算约束力度

财务管理工作包括制定预算、执行预算和监督、考核预算执行情况三部分内容,

可见，预算工作贯穿于财务管理工作的始终。预算管理应坚持预算编制、执行、

评价并重的原则，彻底改变“只重预算执行，忽视编制和评价工作”的预算管理方

式，科学、合理地编制部门预算，大力推广“零基”法、绩效编制方法，实行预算

内外综合统筹，将全部收支编入预算。另外，要进一步细化预算收支项目，落实

政府收支分类改革措施，切实保证预算与实际相符。同时，要建立健全

6

科学评价体系，广泛采用最低成本法、成本一效益分析法等方法进行评价分析,

为管理决策提供科学依据。

（四）事业单位内部控制与财政检查、外部审计并重，严肃财经纪律，加强财

务管理

事业单位内部有条件的应设立专门的财务管理机构，或确定专职的内部审核监

督人员。严格财务管理程序，明确职能，强化责任，加大预算执行力度，严格控

制支出标准。并定期开展内部财务检查，对单位财务收支进行全面审查，向单

位行政办公会或职工大会通报检查结果并提出改进措施，及时发现和纠正财务管

理中存在的问题和不足。

事业单位布加强内部控制的同时，要主动接受来自外部的监督。要认识到内部

监督有其局限性，来自外部的财政、审计、税务、纪检以及上级部门的财经监督

可使单位管理更加规范和合规合法，弥补内部监督的不足。财政部门要加大监督

检杳力度，将定期检杳和专项检杳相结合，对各种专项烫金要建立跟踪反馈制度,

加强监督，掌握资金流向，把各种专项资金管好、用好。对各种财政违法行为，

一经杳出，严肃处理，堵住各种漏洞，防治腐败。要特别加强预算外资金的监督

检杳力度，对预算外资金来源、金额和去向等的合理性问题进行核查，对预算外

资金的使用效率进行考核，防止预算外资金滥收和违规使用等现象。

(五)加强事业单位财务管理队伍建设，适应新形势下财务管理工作的需要

1.事业单位领导要带头认真学习有关财政、财务管理的法律法规，不断提高执

行财务管理制度的自觉性，增强财务管理和依法理财的能力。要充分认识到财务

管理工作的重要性，真正从思想上重视财务管理工作。定期听取本单位预算执行

和财务管理情况汇报，支持会计人员依法履行职责，严格按规章制度办事。督促

下属部门和职工增强财务管理意识，保障各项财务管理规章制度的落实。2.要加

强财会人员和内部审计人员的素质教育，不断提高财会人员和内部审计人员的政

治和业务素质。要有计划地吸收一些年轻的、具有会计或审计专业学历、懂业务

的人员充实财会和内审岗位，不断加强财务管理力量。3.要加强财务管理人员的

业务培训，更新知识结构，提高业务和政策水平，适应新时期事业单位财务管理

新形势的需要。对在单位理财活动中有突出表现的人员，应加以奖赏和重用。

7

(六)积极推行会计集中核算制，保证财务管理科学、高效

事业单位会计集中核算通过改变会计人员管理体制和会计业务处理程序，可以

强化会计核算和会计监督，从源头上遇制行政事业单位腐败，杜绝胡乱花钱、铺

张浪费现象，达到提高财政资金使用效益的目的。事业单.位会计集中核算的方式

以资金控制为目标，以加强财务收支监督为重点，可以成立会计核算中心，以高

效理财为取向，将所有账户及会计业务处理权集中到会计核算中心，进行统一核

算和管理，力求核算、管理、监督成本最小，效率最高。

总之，随着市场经济的发展，有必要规范事业单位财务管理活动，强化事业单

位财务管理职能，使其充分发挥作用，把事业单位财务管理工作提高到一个新水

平，促进事业单位健康发展，更好地为社会提供优质服务。

【参考文献】

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[7]蒋晓宁《浅析事业单位财务管理存在的问题及其对策》中国科技财富，2021

