国土空间规划编制技术指南(试行)

国土空间规划编制技术指南(试行)1总则1.1编制目的为规范国土空间规划编制工作，统一技术标准，落实“多规合一”要求，构建统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，保障国土空间开发保护活动有序开展，依据相关法律法规和政策文件，制定本指南。1.2编制依据严格遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》等法律法规，落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》《国土空间规划城市体检评估规程》《“三区三线”划定规则》等政策及标准规范要求，衔接上位国土空间规划成果。1.3适用范围本指南适用于县级、乡镇级国土空间总体规划编制，城镇开发边界内控制性详细规划、城镇开发边界外村庄规划等详细规划编制，以及涉及空间利用的交通、能源、水利、农业、文旅、生态修复等专项规划编制可参照执行。1.4编制原则1.4.1生态优先、绿色发展。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为不可突破的刚性底线，优先保障生态安全、粮食安全，推动国土空间开发利用方式绿色转型。1.4.2以人民为中心。聚焦群众急难愁盼的公共服务、基础设施、人居环境等问题，合理安排生产、生活、生态空间，提升国土空间宜居性、包容性，保障公共利益优先。1.4.3多规合一。统筹协调土地利用、城乡建设、生态环境保护、林业草原、交通水利等各类空间性规划，消除规划冲突，实现国土空间规划“一张图”管理。1.4.4因地制宜、突出特色。结合地方资源禀赋、发展阶段、文化特色，科学确定发展目标和空间布局，避免“千城一面”“千村一面”。1.4.5上下协同、可管可控。严格落实上位规划约束性指标和管控要求，规划内容与自然资源用途管制、规划许可、执法监督等管理环节充分衔接，确保规划可操作、可实施、可监督。2前期基础工作要求2.1统一底数底图必须以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为唯一现状底数，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，做到底数、底图、底线统一。现状地类认定必须符合《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2021版）》要求，数据准确率不低于99%，不得擅自调整现状地类属性。2.2开展“双评价”工作全面完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，其中生态保护重要性评价需覆盖全域全要素，明确生态极重要、重要区域；农业生产适宜性评价需综合考虑耕地质量、坡度、灌溉条件、气象灾害等因素，划定农业适宜、不适宜区域；城镇建设适宜性评价需综合考虑地质灾害、洪水风险、地形坡度等因素，划定城镇建设适宜、不适宜区域。基于“双评价”成果测算生态、农业、城镇空间承载规模，作为“三区三线”划定的核心依据，“双评价”成果需通过省级自然资源主管部门符合性审查后方可使用。2.3开展现状实施评估系统评估上一轮土地利用总体规划、城乡规划等空间性规划实施情况，重点评估耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地规模、生态保护红线面积等约束性指标完成率，指标完成情况需量化表述，数据误差率不超过1%。全面排查国土空间开发保护存在的问题，包括生态系统退化情况、耕地撂荒情况、建设用地利用效率、公共服务设施缺口、市政基础设施短板、灾害防控薄弱环节等，形成问题清单，问题识别准确率不低于95%。2.4开展公众调研调研范围需覆盖属地政府各职能部门、乡镇（街道）、村（社区）、市场主体、不同年龄段居民代表，其中居民问卷有效发放量不低于辖区常住人口的1‰，问卷回收率不低于70%，企业调研覆盖不少于辖区规上企业总数的30%，充分收集各方诉求，形成需求清单。3国土空间总体规划编制核心内容3.1发展目标与指标体系3.1.1目标定位。衔接国家和区域发展战略，结合地方实际，明确2035年国土空间发展总体目标，包括生态保护、农业发展、城镇建设、城乡融合、文化保护、灾害防控等领域的分目标，目标定位需与上位国土空间规划要求保持一致。3.1.2指标体系。构建约束性指标与预期性指标相结合的指标体系，其中约束性指标必须严格落实上位规划下达的任务，包括：耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城乡建设用地总规模、新增建设用地规模、单位GDP建设用地使用面积下降率、人均公园绿地面积、建成区海绵城市达标面积比例、15分钟生活圈覆盖率、耕地垦造任务量等；预期性指标可结合地方发展需求设定，包括常住人口城镇化率、人均城镇建设用地面积、每千人医疗卫生床位数、每千人养老床位数、森林覆盖率、草原综合植被盖度等。