国土空间用途管制实施指南(试行)

国土空间用途管制实施指南(试行)1总则1.1编制目的为规范国土空间用途管制实施，落实“三区三线”管控要求，统筹生态、农业、城镇等各类空间开发保护活动，保障国土空间规划有效落地，依据相关法律法规和政策要求，制定本指南。1.2适用范围本指南适用于全国范围内各级自然资源主管部门开展国土空间用途管制工作，以及各类主体在国土空间范围内进行的开发、利用、保护、修复等活动的管制管理。涉及国家秘密、军事等特殊用途空间的管制，按国家相关规定执行。1.3基本原则1.3.1生态优先、底线管控。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全，严控不符合管控要求的开发建设活动。1.3.2节约集约、提质增效。落实最严格的节约用地制度，严控新增建设用地规模，盘活存量建设用地，提高土地利用效率，推动国土空间开发利用方式由增量扩张向存量提质转变。1.3.3统筹协调、分级负责。建立国家、省、市、县、乡五级用途管制体系，明确各层级权责边界，统筹跨区域、跨领域空间用途管控要求，实现全域全类型国土空间用途管制全覆盖。1.3.4公开透明、动态调整。健全用途管制公示公开制度，畅通公众参与渠道，定期开展管制实施监测评估，根据国家战略调整、经济社会发展实际按法定程序优化管制规则。2管制依据与层级权责2.1管制依据2.1.1法律法规：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《国土空间用途管制暂行办法》等相关法律法规。2.1.2规划标准：经法定程序批准的各级国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划；《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2021版）》《生态保护红线管控规则》《永久基本农田保护条例》等标准规范和政策文件。2.1.3约束性指标：国土空间总体规划确定的耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城镇建设用地规模、建设用地总规模等约束性指标。2.2层级权责2.2.1国家级：负责制定全国统一的国土空间用途管制规则、标准和政策，统筹划定并监督落实全国性“三区三线”管控要求，审批涉及永久基本农田、生态保护红线占用及跨省级行政区域的重大建设项目用途转用，开展全国性用途管制督察和监测评估。2.2.2省级：负责落实国家用途管制要求，制定省域内用途管制实施细则，分解落实国家下达的约束性指标，审批权限范围内的国土空间用途转用申请，监督指导市、县两级用途管制工作，开展省域内年度管制实施评估。2.2.3市级：负责统筹市域内国土空间用途管制工作，分解落实省级下达的约束性指标，制定市域内用途管制准入清单，审核转报超出市级审批权限的用途转用申请，监督指导县级用途管制工作，开展市域内季度管制监测。2.2.4县级：负责具体实施县域内国土空间用途管制工作，编制县域详细规划明确地块管制规则，受理、初审用途转用和规划许可申请，落实耕地占补平衡、进出平衡要求，开展县域内月度巡查和违法违规线索核查。2.2.5乡镇级：负责本辖区内村庄规划实施、宅基地审批、设施农业用地备案、用途管制日常巡查，配合上级部门开展违法违规项目查处，宣传普及用途管制政策要求。3核心管控要素与管制规则3.1生态空间管制3.1.1生态保护红线生态保护红线内实行分区管控，其中自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，仅允许以下对生态功能无破坏的有限人为活动：①管护巡护、生态修复、灾害防控、应急救援、科研观测、标本采集等经批准的生态保护相关活动；②原住民在不扩大现有生产生活规模的前提下，开展的种植、养殖、放牧、捕捞等必要生产生活活动；③经依法批准的非破坏性考古调查、文物保护活动；④已依法设立的水电、风电、光伏等能源设施必要的运行维护活动。生态保护红线内自然保护地核心保护区外的一般控制区，禁止开发性、生产性建设活动，仅允许符合核心管控要求的以下活动：①上述核心保护区允许的各类活动；②不破坏生态功能的适度生态旅游、林下经济、特色种养等活动，其中旅游配套设施总用地规模不得超过区域面积的0.1%；③必要的交通、能源、水利、通信等公共基础设施建设，以及军事、国防、涉密等特殊项目建设，相关项目需开展生态保护红线准入论证，经省级以上自然资源主管部门审核同意后方可实施。3.1.2一般生态空间一般生态空间指生态保护红线外，以提供生态服务为主要功能的国土空间，管制规则如下：①严格限制大规模、高强度的工业开发、城镇建设活动，严禁违规占用一般生态空间进行非农非生态建设；②鼓励在一般生态空间内开展国土空间生态修复、生态产品价值实现相关活动，相关活动不得破坏生态系统结构和功能；③确需占用一般生态空间的建设项目，需开展生态影响评价，落实生态补偿要求，确保生态功能不降低。