年10月

[81蒋涛《行政事业单位财务管理中的问题及对策》现代企业文化，2021年14

期

8

我国信托业发展中存在问题及对策研究

［摘要］信托业作为一个古老的行业，与银行、证券、保险并驾齐驱成为中国

金融业的四大支柱，但其发展存在着诸多问题。文章主要分析我国信托业在发展

过程中存在的问题，主要包括内部问题利外部问题，并结合当前我国信托业的实

际情况提出了解决对策。尽管信托业存在这么多问题，经济结构调整以及资本市

场的逐渐完善依然为我国信托业带来了各种机遇。不可否认，历年来信托业快速

稳步增长。虽然2021年信托业存在一些问题，但是前景光明。

［关键词］信托业发展问题对策

OnTheProblemsandSolutionsofChina*sTrustIndustry

intheDevelopment

[Abstract]Trustindustryasanancientindustry,withbanks,securitiesandinsurance

whichbecomethefourpillarsofChina'sfinancialindustry,buttherearcmany

problemsofitsdevelopment.Thispapermainlyanalyzestheinternalandexternal

problemsofthetrustindustiyinthedevelopmentprocess,combinedwiththereality

ofthecurrentChina'strustindustryproposedasolution.Althoughtherearesomany

problemswithtrustindustry,readjustingtheeconomicstructure,andgradually

perfectingthecapitalmarketsarestillbroughtavarietyofopportunitiesforChina's

trustindustry.Admittedly,trustindustryfastgrowingsteadilyovertheyears.

Althoughthe2021irusiindustrytherearesomeproblems,butpromising.