指标值设定需符合地方实际，不得出现脱离发展阶段的虚高指标。3.2国土空间格局优化3.2.1生态空间划定。生态空间包括生态保护红线及生态保护红线外的其他生态空间，重点生态功能区县生态空间占比不得低于上位规划下达的管控要求，其他县域生态空间占比需符合生态保护需要。生态保护红线划定严格执行国家划定规则，自然保护地核心保护区原则上禁止任何生产经营活动，一般控制区仅限开展生态管护、生态旅游、适度的农业生产等不破坏生态功能的活动，生态保护红线内已有矛盾冲突处置率需达到100%。明确生态保护修复重点区域，包括矿山生态修复区、水土流失治理区、河湖生态缓冲带、退化林修复区等，到2035年历史遗留矿山生态修复率达到100%，水土流失治理率达到90%以上，河湖生态缓冲带划定率达到100%。3.2.2农业空间划定。农业空间包括永久基本农田、永久基本农田储备区及其他农业生产空间，农产品主产区县农业空间占比不得低于县域面积的50%。永久基本农田划定需确保耕地质量等别不降低，平原区永久基本农田集中连片度不低于每块3亩，丘陵山区不低于每块1亩，不得将不符合要求的耕地、林地、草地、建设用地等划入永久基本农田。永久基本农田储备区规模不低于永久基本农田保护任务的1%，储备区内耕地质量等别不低于周边永久基本农田质量。明确高标准农田建设布局，到2035年高标准农田占永久基本农田比例不低于90%，耕地撂荒率控制在1%以内。统筹安排农村一二三产业融合发展用地，年度新增建设用地计划指标安排不少于5%用于乡村产业发展，不得占用永久基本农田和生态保护红线。3.2.3城镇空间划定。城镇空间包括城镇开发边界内的建设用地及开发边界外的单独选址重大基础设施用地，城镇开发边界划定需坚持集约节约原则，新增城镇建设用地规模不得突破上位规划下达的指标，开发边界内现状建设用地占比不得低于60%，规划期末建设用地占比不低于80%，开发边界外不得安排新增经营性城镇建设用地。城镇开发边界划定需避让永久基本农田、生态保护红线、地质灾害高风险区、洪水淹没区等区域，确需穿越的需符合国家相关规定。明确城镇空间功能布局，统筹安排居住、产业、公共服务、绿地、市政等用地，人均城镇建设用地面积控制在100平方米以内，工业用地容积率不低于1.0，住宅用地容积率结合当地实际合理设定，不得低于0.6。3.3支撑体系规划3.3.1综合交通体系。统筹布局铁路、公路、水运、航空、公共交通等交通设施，平原区县干线公路网密度不低于120公里/百平方公里，丘陵区县不低于60公里/百平方公里，山区县不低于30公里/百平方公里。中心城区公交站点500米覆盖率达到100%，建制村通硬化路率达到100%，通客车率达到100%。明确重大交通项目布局，预留重大基础设施廊道，廊道管控范围需符合相关行业标准，不得在廊道范围内安排与廊道功能无关的建设项目。3.3.2市政基础设施体系。统筹布局供水、排水、供电、供气、供热、通信、污水垃圾处理等市政设施，到2035年城乡供水普及率达到100%，饮用水水源地水质达标率达到100%，城镇污水处理率达到100%，农村生活污水处理率达到85%以上，城镇生活垃圾无害化处理率达到100%，农村生活垃圾分类覆盖率达到100%，资源化利用率不低于60%。海绵城市建设需符合相关标准，到2035年建成区海绵城市达标面积比例不低于80%，雨水资源化利用率不低于20%。3.3.3公共服务设施体系。按照15分钟生活圈、10分钟生活圈、5分钟生活圈分级配置公共服务设施，到2035年城镇15分钟生活圈覆盖率达到100%，农村30分钟公共服务圈覆盖率达到100%。人均公共服务设施用地面积不低于12平方米，义务教育学位供给率达到100%，每千人拥有医疗卫生机构床位数不低于8张，每千人拥有养老床位不低于55张，每万人拥有公共文化设施建筑面积不低于1500平方米，每万人拥有体育场地面积不低于2.6平方米。3.3.4历史文化与风貌管控体系。全面普查历史文化资源，建立历史文化名城、名镇、名村、传统村落、历史建筑、非物质文化遗产保护名录，保护范围划定准确率达到100%，不得在保护范围内安排破坏历史风貌的建设项目。明确城市风貌管控要求，重点管控建筑高度、色彩、体量、风格，中心城区重点地段城市设计覆盖率达到100%，新建建筑高度需符合天际线管控要求，不得破坏自然景观视廊和历史文化风貌廊道。乡村风貌管控需突出地域特色，保留传统民居风貌，不得照搬城市建设模式。3.3.5灾害防控体系。明确防洪、排涝、地质灾害防治、消防、应急避难等灾害防控要求，中心城区防洪标准不低于100年一遇，县级城市防洪标准不低于50年一遇，乡镇政府驻地防洪标准不低于20年一遇。