3.2农业空间管制3.2.1永久基本农田永久基本农田是耕地中的精华，实行特殊保护：①重点用于粮食（水稻、小麦、玉米、薯类、豆类）及口粮作物生产，严禁违规占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼、堆放固体废弃物或从事其他非农建设活动；②非农建设项目原则上不得占用永久基本农田，确因国家重大能源、交通、水利、军事等项目选址难以避让的，需经国务院批准，并按“数量相等、质量相当、产能不降”的要求补划永久基本农田，落实耕地占补平衡“占优补优、占水田补水田”要求；③禁止闲置、荒芜永久基本农田，连续2年抛荒的永久基本农田，由村集体经济组织收回承包经营权，恢复粮食生产；④永久基本农田不得纳入退耕还林还草、退耕还湿范围，不得转为林地、草地、园地等其他农用地。3.2.2一般耕地一般耕地指永久基本农田外，主要用于农产品生产的耕地，管制规则如下：①优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等重要农产品生产，严格控制转为林地、草地、园地、农业设施建设用地等其他农用地；②确需将一般耕地转为其他农用地的，需落实年度耕地“进出平衡”要求，在县域范围内统筹补足同等数量、质量的可长期稳定利用的耕地；③一般耕地转为建设用地的，需按法定程序办理农用地转用审批手续，落实耕地占补平衡要求。3.2.3农业配套与村庄建设空间①设施农业用地：作物种植类辅助设施用地规模原则上不超过种植面积的3%，单个项目辅助设施用地上限为20亩；畜禽养殖、水产养殖类辅助设施用地规模原则上不超过养殖面积的10%，单个项目辅助设施用地上限为30亩，设施农业用地无需办理农用地转用审批手续，由乡镇人民政府备案，严禁以设施农业为名违规从事非农建设。②宅基地：严格落实“一户一宅”要求，宅基地面积执行本省（自治区、直辖市）规定的上限标准，平原地区人均宅基地面积不超过120平方米，丘陵地区不超过150平方米，山区不超过200平方米，严禁未批先建、超面积占用、违规买卖宅基地，鼓励盘活闲置宅基地和闲置农房发展乡村产业。③乡村产业建设用地：乡村公共服务设施、基础设施、经营性产业用地需符合村庄规划，用地规模不得超过县域国土空间总体规划确定的乡村建设用地总规模，新增乡村建设用地优先利用存量建设用地。3.3城镇空间管制3.3.1城镇开发边界城镇开发边界是集中开展城镇开发建设活动的边界区域，管制规则如下：①边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式，所有城镇开发建设活动需符合详细规划要求，依法取得规划许可；②边界外严禁新增城镇开发建设活动，确因国家重大交通、能源、水利、军事、防灾减灾等项目难以避让的，需经原城镇开发边界审批机关同意后，方可按程序办理审批手续；③城镇开发边界内建设用地总规模不得突破国土空间总体规划确定的城镇建设用地规模上限，不得违规调整城镇开发边界。3.3.2城镇建设用地①新增建设用地：严格落实节约集约要求，新增工业用地容积率不得低于1.0，高标准厂房容积率不得低于2.0，特殊行业经市级以上自然资源主管部门批准可适当降低容积率要求；住宅用地优先保障保障性住房、租赁住房供应，人口净流入大城市保障性租赁住房用地占年度住宅用地供应总量的比例不低于30%，其他城市不低于20%。②存量建设用地：鼓励通过城市更新、低效用地再开发等方式盘活存量建设用地，存量工业用地提高容积率的，不再增收土地价款，存量建设用地改造需符合详细规划要求，不得突破地块管控指标。③地下空间：实行分层开发、分层管控，地下空间开发利用需符合地下空间专项规划，优先安排市政设施、人防设施、公共服务设施，地下空间建设用地使用权可分层设立、分层登记，不得破坏地上生态环境和市政设施运行安全。3.4海洋空间管制3.4.1海洋生态保护红线海洋生态保护红线管控要求与陆地生态保护红线一致，核心保护区禁止人为活动，一般控制区禁止开发性、生产性建设活动，仅允许符合管控规则的有限人为活动，严禁违规占用海洋生态保护红线开展围填海、养殖、旅游开发等活动。3.4.2养殖用海养殖用海需符合海洋功能区划和养殖水域滩涂规划，禁养区内严禁新增养殖用海，现有养殖项目限期退出；限养区内严格控制养殖规模和密度，不得超出环境承载力开展养殖活动；养殖用海最高使用期限为15年，到期符合规划要求的可申请续期。3.4.3建设用海严格控制围填海活动，除国家重大战略项目外，全面禁止新增围填海审批；已批准的围填海项目需严格按规划用途开发利用，严禁闲置、倒卖围填海指标；建设用海转用审批按《中华人民共和国海域使用管理法》规定的权限执行，涉及占用生态保护红线的需开展准入论证。