国土空间利用调查技术指南（试行）

国土空间利用调查技术指南（试行）1总则1.1编制目的为规范全国国土空间利用调查工作，统一调查技术标准与工作流程，保障调查成果的真实性、准确性、权威性，为国土空间规划编制、用途管制、生态保护修复、自然资源资产管理等工作提供基础支撑，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国国土空间规划法》《中华人民共和国保守国家秘密法》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2021年版）》《第三次全国国土调查技术规程》等法律法规与技术标准，制定本指南。1.2适用范围本指南适用于全国范围内各级自然资源主管部门组织开展的国土空间利用基础调查、专项调查、动态监测及成果管理应用工作，涉及海洋、林草、农业农村等领域的专项调查可参照本指南制定专项技术细则。1.3调查原则坚持实事求是原则，严格按照标准开展调查，杜绝虚报瞒报、数据造假；坚持科学精准原则，采用先进技术手段提升调查精度，保障成果质量；坚持统筹协同原则，整合各行业部门数据资源，避免重复调查；坚持便民高效原则，优化外业调查流程，减少对群众生产生活的干扰。1.4基准时点国土空间利用基础调查、年度变更调查统一采用调查年度12月31日为基准时点，专项调查、动态监测可根据工作需要设定特定基准时点。2调查内容体系2.1基础调查（全覆盖法定调查）基础调查是对行政区域内所有国土空间利用状况开展的全覆盖调查，核心内容包括：2.1.1地类利用现状严格执行《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2021年版）》，全面查清13个一级类、74个二级类的用地用海属性，重点核实耕地、林地、草地、湿地、建设用地、海域等核心地类的面积、分布、实际利用状况，确保地类判定与实际状况一致。2.1.2权属状况全面查清各类国土空间的所有权、使用权权属信息，包括国有/集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、海域使用权、无居民海岛使用权等，明确权属边界、权利人、权利期限、权利限制（抵押、查封、地役权）等属性，对权属争议区域单独标注并建立争议台账。2.1.3资源禀赋状况查清耕地的坡度、土壤质地、耕地质量等级、灌溉条件、耕作层厚度；查清生态空间的生态系统类型、碳汇能力、生态脆弱性、受损程度；查清建设用地的地质条件、开发适宜性、承载能力；查清海洋空间的岸线类型、海洋生态系统健康状况等核心禀赋指标。2.1.4节约集约利用状况查清城镇开发边界内建设用地的容积率、建筑密度、开发强度、地均GDP、地均税收等指标；查清工业用地的亩均产值、亩均税收、投资强度、容积率等指标；查清存量建设用地的规模、分布、权属，包括批而未供、供而未用、闲置土地、城镇低效用地、闲置宅基地等的形成原因、利用潜力。2.1.5“三区三线”管控状况查清永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界范围内的国土空间利用现状，重点核查“三区三线”范围内的违规占用、不合理利用情况，建立问题台账，明确问题类型、责任主体、整改要求。2.2专项调查（针对性补充调查）专项调查是针对特定区域、特定领域、特定问题开展的针对性调查，各地可根据工作需要选择开展以下专项调查：2.2.1耕地保护专项调查重点查清耕地非农化、非粮化状况，包括耕地转为建设用地、林地、草地、湿地、园地等的面积与分布，耕地撂荒情况，永久基本农田占用与补划情况，耕地后备资源的规模与分布，耕地“进出平衡”实施情况，耕地质量提升项目成效。2.2.2城镇节约集约利用专项调查重点查清开发区、产业园区的土地利用效率，城中村、旧厂房、老旧小区等城镇低效用地的规模与改造潜力，批而未供、闲置土地的处置情况，地下空间开发利用状况，保障性住房、公共服务设施用地保障情况。2.2.3生态空间利用专项调查重点查清生态保护红线内的人类活动状况，包括核心保护区内的人为活动类型、规模、合规性，一般控制区内的开发建设活动管控情况，生态保护修复项目的实施成效，湿地、自然保护地的利用与保护状况，外来物种入侵情况。2.2.4乡村国土空间利用专项调查重点查清宅基地的户数、面积、空置率、一户多宅情况，集体经营性建设用地的规模、布局、利用效率，乡村公共服务设施、基础设施的用地保障情况，乡村旅游、农村新产业新业态的用地状况，传统村落、历史文化遗存的保护情况。2.2.5海洋国土空间利用专项调查适用于沿海地区，重点查清围填海的利用状况、闲置围填海规模，无居民海岛的开发利用与保护状况，海岸线的保护与利用情况，海上风电、海洋牧场等海洋产业的用地用海状况，海洋生态保护修复项目实施成效。