中心城区排涝标准不低于30年一遇，其他城镇不低于20年一遇。地质灾害高风险区避让率达到100%，应急避难场所人均面积不低于2平方米，消防救援站覆盖率达到100%，重大风险源管控率达到100%。3.4近期实施规划明确2025-2027年近期实施重点任务，包括生态保护修复项目、高标准农田建设项目、重大基础设施项目、公共服务设施项目、城镇更新项目、乡村建设项目等，近期项目建设用地规模不得突破近期新增建设用地指标，项目入库率达到100%，明确项目实施时序、责任主体、资金测算，保障规划可落地。4详细规划编制要求4.1城镇开发边界内控制性详细规划4.1.1覆盖要求。实现城镇开发边界内控制性详细规划全覆盖，新增建设用地控规覆盖率达到100%，存量建设用地控规覆盖率不低于90%。4.1.2管控要求。严格落实总体规划的约束性指标和管控要求，细化地块管控指标，包括容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、公共服务设施配套要求、市政设施配套要求、风貌管控要求等，其中刚性管控指标不得擅自调整。地块划分精度需符合管理要求，中心城区一般地块面积控制在0.5-3公顷，重点地段地块面积控制在0.1-1公顷，工业地块根据产业需求合理划定。4.1.3成果要求。控规成果包括文本、图件、附表、数据库，图件比例尺采用1:1000或1:2000，数据符合国土空间规划“一张图”入库标准，拓扑错误率为0。4.2城镇开发边界外村庄规划4.2.1编制范围。集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄实现村庄规划全覆盖，搬迁撤并类村庄原则上不单独编制村庄规划，可纳入乡镇级国土空间总体规划统筹管控。4.2.2管控要求。严格落实永久基本农田、生态保护红线管控要求，合理安排宅基地、乡村产业用地、公共服务设施用地、基础设施用地，宅基地面积标准符合地方规定，平原区每户不超过200平方米，丘陵区每户不超过250平方米，山区每户不超过300平方米，不得占用永久基本农田新建住宅。统筹安排农村人居环境整治、生态保护修复、历史文化保护等内容，突出村庄特色。4.2.3成果要求。村庄规划成果包括“一图一表一则”，即规划图、项目表、管制规则，图件比例尺采用1:2000或1:5000，成果通俗易懂，便于村民知晓和使用。5专项规划编制要求5.1编制范围。涉及空间利用的交通、能源、水利、农业、林业、文旅、生态修复、市政基础设施、公共服务设施等专项规划，必须纳入国土空间体系统筹管理，编制过程中需同步征求同级自然资源主管部门意见，确保空间布局符合“三区三线”管控要求，不得突破上位规划约束性指标。5.2衔接要求。专项规划的目标期限、空间基准、坐标系统需与同级国土空间总体规划保持一致，空间布局与总体规划的冲突协调率达到100%后方可报批，报批后30日内将空间坐标成果提交同级自然资源主管部门，纳入国土空间规划“一张图”。5.3管控要求。专项规划确定的空间布局、项目选址、用地规模等内容，作为详细规划编制、规划许可的依据，不得随意调整。6成果编制要求6.1总体规划成果。包括规划文本、规划图件、规划附表、编制说明、数据库5部分。规划文本需逻辑清晰、表述准确，约束性条款加黑标注，不得出现模糊性表述。规划图件包括现状图、双评价图、三区三线划定图、国土空间总体格局图、生态保护修复规划图、农业空间布局图、城镇空间布局图、综合交通规划图、市政基础设施规划图、公共服务设施规划图、历史文化保护规划图、灾害防控规划图、近期实施规划图等，市级总体规划图件比例尺为1:50000或1:100000，县级为1:25000或1:50000，乡镇级为1:10000或1:25000。规划附表包括约束性指标落实表、三区三线面积统计表、重点项目表等，数据误差率为0。数据库符合《国土空间规划数据库标准》要求，数据质量合格率达到100%，通过省级自然资源主管部门质检后方可报批。6.2详细规划、专项规划成果需符合本指南及相关行业标准要求，满足入库和管理需要。7编制程序要求7.1前期准备阶段。成立由属地政府主要负责人任组长的国土空间规划编制领导小组，落实编制经费，选择具有乙级及以上国土空间规划资质的编制单位，制定编制工作方案，明确时间节点、责任分工。7.2基础研究阶段。完成底数底图整理、双评价、现状评估、公众调研等基础工作，形成基础研究成果，经同级自然资源主管部门审查通过后方可进入方案编制阶段。7.3方案编制阶段。形成不少于3个比选方案，充分征求相关部门、乡镇（街道）、村（社区）、公众意见，意见采纳率不低于80%，未采纳意见需书面说明理由，形成规划草案。7.4专家论证阶段。组织国土空间规划、土地管理、生态