[Keywords]TrustBusinessDevelopmentProblemsSolutions

目录

引言..................................................................1

一、我国信托业的现状.................................................1

二、我国信托业发展中存在的问题及原因.................................2

（一）内部问题...................................................2

1.管理水平低及人才缺乏.......................................2

2.缺乏核心盈利业务...........................................3

3.存在治理结构缺陷...........................................3

（-）外部问题...................................................4

1.信托法律落后...............................................4

2.缺少政策支持导致产品流通难................................4

三、完善我国信托业发展的对策建议....................................5

（一）完善我国信托业的治理结构...................................5

（二）设立信托公司的盈利模式.....................................6

（二）建立密盖的法待济期6

（四）加强信总业的诚信建♦薪彳亍加自港加W二二二二二二二7

（五）重点发展社会公益信托服务...................................7

结论..................................................................8

致谢..................................................................9

参考文献.............................................................10

引言

在金融领域，信托业与银行业、证券业、保险业通常被并称为“金融业的四

大支柱二自1979年中国信托业至今已有30多年的发展历史。在这30年的发展

过程中，信托业为优化社会资源配置，满足企业和个人日益增长的金融需求，发

挥了重要作用，并且随着我国经济的持续快速发展、社会财富的急剧增长，无论

是企业还是个人，专业理财的需求也越来越大，呼唤着我国信托业的进一步发展。

截至2021年底，我国公众的银行存款超过了25.51万亿人民币，国家的外汇储

备过了3.181万亿美元，人民希望除了银行存款以外有其他的理财方式，也希望

胡更符合自己利益的资产处置方法可以利用，并且有了越来越多的处置这些财富

的愿望和要求。然而，与西方国家不同，我国的信托业自出生之日起就先天不足,

由于种种原因，己经历了五次大的清理整顿，与其他同业三大支柱相比，呈现明

显的发展劣势，成为我国金融业发展的“绊脚石”。因此，找出我国信托业目前

存在的问题并提出有效的发展具有重要意义。

一、我国信托业的现状

信托机构是一个按照信托制度活动的主体，而我国,言托机构的主体是信托公

司。经过这几年来的整顿，我国的信托业已经成功的化解了累积20年的系统性

金融风险，资本也得到了充实，改进了管理，重新集合了一支专业化的队伍，为

社会提供信托服务。目前，我国重新登记后的信托公司约有51家,分布在全国的

大多数省（区、市）。根据2021年信托公司年报统计，到2021年底，信托公司从

'也人员约为4732人。在国务院确定的信托整顿方针的指导下，信托公司获得了

一定程度的发展，信托资产规模总计12284亿元人民币，营、业性信托业务取得

了长足进步，我国信托业乜迈出了可喜的一步。在2005年到2021年期间我国信

托业务增长迅速，信托财产呈现出良好的增长态势。我国信托业务最主要的表现

形式是资金信托，约占信托财产总额的84%。其中，矣合信托计划为1053个，

并大部分获得了成功。同时，信托公司以资金以外的其他财产形式开展的信托业

务，开始呈现良好的发展态势，为金融创新提供了很好的制度条件。

在2006年上半年，我国银监会相继颁发了一下几个章程：《关于信托投资公

司开展集合资金信托业务创新试点有关问题的通知》、《关于加强信托投资公司集

合资金信托业务向下财产托管和信息披露等有关问题的通知》、《信托公司管理办