2.3动态监测（常态化跟踪监测）动态监测是对国土空间利用变化情况开展的常态化监测，核心内容包括：2.3.1季度监测每季度采用优于1米分辨率的卫星遥感影像，识别国土空间利用变化图斑，重点监测耕地非农化非粮化、违法占地、“三区三线”违规占用等情况，形成季度监测报告，及时推送执法监察部门处置。2.3.2年度变更调查以每年12月31日为基准时点，对全年的国土空间利用变化情况进行全面核实更新，形成年度变更调查成果，衔接全国国土调查成果，更新国土空间基础信息平台数据。2.3.3重点区域实时监测对国家重大项目实施区域、生态敏感区、违法违规用地高发区，采用无人机航测、视频监控、北斗定位等技术开展实时动态监测，及时发现并处置国土空间利用违规行为。3技术路径与实施方法3.1前期准备阶段3.1.1资料收集全面收集各类基础资料，包括：①自然资源部门现有成果：第三次全国国土调查及年度变更调查成果、国土空间规划成果、用地审批与供应数据、不动产登记数据、国土空间基础信息平台已有数据、历年执法监察台账；②遥感影像数据：调查时点前后3个月内的优于0.5米分辨率光学影像（平原地区）、优于1米分辨率光学影像（山区丘陵地区），多云雨地区补充收集优于3米分辨率的合成孔径雷达（SAR）影像，特殊区域收集优于0.2米分辨率的无人机航测影像；③行业部门数据：农业农村部门的耕地质量等级、种植结构、宅基地确权数据，住建部门的建筑普查、城镇更新数据，交通部门的交通基础设施立项竣工数据，水利部门的河湖划界、水利工程数据，林草部门的林草湿确权、生态修复数据，统计部门的经济社会统计数据；④其他资料：相关权属证明文件、项目立项文件、群众举报线索等。3.1.2技术方案编制各地结合本行政区域实际情况编制具体实施方案，明确调查范围、内容、技术路线、人员配置、进度安排、质量控制措施、安全保密要求等，报上一级自然资源主管部门备案后实施。3.1.3人员培训对所有参与调查的工作人员开展技术培训，内容包括地类识别标准、外业调查方法、数据建库规范、质量控制要求、安全保密规定等，经考核合格后方可上岗。3.2外业调查阶段3.2.1技术手段统一采用“国土调查云”平台开展外业调查，配备支持北斗高精度定位的外业调查终端，定位精度不低于5米，特殊区域可搭配无人机航测、激光雷达扫描等技术开展调查，降低外业工作强度。3.2.2地类核实对遥感解译识别的疑问图斑、地类变化图斑、行业数据比对发现的不一致图斑，全部开展实地核实，拍摄包含定位信息、地类特征、周边环境的举证照片，举证照片的拍摄角度、清晰度需符合国土调查云平台的要求，确保地类判定准确，无法现场举证的图斑要标注原因，留存相关证明材料。3.2.3权属调查对权属不清、存在争议的地块，组织相关权利人开展现场指界，签字确认权属边界，对无法达成一致的权属争议地块，标注争议范围、争议双方、争议原因，建立权属争议台账，暂按现状地类开展调查，待争议解决后再更新权属信息。3.2.4专项指标核查针对专项调查的指标，比如耕地种植属性、工业用地亩均产值、宅基地空置情况等，通过实地走访、查阅台账、访谈权利人等方式逐一核实，确保属性数据真实准确，严禁主观臆断、编造数据。3.3内业处理与数据建库阶段3.3.1遥感影像解译采用深度学习遥感解译模型开展自动地类识别，自动识别准确率不低于90%，之后安排不少于2名专业技术人员开展人工交叉复核，确保解译结果准确，减少外业核实工作量。3.3.2数据整合关联将外业调查成果与现有国土调查成果、审批数据、不动产登记数据、行业部门数据进行整合关联，实现“地类-权属-规划-审批-登记”全链条数据关联，对逻辑不一致的数据逐一核实修正，确保数据的一致性。3.3.3数据库建设严格按照自然资源部《国土空间利用调查数据库标准》建设数据库，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准、高斯-克吕格3度带投影，数据库包括地类现状图层、权属图层、资源禀赋图层、节约集约利用图层、专项调查图层、动态监测图层等，数据格式统一采用FileGDB格式。3.3.4统计分析按照国家统一的统计口径，开展各级行政区域、各类地类、各类专项指标的统计汇总，形成标准化统计报表，开展国土空间利用状况分析评价，识别存在的问题，提出优化利用的对策建议。4质量控制与成果校验4.1三级质量控制体系4.1.1作业单位自检作业单位对所有调查图斑、属性数据、建库成果开展100%自检，建立自检台账，对发现的问题逐一整改，综合差错率不超过0.5%方可提交县级自然资源主管部门复检。