公共管理导论

公共管理导论竺乾威，朱春奎，李瑞昌著CONTENTS第一章绪论公共管理概论公共管理的理论与实践公共管理研究CONTENTS第一章绪论公共管理概论公共管理的理论与实践公共管理研究公共管理的含义现代意义上的公共管理作为一种活动，经历了一个从公共行政到公共管理的变化。从时间上讲，“公共行政”的表述要早于“公共管理”。在20世纪80年代之前，“公共行政”是一种更为流行的表述方式，即便是今天这一表述也还在被大量地使用。随着20世纪80年代西方国家新公共管理改革运动的兴起，“公共管理”的表述有逐步取代公共行政的趋势，其原因在于有一种观点认为，公共管理较公共行政而言，代表了一种新的管理范式。鉴于两者的密切联系，首先有必要对公共行政做一理解。公共管理的含义尽管学界对公共行政有很多不同的定义，但一般来说，公共行政指的是一种国家行政机构依法管理社会公共事务的活动。公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，也就是我们通常所说的政府（不是包含立法、司法和行政在内的大政府的概念，而是作为行政系统的小政府的概念，尽管从活动的角度讲，立法、司法与行政有着密切的关系）。这一活动的客体是社会公共事务。由于公共事务（比如教育、治安、环境保护等）事关社会的每一个人，因此它需要有一个具有公共权威的机构来履行这样的使命，而这样的一个机构非政府莫属，因为政府具有一种其他组织所没有的维持社会运转的强制力。但是政府只是处理公共事务的权威性机构，私人事务不属它的管辖范围。作为一种活动，它必须依法进行，依法行政是政府活动的首要原则。所谓依法行政，就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。此外，作为一种活动，它通常包含了POSDCORB（计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）七种功能。公共管理的含义公共管理是一种以政府为主要主体，依法管理社会公共事务并以有效手段取得管理结果和达到管理目的的活动。这一定义表明了以下几层意思：公共管理的主体除了政府之外，社会各方也在不同程度上参与到管理中来。这不仅是一种管理方法的改变，更重要的是一种向民主行政发展的价值取向的转变。公共管理不仅仅是执行命令，更重要的是取得成效，而取得成效需要借助各种有效的方法和手段，这里不仅包括行之有效的官僚式的传统方法，也包括运用市场机制和一些企业式的方法。管理结果和管理目的的一致，取得管理结果最终是为了达到管理目的。公共管理的目的是从终极意义上讲的，也就是人的幸福，这是全部公共管理活动的意义和价值所在。管理结果与管理目的的一致体现了工具理性和价值理性的统一。公共管理的特征公共性从属性非营利性服务型公共管理的原则公共利益至上原则公共利益至上原则要求在处理关系或冲突时，以符合社会大多数人的利益为准则，以国家和民族的进步为准则，因为国家和民族的进步从根本上符合全体人民的利益。依法行政原则依法行政提供了政府行为的合法性基础。责任原则政府对民众承担的责任政府公务员对上级承担的责任效率原则效率是政府运行追求的目标，是判断政府行为的一个重要指标。这里的效率通常是与效益联系在一起的，即以尽可能少的投入取得尽可能大的预想的结果。公开原则公开原则是与透明政府联系在一起的。公开原则要求政府行为公开，让权力在阳光下运行。CONTENTS第一章绪论公共管理概论公共管理的理论与实践公共管理研究公共管理理论的发展与公共管理学相关的政治学理论最重要的当然是政府理论，因为政府是公共管理的最重要的主体。有关的现代政府理论可以追溯到十八九世纪西方的一些政治理论，其中比较著名的有洛克的有限政府理论、孟德斯鸠的分权理论，以及美国《联邦党人文集》体现的有关政府的理论。这些理论在相当程度上确立了现代西方政府在整个政治体系中的位置。如果说这些理论更多的是从权力角度来论述政府的话，那么，从管理角度来论述政府的首推美国的伍德罗·威尔逊。威尔逊的一个基本考虑是“如何将天生考虑大众控制和参与的宪政民主制的概念与有效的、专业的行政管理（它们强调与民主监督和影响不同的系统规则和内部程序）结合起来”，这一考虑使他撰写了被认为是行政学开山之作的《行政学研究》一文。政治学理论公共管理理论的发展威尔逊对政治和行政做了一个区别。