法》、《信托公司资金信托计划管理办法》、《关于信托公司过渡期有关问题的通知》

等等。以上银监会的种种措施都说明了我国对信托业的重视以及决定要严格监督

信托业，使我国信托业有一个完善的监管机制，使各项信托业务都有法可依。我

国的信托业发展不但促进我国经济，而旦对我国金融机制原有的缺陷也有一个举

足轻重的作用。从地区的经济发展看来，信托业为各地区的建设提供了资金的来

源，信托公司将委托人交给其管理的闲散资金用于急需资金发展的企业上，充分

优化了资源配置。我国现阶段信托业的发展主要取得了一下成果：

1、我国的信托业法律法规不断健全。在推出了“一法两规”后，对我国信

托制度的法律起到一个框架的作用，以后在这个框架里可以不断补充和完善法律

法规。在以往的几年，我国不断推出了各种各样的信托管理办法和有关制度的设

立，这些对我国信托业的法律体系建设甚至整个金融行业的规范具有非常重大的

意义。

2、我国信托财产不断增多。随着我国国民收入的增加，越来越多闲置的财

产委托信托公司管理，而信托公司也利用这些资产去投资我国的各项实业，为缺

乏资金的企业提供资金来源，促进我国国民经济的发展。

与此同时，我国的信托业也存在着许多挑战：1、没有一个清晰的战略模式。

信托产品缺乏认同感，落后于其它金融行业，由于信托产品涉及范围广泛，在与

银行、证券、保险竞争时没有优势，而又缺少创新，没有找到一个专属于自己的

信托产品特色。2、人力资源不足。大多数信托投资公司缺少技术型人才，满足

不了在各种需要高素质人员才能胜任的部门，比起外国人才的差距甚远，导致许

多服务都不全面，社会对其认同也偏低。

二、我国信托业发展中存在的问题及原因

（一）内部问题

1.管理水平低及人才缺乏

首先，我国信托公司在管理水平上与外国的信托公司相差较远，管理机制也

有待提高，及在信托人才上相对缺乏。我国的信托行业在这30年来的快速发展,

呈现出一片欣欣向荣的现象，但是由于高速发展也带来了许许多多的问题。首先

是信托机构的迅速增加，使其对信托人员的过分需求，许多没有经过信托培训的

人员涌进了信托机构，而这些信托素质不高的人员不但不利于信托公司业务的拓

展，而其本身也是一个不安全的因素，低素质的信托人员容易引起信托行业的犯

罪问题，对公司的影响是非常大的。其次，我国的信托投资公司的决策流程没有

一个科学统一的管理，也缺少一个正确的内部控制系统，只会盲目地扩张，经营。

对企业战略的规划没有一个明确的目标，低下的管理水平和管理机制严重制约着

我国信托机构的健康发展，也降低了其在市场上的竞争力。

2.缺乏核心盈利业务

其次，我国大多数的信托公司缺少核心的盈利业务，主业不主，缺少竞争力。

信托的意思是指委托人由于对受托人的信任，所以将其拥有的合法财产委托给受

托人，并且由其按照自己的意愿遵从特定的目的对这•财产进行管理和处分的行

为。可以简单的概括为“受人之托，代人理财”。从这个概念上，我们可以认识

到，信托公司是应该以信托业务作为它自己的核心业务的。但是，在我国的实际

情况中，一开始，我国引入信托这个制度只是为了我国国内融资的需求，在一段

很长的时间里，我国大多数的信托公司都是以信贷这一'业务为其主要的盈利来

源。久而久之，信托公司都只是发展信贷业务，而忽略了其真正的核心业务，使

得其核心业务长期得不到发展。信托业变成了名为信托，实为信贷。直到在2007

年3月1日我国颁布了新的两个规定.分别是《信托公司管理办法》和《集合资

金信托计划管理办法》后，才在制度上防止了信托公司编离其核心业务的经营模

式。但是，虽然在制度上防止了，但实际上，根据2007年信托行业的收入数据

中,信托业务占其收入总数中的21.94%,而自营业务却占到了78.06%。从这个

数据上，我们可以看出，信托公司的主要盈利的不是信托业务，而是其他，这是

•一件很讽刺的事情，信托公司居然不是以信托业务为其主要的盈利来源。我国信

托公司经营不仅经营信托存贷款业务，还从事证券业务，房地产投资等，总之什

么业务都做，成为了一个四不像。所以，我国现在的信托公司成了一个综合业务

集团，信托公司只是徒有虚名罢了。

3.存在治理结构缺陷

再次，我国在信托业方面存在着严重的治理结构缺陷，对我国信托业的发展

形成了阻力。我国的信托公司基本上都存在着治理机构缺陷的问题，造成治理缺

陷的原因是多方面的，而其最主要是在这三个方面：（1）没有一个明确的指导原

则，我国建立的关于信托业的“一法两规”在治理机构上没有一个明确的规定，

大多数信托公司只是按照《公司法》的具体要要求去制定其治理结构，没有进行

具体问题具体分析，没有考虑到信托公司本身的特殊性。（2）我国引入信托业所

遗留的历史问题，我国的信托业一开始就已经先天不足，引入时只是为了满足信

贷的需要。（3）缺乏可供参考的经验。这是由我国的国情决定的。

而由治理缺陷产生的问题有：（1）公司在治理机构的目的上不明确，治理结