3.5其他特殊空间管制历史文化名城名镇名村、历史文化街区、文物保护单位保护范围内的建设活动，需符合历史文化保护专项规划要求，严禁破坏历史风貌和文物本体；矿产资源开采活动严禁占用生态保护红线、永久基本农田，需符合国土空间规划和矿产资源规划要求。4用途转用审批管理4.1审批权限划分4.1.1农用地转用：永久基本农田转为建设用地的，一律报国务院批准；永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，报国务院批准；上述范围以外的农用地转用，由省、自治区、直辖市人民政府批准。4.1.2未利用地转用：未利用地转为建设用地的，按省级人民政府规定的审批权限执行，跨年度使用未利用地指标的需报省级自然资源主管部门备案。4.1.3海域转用：围填海项目需报国务院或省级人民政府批准，除国家重大项目外，不得批准新增围填海。4.1.4特殊类型转用：涉及占用生态保护红线的建设项目，需先经省级以上自然资源主管部门开展准入论证，论证通过后方可按程序办理转用审批；涉及占用永久基本农田的，需按规定补划永久基本农田，落实占补平衡要求。4.2审批要件申请国土空间用途转用需提交以下要件：①建设项目批准、核准或备案文件；②建设项目用地预审与选址意见书（需办理预审的项目）；③国土空间规划符合性审查意见；④耕地占补平衡或耕地进出平衡落实证明材料；⑤生态保护红线准入论证报告（涉及占用的项目）；⑥土地征收社会稳定风险评估报告（涉及集体土地征收的项目）；⑦补偿安置方案及被征地农民社保落实证明材料；⑧其他按规定需提交的材料。4.3审批流程4.3.1申请与受理：建设单位向项目所在地县级自然资源主管部门提交申请材料，材料齐全、符合法定形式的予以受理，材料不全的一次性告知补正。4.3.2初审与审核：县级自然资源主管部门在10个工作日内完成初审，报市级自然资源主管部门审核；市级自然资源主管部门在5个工作日内完成审核，按审批权限报省级人民政府或国务院审批。4.3.3审批与落地：有审批权的人民政府在15个工作日内完成审批，出具用途转用批复；县级自然资源主管部门凭批复核发建设用地批准书，办理不动产登记手续。4.4审批效率要求一般建设项目用途转用审批全流程时限不超过30个工作日，重大民生项目、重点产业项目开辟“绿色通道”，审批时限不超过20个工作日，不得增设非法定审批环节和要件。5规划许可管理5.1许可类别全面落实“多审合一、多证合一”改革要求，规划许可分为以下4类：①建设项目用地预审与选址意见书，适用于需审批、核准的建设项目；②建设用地规划许可证，适用于使用国有建设用地的建设项目；③建设工程规划许可证，适用于城镇开发边界内的各类建设工程；④乡村建设规划许可证，适用于城镇开发边界外的农村建设项目。5.2城镇开发边界内许可管理城镇开发边界内的建设项目，凭用途转用批复、土地出让合同或划拨决定书，申请核发建设用地规划许可证；在工程建设前，需提交建设工程设计方案，申请核发建设工程规划许可证，许可内容需明确用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、公共配套设施配建要求等管控指标，建设单位需严格按许可内容开展建设，不得擅自变更。5.3城镇开发边界外许可管理城镇开发边界外的宅基地、乡村公共设施、乡村产业项目，需向乡镇人民政府提出申请，经县级自然资源主管部门审核后，由乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证；设施农业用地无需办理规划许可，由乡镇人民政府备案后即可实施。5.4许可变更与撤销建设单位确需变更规划许可内容的，需向原发证机关提出申请，变更内容符合详细规划要求的予以变更，不符合的不予变更；以欺骗、贿赂等不正当手段取得规划许可的，原发证机关依法撤销许可，造成损失的由建设单位自行承担。6监测评估与动态调整6.1动态监测依托国土空间基础信息平台，整合卫星遥感、无人机巡查、大数据分析等技术手段，建立“季度监测、年度评估”的动态监测体系：每季度开展一次全域用途管制遥感监测，重点核查“三区三线”管控情况、用途转用实施情况、规划许可落实情况，对疑似违法违规图斑，县级自然资源主管部门需在15个工作日内完成实地核查，形成核查台账。6.2年度评估每年12月底前，县级以上自然资源主管部门组织开展年度国土空间用途管制实施评估，评估内容包括：约束性指标落实情况、用途转用审批情况、违法违规查处情况、管制规则实施效果等，评估结果作为下一年度建设用地指标分配、规划调整、绩效考核的重要依据。6.3动态调整因国家重大战略调整、重大项目建设、行政区划调整、自然灾害等原因确需调整国土空间规划和管制规则的，需严格按法定程序报批，涉及调整“三区三线”的，需符合国家规定的调整条件，不得随意突破底线管控要求。7监督执法与责任追究7.1分级监督机制建立国家、省、市、县四级监督检查体系：国家级自然资源督察机构每年组织一次全国性用途