4.1.2县级复检县级自然资源主管部门组织专业技术人员开展复检，复检图斑比例不低于总图斑数的30%，其中“三区三线”范围内图斑、变化图斑、疑问图斑的复检比例不低于50%，综合差错率不超过1%方可提交市级自然资源主管部门抽检。4.1.3市级及以上抽检市级自然资源主管部门对县级提交的成果开展抽检，抽检比例不低于总图斑数的10%，其中“三区三线”范围内图斑抽检比例不低于30%；省级自然资源主管部门对各市县成果的抽检比例不低于5%；自然资源部对全国成果开展随机抽检，综合差错率不超过0.8%方可通过验收。差错率超过要求的成果一律退回作业单位全面整改，整改完成后重新履行验收程序。4.2成果校验内容4.2.1空间精度校验图斑边界与遥感影像的偏移误差不超过5米，山区、丘陵地区可适当放宽至10米，无人机航测区域的偏移误差不超过1米。4.2.2属性精度校验地类判读准确率不低于95%，权属属性、专项指标属性的准确率达到100%，统计数据与图斑数据的一致性达到100%。4.2.3逻辑一致性校验调查成果与国土空间规划、用地审批、不动产登记、行业部门数据的逻辑一致，不存在已审批为建设用地但仍按农用地调查、已完成生态修复但仍按未利用地调查等逻辑错误。4.2.4时态一致性校验变化图斑的发生时间与遥感影像拍摄时间、用地审批时间、项目竣工时间的逻辑一致，不存在跨年度的变化图斑未纳入变更调查的情况。4.3异议处理权利人或相关单位对调查成果有异议的，可向属地县级自然资源主管部门提交书面异议申请及相关证明材料，主管部门需在15个工作日内受理申请，组织开展实地复核，复核结果在7个工作日内反馈申请人，异议成立的及时修正调查成果，异议不成立的书面告知申请人并说明理由。5成果内容与汇交要求5.1成果分类5.1.1数据成果包括国土空间利用调查矢量数据库、各类统计报表（含地类面积统计表、权属面积统计表、“三区三线”利用状况统计表、专项调查统计表等）。5.1.2图件成果包括标准分幅土地利用现状图（1:10000比例尺，沿海地区含1:10000海域利用现状图）、各类专题图（永久基本农田利用现状图、生态保护红线利用现状图、城镇低效用地图、宅基地利用现状图等）、各级行政区域挂图（县级1:50000、市级1:100000、省级1:250000）。5.1.3文字报告包括调查总报告，内容涵盖工作概况、技术路线、成果质量、国土空间利用现状分析、存在问题、对策建议等；专项调查报告，针对各专项调查内容形成的专题报告，包括耕地保护专项报告、城镇节约集约利用专项报告等。5.2汇交要求5.2.1时限要求年度变更调查成果需在次年3月31日前逐级汇交至省级自然资源主管部门，次年6月30日前汇交至自然资源部；专项调查成果按照工作方案明确的时限要求汇交；动态监测季度成果需在每季度结束后15个工作日内汇交至上一级自然资源主管部门。5.2.2格式要求矢量数据库采用FileGDB格式，统计报表采用Excel格式，图件成果采用TIF格式（带地理坐标）和JPG格式，文字报告采用PDF格式和Word格式，涉密成果需按照国家保密要求标注密级。5.2.3汇交程序所有成果经三级质量控制验收合格后，由县级自然资源主管部门逐级向上汇交，涉密成果通过机要通道或涉密存储介质现场汇交，非涉密成果可通过国土空间基础信息平台在线汇交，汇交时需提交成果验收合格证明、汇交清单。5.2.4成果归档各级自然资源主管部门需建立调查成果档案，包括纸质档案和电子档案，档案需长期保存，电子档案备份不少于3份，实行异地存放，防止数据丢失损坏。6成果应用与更新维护6.1成果应用场景6.1.1国土空间规划编制将调查成果作为国土空间总体规划、详细规划、专项规划编制的唯一底数底图，支撑耕地保有量、建设用地规模、生态保护红线布局等核心指标的确定，确保规划的科学性和可实施性。6.1.2耕地保护作为永久基本农田划定、耕地占补平衡、耕地进出平衡、耕地非农化非粮化管控、耕地撂荒治理的核心依据，支撑耕地保护目标责任考核，保障国家粮食安全。6.1.3节约集约用地作为批而未供和闲置土地处置、城镇低效用地再开发、工业用地“标准地”出让、开发区土地集约利用评价的依据，提升国土空间利用效率，保障产业发展用地需求。6.1.4生态保护修复作为生态保护红线管控、自然保护地建设、生态系统碳汇核算、生态保护修复项目立项与成效评估的依据，支撑生态环境保护工作，提升生态系统质量和稳定性。6.1.5自然资源资产管理作为自然资源资产负债表编制、自然资源所有权委托代理、自然资源资产有偿使用的依据，支撑自然资源资产保值增值，落实所有者权益。6.1.6政务服务与执法监察将调查成果纳入国土空间基础信息平台和政务服务系统，为用地审批、不动产登记、项目立项提供实时查询服务，减少重复调查，提升政务服务效率；作为违法占地、破坏耕地、违反国土空间规划等行为的查处依据，提升执法效能。6.2