构在解决公司股东与管理人员在利益上的冲突及提高管理人员的积极性和保护

股东利益具有重要作用，但是，我国现在的信托公司的治理结构并没有在这个问

题上提供一个清楚的目标及措施。（2）信托公司的经营受大股东控制，股权的构

成不合理。这是由我国的历史原因造成的，由于我国信托公司的最大股东通常都

是国有股东，这就造成了信托公司在经营上多多少少都会受到政府的影响。而一

部分虽然不是国有股东为最大股东，但是也存在着一家独大的局面，而这些股东

只把信托公司当做臼己公司的一个融资平台“（3）管理层，决策层及股东间分工

不明确。现代的公司一般都是股东，管理者，决策者各司其职的，分工明确才是

一间公司良好运作的前提，但是，在信托投资公司中，存在着董事干预经营的情

况，没有一个明确的分工，影响着公司的良好运作，形成了一个内部人控制的局

面。（4）信托公司的监督机构没有实行其职能。虽然在形式上设立了监督机构，

但是在对信托公司的调查中发现，其监督机构没有实行过其职能。

（二）外部问题

1.信托法律落后

首先，我国在信托方面的法律法规比较落后，而且缺乏与之相配对的制度，

对信托业的发展造成了阻碍。信托业在我国的经济领域中是惟一一个可以存在于

资本市场，货币市场以及实业市场的，并可以进行投资融资业务的尖端行业。所

以，信托关系涉及的方面非常广泛，范围也很广阔，基本上没有一个行业能够比

得上.它。而我国的信托'也刚开始时就已经先天不足，在法律法规卜.跟不卜.信托业

的发展，其最重要的表现在以下三个方面，第一个是，我国的信托法律没有规范

关于信托业的从业机构的资质以及其经营业务的范围，这样就使信托公司没有一

个信托领域的专属性。第二个是，没有明确有关信托业的监管制度和市场准入制

度，而由此也产生了许多不平等的竞争。第三个是，没有足够完善到与信托财产

等级制度、信托会计核算制度、信托产品税收制度相适应的制度。

2.缺少政策支持导致产品流通难

其次，现在实行的政簧对经营信托的公司实行了限制，信托产品在市场上流

通困难，而且其对信托公司的支持和服务的力度较低。我国金融业的四大支柱产

业分别是：信托业，银行业，证券业以及保险业。在我国改革开放后，银行业、

证券业以及保险业都得到了快速的发展，特别是在我国入世之后，在国家和地方

的高度重视以及扶持下，我国的四大银行摆脱了许多不良资产，政府也出动巨额

资金帮助其上市。证券业司保险业也在其不遗余力的帮助下获得了超常的发展，

企业规模也不断增大。而且在监督方面，银行有属于它的银监会，证券有属于它

的证监会，就连保险业也有属于它的保监会。但是，同样身为金融四大支柱产业

之一的信托业却并不受到应有的重视，不论在市场规模，地位，作用上都与其它

三个产业相距甚远，就算在法律法规的建设上也无法与其相比。而不仅这样，现

在实行的政策也在一定程度上制约信托业，例如，信托产品不可以在报纸、电视、

广播以及公共媒体上进行对其介绍和宣传，信托公司以发行债券、委托投资凭证、

代理投资凭证、受益凭证等等方式去筹集资金。虽然这些规定可以在一定程度上

对信托公司的经营风险具芍保护作用，但是，也阻碍了信托业的发展，是得不偿

失的。而引起这方面不公平的原因主要有两个方面，首先是，信托业在社会上缺

乏被人们的普遍认同。而另一方面是，信托公司本身的业务开展能力不够以及相

关制度的约束。

三、完善我国信托业发展的对策建议

根据以卜我国在信托业发展中存在的问题,我们要从问题的根源入手.夫认

消问题的原因，再根据以上原因，进行实事求是的研究，并根据我国的国情，找

出最适合解决问题的方法，一步一个脚印，踏踏实实去研究，经过多方面的总结

和资料的查证，找出了•下六个对解决我国信托业在发展中遇到的问题比较有效

的措施。

（一）完善我国信托业的治理结构

一个完善的治理结构不仅可以解决公司跟股东之外的有关利益主体的权益

问题，而且对信托业务的收益人具有很好的保障。而设计一个完善的治理结构应

该要由以卜.原则出发：首先，要做到保障各个利益集团的应得权益。然后是，对

信托公司的股东和任职人员的能力应该规范。再次是，对如何控制风险应该加强。

最后是，公开原则，信托公司应该将其公司的财务和经营状况开放给委托人、收

益人以及社会人们了解。

根据以上的原则，我们对关于完善治理结构的措施应该是：（1）对信托公司

的股权结构应该进行整改，完善其股权结构。信托公司不应该是一言堂，对信托

公司存在的大股东应该进行股权调整，防止其一家独大，就算调整困难，也应该

设立一些措施去制衡大股东的权利。（2）对信托公司的董事会的结构及其职能进

行调整。在董事会中要保证非执行董事应该存在一定的比例，而负责监督的委员

会应该由非执行董事负责，而董事会不仅要对股东负责，而且也考虑公司的长期

发展，不能只顾眼前利益，保持其相对的独立性和责任。（3）信托公司应该设立

一个独立的堇事和监督制度。从对完善信托公司的治理结构来说，拥有一个独立

的堇事和监督制度对信托公司的发展是具有一个促进作用的，可以加强对信托公