这一区别就在于“行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理问题不是政治问题，虽然政治为行政管理确定任务，但政治无须自找麻烦地去操纵行政管理机构“。威尔逊就此提出了著名的政治行政两分法，把政治和行政分开，政治指的是由民选官员的大多数来决定有关行政管理要做什么样的选择，行政指的是通过相对独立于政治干预的有效程序来执行大众的意志。古德诺后来以更加简练的语言说道：政治就是政策的制定，行政就是政策的执行。威尔逊的政治行政两分法同马克斯·韦伯的官僚制理论一起构成了传统公共行政的两大支柱。尽管威尔逊的两分法后来受到了批评，但不可否认的是，西方（尤其是美国）的政治体系和文官制度的架构还是体现了两分法的特点。公共行政由此也开始与政治做一切割，行政学也由此开始成为一门独立的学科。马克斯·韦伯在很多场合下被更多地认为是社会学家，事实上，他的官僚制理论既可以说是社会学理论和政治学理论，也可以说是行政学理论。它涉及了公共管理的一个重要载体，那就是组织问题。韦伯认为，官僚组织的优越性表现在它的理性、表现在训练有素的行政人员以“可计算原则”和“非人格化”方式去执行任务，这符合资本主义的市场经济对行政管理提出的精密、明确、连贯和尽可能迅速的要求。在韦伯看来，官僚制是一种精确的工具，即使是具有不同利益——政治的、经济的或者其他利益———的掌权者也都可以使用。作为一种社会结构尤其是一种政治结构的官僚组织通常会产生深远的经济和社会结果，官僚制对这些结果产生的影响取决于操纵这一机器的当局给它制定的方向。韦伯勾勒的官僚制组织成了公共管理的一种最重要的组织形式，尽管后来这一组织形式遭到了批评。政治学理论公共管理理论的发展泰勒的科学管理理论有四项原则：管理学理论-科学管理理论将劳动方法标准化，对工人操作的每个动作进行科学研究，通过建立科学的作业方法来取代原来的凭经验办事的做法。科学地挑选和培训工人，按照试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能够用最好的方法工作。将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已经确立起来的科学原则进行。劳资双方的友好合作，均分劳资双方的工作和职责。公共管理理论的发展泰勒的科学管理理论有四项原则：管理学理论-科学管理理论将劳动方法标准化，对工人操作的每个动作进行科学研究，通过建立科学的作业方法来取代原来的凭经验办事的做法。科学地挑选和培训工人，按照试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能够用最好的方法工作。将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已经确立起来的科学原则进行。劳资双方的友好合作，均分劳资双方的工作和职责。公共管理理论的发展差不多与泰勒同时代的法国人亨利·法约尔也是值得一提的。法约尔的贡献在于他首先提出了管理是企业的一种职能（其他的职能有技术职能、运营职能、财务职能、安全职能和会计职能），并指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。古立克的管理的七功能说（POSDCORD，也就是计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）显然是遵循着法约尔的这一思路的。法约尔还提出了著名的14项管理原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，并强调集体精神在企业管理中的重要性。此外，法约尔还提出了著名的“法约尔跳板”原理。这一原理指出，在一个由一些部门构成的等级制组织中，其通常的运行方式是各部门的情况汇报一级一级向上传递，而命令指示则一级一级向下传递，由于部门之间没有横向的联系，即便两个部门之间有问题要解决，也要经过这种上下的渠道，导致效率低下。“法约尔跳板”原理的解决之道是在两个部门间有问题先自行协商解决，只有在解决不了的情况下才通报上级，由上级协调，以便迅速而及时地解决问题。