司有关人员的资格审核。（4）信托公司应该设立和健全信息披露制度。信托公司

应该将其信托业务及有关的特别事情，除其商业秘密外，向公众进行披露，这样

就可以使信托业务的相关利益代表及社会公众对信托公司有一个更好的了解，也

方便了各界对其的监督。

（二）设立信托公司的盈利模式

信托公司的盈利模式我们可以理解为，信托公司如何利用自身的信托业务以

及信托制度，去开发出可以满足客户需要的产品以及为客户提供信托服务。要设

立一个盈利模式应该要了解以下四个方面：首先是，信托公司的利润来源从何而

来。然后是，信托公司的利润点是什么。再次是，信托公司的利润杠杆，为了吸

引客户购买其产品和服务而提供的宣传的业务活动。最后是信托公司的利润屏

障,在行业间竞争时.防I卜对手掠夺本公司客户而投入的那部分资金C

世界上没有一个固定的盈利模式能够在不断变化的市场上都适合，要想企业

立于不败之地，创新是有其必要性的。提高信托公司的竞争力及盈利，我们可以

由以下方面着手：（1）利用其本身的制度优势。信托业是我国金融领域中唯一可

以连接货币市场，资本市场以及产业市场的行业，它具有直接融资与间接融资功

能，是我国一个投融资一体化以及具有多种功能的金融平台，充分认识自身优势，

对提高我国信托业的竞争力的具有促进作用。（2）不断创新信托业务。如何管理、

规划信托财产是非常灵活的，佶托的应用空间是多方面的，具有十分广阔的范围。

信托产品的设计会随着市场的不断变化而创新，它是没有限制的，而在社会公益

事业、社会福利、房地产、商务管理等方面应该要成为今后信托创新的重要思考

方向。一个具有优秀创新能力的信托公司才能在竞争中处于领先的地位。

（三）建立完善的法律法规

在现在推出的“一法两规”下，根据我国信托业的特点和发展方向，应该继

续深入研究信托业的法律法规，对内容不清楚的地方进行界定，如信托行业、信

托机构、集合信托、营业信托等方面的法律界定。而且按照不同的信托也要制定

与之相对应的法律法规，如公益信托，房地产信托，商务管理信托等，使每一种

信托都有与其对应的法律C这样不仅可以在规范市场，而且信托业也可以拥有一

套完善的行业执行标准。在现时，客户将其资金委托给信托公司和证券公司去进

行一个同样的证券交易，但却是受到不同的法律制度约束，这是一个很严重的问

题。统一监管和完善监管制度是很有必要的，不论在任何地方，拥有一个健全统

一的监管制度，是一个行业发展的必备基础。在我国信托业发展的过程中，我们

要吸取以往的经验，进行具体问题具体分析，实事求是，不能因为一个地方出错

就把全部封了。应该建立一个统一的市场准入和业务监督制度，给每一个金融行

业一个公平的竞争平台，取消对信托业不公平不合理的规定。为信托业提供一个

公平的生存环境。

（四）加强信托业的诚信建设并成立行业自律协会

信托业是以委托人对受托人的信任为基础的，只有委托人对信托公司产生了

信任，他才会将自己的财产交给其管理。而一间没有诚信的信托公司就如无源之

水，无根之木一样，没有委托人将信托财产交其管理，信托业务也将不能进行。

所以信托公司必须建立一个与诚信相关的制度，目前，应该建立一个信托财产的

公示制度，通过公开其信托财产的运作，可以让社会公众进行监督，令人们对其

财产运作产牛信仟.委托人也可以放心将信托财产委托给信托公司管理c成立一

个行业自律协会，可以加强其对自身经营的监管，对内、外部关系也有一个协调

的作用。是可以确保信托业的健康、向上的发展的。

（五）重点发展社会公益信托服务

我国是一个处于发展中的国家，现有的基础设施还是很薄弱的，虽然在沿海

的地区，许多人们都达到了小康水平，但我国内陆地区亦是处于比较落后的水平

的，而信托业可以从公益事业入手，为我国的建设出一分力。关于公益信托的建

立，我国的信托'也可以借鉴外国的成功经验，如为一些有意在公益事业上做贡献

的人提供信托服务，为这些人建立一个基金会，帮助其管理用于公益事业的资产,

这样，不仅帮助这些热心人达成了他们实现公益事业的愿望，而从中改变了人们

对信托的负面看法。而又为我国的社会繁荣发展做出了重大的贡献。

虽然以上的措施都有各自的特点和方法，但它们不是孤立存在的，互相之间

都有其相对应的联系，解决我国信托业的问题必须从多个方面入手，这样才能更

好更快地促进我国信托业的健康发展，也更有利于我国经济的快速发展，充分利

用闲置资金去建设我国经济。

结论

我们应该摆正心态去对待我国的信托前景，对待问题要在根本上找出原因，

去不断完善和改正问题。适当地使用一些手段去巩固信托业的地位，信托业是我

国的新兴产业，由于受我国的传统文化和经济体制的影响，人们对信托制度普遍

都不是很熟悉，对信托投资公司的功能和地位缺乏应有的认识，而且由于种种原

因导致人们对信托业的态度都比较负面。所以，搞好信托教育，普及信托知识，

让广大民众和企事业单位了解信托，去改善人们对其的负面态度是很重要的