管理学理论-科学管理理论麦格雷戈X理论和Y理论Ｘ理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为建立在对生理和安全的需要上。Ｘ理论主张采用一种强硬的监督和控制的方式来进行管理。Ｙ理论对人性的假设是善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予机会和鼓励，人们会努力，会承担起责任，大多数人具有一定程度的想象力和创造力。Ｙ理论主张权宜应变的管理，发挥人们的聪明才智和能力。赫茨伯格双因素理论这一理论把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素两种。该理论提倡用工作丰富化等方式来激励人们。马斯洛需要层次理论马斯洛认为，人的需要可以分成五大类，按先后次序分别为生理需要、安全需要、社交需要、尊敬的需要、自我实现的需要公共管理理论的发展管理学理论-行为科学理论行为科学理论公共管理理论的发展切斯特·巴纳德被认为是第一个把组织看作一个社会系统的理论家。他认为组织是一个协作系统，包含三个要素，即协作的意愿、共同的目标和信息联系。巴纳德从静态和动态两个方面对组织做了极为透彻的分析。在他看来，组织的静态，也就是他讲的结构性的概念有个人、协作系统、正式组织、复合正式组织以及非正式组织。主要的动态概念有自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡。在巴纳德看来，组织就是一个组织与其成员交换的系统，这一交换是通过组织向其成员提供刺激，成员对刺激做出回应进行的。组织成员的努力和贡献是由组织提供的诱因引起的，自我保存和自我满足的利己动机是支配的力量，组织只有满足这些动机才能存在，除非它改变这些动机。因此，组织管理的实质就在于在组织提供的诱因和个人为之做出贡献之间维持一种平衡，如果这一平衡被打破，那么组织就无法很好地运作，这就是巴纳德著名的均衡理论。组织管理理论在20世纪80年代的一大发展是学习型组织理论。彼得·圣吉著的《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》是学习型组织理论的一部代表性作品。在思考的局限性、归罪于外、缺乏积极主动的整体思考、专注于个别事件、忽视渐进缓慢的变化、从经验学习的错觉、以为经验可以适应所有时空条件、管理团体的迷思。圣吉认为，可以通过五项修炼来克服这些智障。一是自我超越，也就是不断厘清个人的真正愿望，厘清什么对个人来说是最重要的，它是学习型组织的精神基础。二是改善心智模式，有效地表达自己并以开放的心灵容纳别人的想法。三是建立共同愿景，将大家凝聚在一起。四是团体学习，团体学习不仅有助于团体整体产生出色的成果，也有助于个别成员的成长。五是系统思考，它是将其他四项修炼整合成为一体的理论和实务，缺少了它，就无法理解各项修炼之间的互动。系统思考可以帮助了解学习型组织的最重要的部分，也就是以一种新的方式使我们重新认识自己与所处的世界。管理学理论-组织管理理论公共管理理论的发展组织理论在20世纪80年代的又一发展是政府再造理论。奥斯本和盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》对于美国的新公共管理改革运动起到了巨大的推动作用，这本书被认为为新公共管理的改革提供了一幅蓝图。政府再造理论提出了新政府的十个方面，推进了改革运动的发展管理学理论-政府再造理论公共管理理论的发展这是英国学者在20世纪90年代对新公共管理改革在英国导致的管理碎片化现象提出批评，并在此基础上发展出来的一种理论和治理模式，其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。整体性治理理论建立在两个背景之上：第一个背景是盛极一时的新公共管理的衰微。登力维把新公共管理概括为三个方面：（1）强调分散化；（2）强调竞争；（3）强调激励。公共管理功能的碎片化导致了一系列的问题，如让其他机构来承担代价的转嫁问题、互相冲突的项目、重复浪费、目标互相冲突、因缺乏沟通引起的不恰当干预、在对需要做出反应时各自为政等。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。第二个背景是信息技术的发展，即数字时代的来临，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。希克斯认为，整体性治理可以从一些关键活动（如政策、管制、服务提供和监督）以及这些活动涉及的三个层面来进行，也就是整体性运作要求在三个层面上取得一种一贯性：（1）它可以将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，比如地方机构内部的不同部门、中央机构与地方机构之间。（2）可以在一些功能内部进行协调，比如健康保障和社会保障。（3）整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。这一理论尤其在进入21世纪后具有巨大的影响力。管理学理论-整体性治理理论公共管理理论的发展决策作为一种重要的组织功能引发了大量的研究，各种理论层出不穷，比如精英决策理论、团体决策理论、理性决策理论，以及许多的决策模型。这里比较有影响力的有西蒙的有限理性决策理论。西蒙是决策理论的开创者。西蒙的决策理论综合了多学科的研究成果并将其熔于一炉，在管理学中有着独特的影响力。林德布洛姆在20世纪50年代确立的渐进决策理论也是非常有影响力的决策理论。艾米泰·埃佐尼。他把决策分成根本性决定和非根本性决定两种，提出了“综视决策模式”（也称为“混合扫描决策模式”）管理学理论-决策理论公共管理理论的发展经济学理论公共选择理论公共选择理论用经济学中的经济人假定来分析政治问题，认为政治领域中的个人也是自我利益的最大化者。企业家追求的是钞票最大化，政治家追求的是选票最大化。威廉·尼斯坎南认为官僚的首要目标就是他们的“预算最大化”，因为这一最大化是他们获取工资、庇护、权力、公众声望和政府绩效的最佳途径。这样，这一假定就与传统政治学的“政府代表公共利益，官员的目标是社会利益最大化”做了切割。由于官僚可能会利用他们的权力去不正当地获取国家资源，政治家有可能出于党派偏见和短期选举考虑而不顾公众的利益，如果再加上制约他们的法律和规章制度有漏洞，这就有可能导致政府失败。为了防止出现这种状况，公共选择理论提出了一些对策，比如：在政治家和纳税人的利益之间，以及官僚和他们为之服务的公众之间建立更好的联盟等。委托代理理论委托代理理论是20世纪70年代后对公共管理产生重要影响的理论。这一理论最初来源于企业所有权和经营权的分离。委托和代理的关系是通过合同建立起来的。委托代理理论对人的行为的假设与公共选择理论一样，即人是自我利益的最大化者。为了防止双方对自身利益的追求而伤害对方，需要用合同的方式来制约对方可能伤害自己的利己行为。同时，由于信息不对称（它会导致逆向选择和道德风险，通常情况下相对于委托人来说，代理人占据了信息方面的优势），委托代理理论提出了如何谈判合同并对合同进行监视以减少代理人的机会主义行为的问题。此外，这一理论也影响了官僚制组织的运作，比如新公共管理改革中英国和新西兰的执行局与部的关系不再是上下级的关系，而变成委托人和代理人的关系，把掌舵与划桨分开，以此来提高公共服务的质量。交易成本理论交易成本指的是为促成交易的发生而形成的成本，比如信息成本、决策成本、监督成本等。由于社会中人与人、人与组织、组织与组织之间会发生交往活动，因而也就会产生交易成本。交易成本理论旨在为各种不同的交易设计最佳的治理结构，比如组织生产和物品服务交换的最佳途径。尽管交易成本理论最先用于分析经济体比如企业的交易，也就是如何以较低的成本来促成交易，但后来也被引用到了公共管理之中。公共管理的三种模式从时间上讲，这一模式是最早的。传统行政模式中，政府的角色通常被认为更多地与法律和政治标准相关。这一模式从西方来说建立在两个基础之上，这就是现代官僚制和政治行政两分法。政府的运作需要借助一个组织体制，这一体制必须是理性的、非人格化的、以规则为基础的、以成就为导向的、有效率的。传统公共行政在其运作过程中表现出以下几个方面的特点：（1）由官僚组成的政府构成了公共行政活动的中心。政府是公共资源唯一的调配者，也是公共产品和服务唯一的提供者。简言之，公共事务由政府一手包办。（2）政府与市场和社会三者之间有明确的边界，三者各行其是，行政手段通常被用来解决这三者之间的矛盾和问题。（3）政府以及公务员的行为属公法管辖范畴，这在一定程度上使得文官享有其他部门人员无法享受的特权，比如终身制、公务活动不得受到妨碍和干扰等。（4）官僚制组织内部是一个封闭的系统，从上到下的等级结构决定了组织内部人员的基本关系和活动准则。奉命办事、服从上级是基本的行为准则。（5）行政运作注重的是过程而非结果，按程序和规章制度办事是必须遵循的原则，即便有时与结果不符。比如，明知一些政府采购会导致浪费也要去做，因为程序做了这样的规定，必须服从。（6）对效率的追求主要通过良好的组织结构获得，公务员忠于职守就是有效率的表现，职务晋升差不多是对公务员唯一的褒奖。传统行政模式也有它的问题。这主要表现在：由于政府是唯一的服务提供者，因而缺乏竞争，使服务质量下降；官僚体系往往培养的是因循守旧者而非创造革新者；注重过程而非结果往往导致资源浪费；政府权力的过于集中容易产生寻租问题；政府权力的独享使得它缺乏对民众偏好的回应；公众参与的缺乏导致难以对政府问责。这一模式在进入后工业社会后遭到了挑战。传统行政模式公共管理的三种模式从时间上讲，这一模式是最早的。传统行政模式中，政府的角色通常被认为更多地与法律和政治标准相关。这一模式从西方来说建立在两个基础之上，这就是现代官僚制和政治行政两分法。政府的运作需要借助一个组织体制，这一体制必须是理性的、非人格化的、以规则为基础的、以成就为导向的、有效率的。传统公共行政在其运作过程中表现出以下几个方面的特点：（1）由官僚组成的政府构成了公共行政活动的中心。政府是公共资源唯一的调配者，也是公共产品和服务唯一的提供者。简言之，公共事务由政府一手包办。（2）政府与市场和社会三者之间有明确的边界，三者各行其是，行政手段通常被用来解决这三者之间的矛盾和问题。（3）政府以及公务员的行为属公法管辖范畴，这在一定程度上使得文官享有其他部门人员无法享受的特权，比如终身制、公务活动不得受到妨碍和干扰等。（4）官僚制组织内部是一个封闭的系统，从上到下的等级结构决定了组织内部人员的基本关系和活动准则。奉命办事、服从上级是基本的行为准则。（5）行政运作注重的是过程而非结果，按程序和规章制度办事是必须遵循的原则，即便有时与结果不符。比如，明知一些政府采购会导致浪费也要去做，因为程序做了这样的规定，必须服从。（6）对效率的追求主要通过良好的组织结构获得，公务员忠于职守就是有效率的表现，职务晋升差不多是对公务员唯一的褒奖。传统行政模式也有它的问题。这主要表现在：由于政府是唯一的服务提供者，因而缺乏竞争，使服务质量下降；官僚体系往往培养的是因循守旧者而非创造革新者；注重过程而非结果往往导致资源浪费；政府权力的过于集中容易产生寻租问题；政府权力的独享使得它缺乏对民众偏好的回应；公众参与的缺乏导致难以对政府问责。这一模式在进入后工业社会后遭到了挑战。传统行政模式公共管理的三种模式如果说传统行政模式中政府的角色通常被认为更多的是与法律和政治标准相关的话，那么管理主义模式中的政府角色则被认为更多的是与经济和市场的考虑相关，新公共管理可以说是这一考虑的典型产物。新公共管理开创了一种新的管理模式，其取向是企业化和市场化，把企业管理和运作的方法、手段与技术运用到行政管理和运作中。改革要达到的目标是提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。简言之，就是以企业精神改造公共部门，以尽可能少的成本来获得尽可能多的管理成果（“用最少的钱做最多的事”）。新公共管理模式具有以下特点：“第一，它代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预期目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派和中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将掌舵者与划桨者分开。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。”管理主义模式的问题在于过于强调工具理性而忽略了价值理性，公私部门之间的边界被淡化从而导致公共部门受到削弱，这是它后来受到批评的一个重要原因。管理主义模式公共管理的三种模式如果说前两个模式更多地被认为分别与政治和管理相关的话，那么，新公共服务模式中的政府角色则被认为更多地与民主和社会标准的考虑相关。新公共服务模式对管理主义模式同时也对传统模式提出了批评，认为两者的一个相同点在于都信奉理性模式，而理性模式的局限在于它是建立在一种片面的人类理性观点以及对知识获取的不完整的理解之上的。新公共治理的特点在于它“抓住了21世纪国家在一个多组织和多元的复杂性中公共政策执行和公共服务提供的现实。”②新公共治理是围绕公共政策的执行和公共服务的提供进行的，而这种执行和提供发生在一个多组织（pluralstate，也称复数国家，与后面提到的单一国家相对）和多元主义的国家（pluraliststate）里，正是后者，使得公共政策的执行和公共服务的提供产生了新的情况。新公共服务模式中国公共管理的实践中国公共管理的实践从新中国成立至今经历了两个阶段，这两个阶段可以以改革开放作为一个分界线，改革开放前后的中国公共管理呈现了非常不同的状况。总的来说，发生了以下几个方面的变化：第一，公共管理的思想发生了一个从服务于革命事业到公共利益至上的变化。第二，公共管理借助的经济体制发生了一个从计划经济向市场经济的变化。第三，公共管理的主体也就是政府发生了一个从全能政府到有限政府的变化。第四，公共管理的运作发生了一个从政府垄断到社会参与的变化。第五，政府本身的工作人员管理体制发生了一个从干部制度到公务员制度的变化。中国公共管理的实践改革开放以后政府的公共管理实践也可以分为两个阶段，这两个阶段可以以服务型政府的提出作为界限，通常把前一阶段称作建设型政府，后一阶段称作服务型政府。这两个阶段展示了中国政府公共管理实践的新的变化。第一，管理思想上发生了一个从注重工具理性到注重价值理性的变化。第二，与此相联系的是政府的职能从注重经济增长转向注重民生福利，这是中国政府职能的一大变化。第三，从管理转向治理。管理和治理的最大区别在于管理主体的变化，管理的主体通常是一元的，也就是政府；而治理的主体是多元的，也就是除了政府这一最重要的主体，还有社会的其他部分（包括团体和个人，通常意义上的利益相关者）也介入管理中来。CONTENTS第一章绪论公共管理研究公共管理的理论与实践公共管理概论研究对象公共管理研究的对象毫无疑问是公共管理活动及其规律。但是，对于这一活动的主体，传统的公共管理只是定位于政府，政府承担所有的公共管理活动。而现代的公共管理则把这一主体扩大到了政府之外的其他组织和团体，包括由个体组成的以利益组织和集团名义出现的组织和团体。这样，公共管理的研究对象除了要研究传统的政府职能之外，还要研究政府与这些组织和团体之间的关系，以及由这些关系的改变带来的公共管理活动的变化。政府与企业的关系在市场条件下政府如何处理与市场和企业的关系，包括对企业的监管、让企业承担政府的公共服务职能等等，构成了公共管理研究的一个重要方面。政府与事业单位的关系事业单位在我国是一个庞大的群体，其中有不少在履行着政府职能。如何在比较好的程度上解决困扰了多年的政事不分问题，也构成了公共管理研究的一个重要内容。政府与各类社会组织及团体的关系改革开放带来的一大变化是以民间组织的成长为代表的社会的形成。研究对象公共管理还要研究政府管理的功能，这些功能大致包括以下几个方面：组织组织是公共管理活动得以进行的载体，是公共管理最基本的要素之一。组织涉及基本的结构形态、组织的协调、组织的功能以及组织的变革。领导领导涉及领导类型、行为方式、领导的能力及其提升，以及领导的战略管理。决策决策涉及公共政策的制定和公共政策的执行，以及决策过程中的公众参与。预算公共预算涉及预算管理，包括公共预算的模式、过程与技术；涉及公共收支管理，包括公共收入和支出管理，以及财政管理体制改革。人事涉及公共部门人力资源的管理过程，包括人力资源的获取、保持与开发，以及公务员制度和事业单位人事制度的改革。信息管理涉及政府信息管理的过程、信息公开制度以及电子政务与电子治理、学习型组织和知识管理。绩效管理涉及绩效管理面临的挑战、绩效管理的流程以及绩效管理的方法。公共危机管理公共危机管理是一种非常态的管理，涉及公共危机的类型、公共危机的管理环节和评估、公共危机的特征以及危机管理的公众参与。法治与监督涉及行政与法律的关系，行政监督的类型、组织体制与运行机制，以及法治政府的建设。伦理建设涉及公共责任的类型、回应性与行政问责、伦理与道德以及公共伦理的建设。改革与发展涉及行政改革的动因、改革的过程、改革的策略选择、西方国家的公共管理改革以及中国的公共管理改革。研究方法从历史来看，公共管理研究主要有规范研究和实证研究两种类型。实证研究是近几十年来备受推崇的一种研究方式。实证研究中经常采用定性（或质性）研究方法和定量研究方法。而问卷调查、访谈法、民族志法、新制度主义方法和比较研究方法又是运用最多的几种定性研究方法。本书重点介绍实证研究及其中的新制度主义方法和比较研究方法。实证研究是一种通过对研究对象进行观察、试验、调查和访谈，获取客观材料，并从中得出一般结论的研究方法。“实证”一词指的是通过经验、观察或试验来获得信息。科学方法的核心在于所有的证据都必须是实证的，也就是它是建立在事实和证据基础之上的。在科学方法中，实证指的是运用可行的假设，这一假设是可以通过观察和试验来加以检验的。实证研究方法最早始于18世纪法国的一些哲学家倡导将自然科学实证的精神用于社会现象的研究，从而使社会现象的研究也像自然科学研究一样精细和准确。实证研究方法被运用到行政学领域是20世纪30年代的事，西蒙的《行政行为研究》在一定程度上开创了这一研究。实证研究方法是在20世纪80年代被引入我国公共管理研究的，但其真正获得发展是在进入21世纪以后，这得益于改革开放后我国学术界和西方国家学术界的交流，得益于我国公共管理研究在进入21世纪以后的迅猛发展。今天，实证研究方法已经成为我国公共管理研究的主流方法之一。研究方法新制度主义是20世纪80年代后首先在美国兴起的一个学派，通常认为它根源于美国政治学家马奇（JamesGMarch）和挪威政治学家奥尔森（JohanPOlsen）两人于1984年发表的一篇有影响力的文章《新制度主义：政治生活中的组织因素》以及1989年出版的一本著作《重新发现各种制度：政治的组织基础》，两人在20世纪90年代的《民主治理》一书中再次用制度分析的方法进行了分析。新制度主义是相对于早期的制度主义而言的。早期的制度主义主要是从静态的角度来进行研究的，它研究的对象是政治制度（包括立法、行政与司法等政治机构），主要关注自上而下的制度设计问题，研究的主要资料是宪法、法律、政府文件、议会日程等资料，从这些资料中分析特定社会的政治价值，并设计出符合某种目的的政治机构或制度。相比之下，新制度主义强调制度的动态运动对政治活动的影响，尤其是制度与行为和观念的关系，着眼于制度的性质以及制度如何影响人的行为。两者的相同点在于强调制度在政治发展、经济发展和社会发展过程中的重要作用。新制度主义包含了不同的流派，其中主要的有理性选择制度主义（主要研究既定制度约束下个人寻求利益最大化的过程，以及制度对个人选择过程的影响）、历史制度主义（主张在一定历史发展中形成的稳定的制度是推动历史沿着某条道路前进的重要因素，注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史）、社会学制度主义（认为人的行为不是自身的偏好，而是受到了既定社会制度的制约。制度的选择更多的是既定文化下的合法性问题）。新制度主义的分析方法在今天的公共管理和公共政策的研究中也逐渐成为一种重要的方法。正式制度、非正式制度、制度供给、制度需求、制度均衡与非均衡、制度变迁以及制度同构等概念已经相当多地被运用于公共管理的研究中。研究方法比较研究方法。按照《牛津高阶英汉双解词典》的定义，比较研究方法就是对物与之间和人与人之间的相似性或相异程度的研究与判断的方法。比较研究方法的运用，其价值在于可以通过比较社会或公共管理现象的异同来提高对这些现象的认识，从而把握事物发展的规律。比较研究从类型上可以分单项比较与综合比较、横向比较与纵向比较、求同比较与求异比较、定性比较与定量比较几个大类。比较研究方法的运用没有一个固定的模式，一般来说，比较研究的步骤包括：确定比较的问题—确定比较的标准—收集和整理资料—比较分析—结论。美国学者贝雷迪在《教育中的比较方法》（CompartiveMethodinEducation）一书中在谈到比较研究的基本操作步骤或实施程序时，把比较研究方法的实施分成四个阶段：描述、解释、并列、比较。这样的四阶段说也可以运用于公共管理的比较分析中。比较研究方法的运用有它的要求，比较研究的对象必须符合同一性（对象必须是同一范畴、同一标准、同一类事物，否则就不可以比较）和可比性（对象之间具有一定的内在联系，具有本质上而不是表面上的共性）原则。此外，比较研究需要准确界定比较分析的单位和拟定客观有效的标准，样本的选择需要具备客观性和随机性。THANKS

FORYOURATTENTION公共管理导论竺乾威，朱春奎，李瑞昌著CONTENTS第二章政府与治理现代政府基本概述中国政府的职能及其演变政府治理创新CONTENTS第二章政府与治理现代政府基本概述中国政府的职能及其演变政府治理创新现代政府的起源与特征现代政府是伴随着现代国家而产生的。现代民族国家产生于十七八世纪，在此之前，国家体制经历了封建君主、君主专制和民主共和这样几个阶段。共和体制（当然也有少数君主立宪的形式）的产生展示了现代政府的现代性，因为现代政府的标志是国家的领导人通过民主的选举程序产生，其任期是有限的。这就从根本上颠覆了以往权力世袭的状况。这是从专制走向民主的一个转折，表现了这一国家体制的进步性。现代政府的起源与特征现代政府与现代国家相伴而生，在它后来的发展过程中，现代政府展示了以下几个方面的特征：权力有限特征现代政府的权力是有限的，这意味着权力的运行是有限度的，而且这一权力是受到制约的。民主特征这一民主特征的核心在于政府权力的合法性来自人民，政府通过民主的选举程序产生，它是人民选择的结果，政府被置于立法机构之下，是作为民意代表的立法机构的执行机构。法治特征法治是现代国家和现代政府的一个基本特征，在现代国家，法律是至上的，没有一个人或一个组织可以凌驾于法律之上。法律也是社会得以良好运转的一个基本条件，因为社会秩序就是由法律来保障的。责任特征现代政府也是一个责任政府，政府享有权力，也承担责任。权力和责任是一体的两面，行使权力就要承担责任，这是天经地义的事。传统的管理往往强调前者而忽略后者。现代政府理论现代政府是伴随着近代资本主义制度和现代民族国家的确立而建立和成长起来的，它的建构深受政府理论的影响。资本主义的政治体制是一种立法、行政和司法三权分立和互相制衡的体制，这一体制在历史上第一次打破了君主权力一统天下的局面，展示了它的历史的进步性。这一历史的进步性首先表现在行政（政府）必须从属于立法的意志，而立法就是民意的表达，这至少第一次在形式上体现了人民主权的思想。西方政府的这样一种基本架构很大程度上来源于洛克和孟德斯鸠的权力分立理论。这一分权的理论奠定了近代宪政文明的理论基础，奠定了西方国家政府的结构形式，也派生了后来一系列有关有限政府、责任政府、法治政府等概念和理论。俄国十月革命开创了一种新型的无产阶级的或者说社会主义国家的政府形式。这是一种有别于西方三权分立的政府形式，它把政府更多地与党联系在了一起，形成了一种党政一体的模式，尽管形式上存在一个最高权力机关的苏维埃（一句著名的口号是“一切权力归苏维埃”）。在这样一个模式中，党被置于中心地位。政府职能及其演化一些后起的社会主义国家也都效仿了苏俄的模式。1952年，毛泽东在《中央关于改变管理干部的方法和建立财经工作部的决定草案》上写道“一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定”，尽管1954年中华人民共和国的第一部宪法明确指出全国人民代表大会是中国最高权力机构，而中央人民政府即国务院则是它的执行机构。党的作用后来就发展成了党的一元化领导。毛泽东对党的一元化领导的解释是：在组织上应体现在两个方面：第一，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的；第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央。这样就形成了一种党政一体、以党代政的模式。这一模式在改革开放时期受到了批评。邓小平在“文化大革命”结束后批评权力过分集中时曾指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”因此，邓小平提出党政要分开，“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革”。政治体制改革的基本内容“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”。在这里，邓小平把党政分开放在了改革的最高位置上。但这一党政分开的改革没有继续下去，党政一体的模式依然被保留了下来。因此，理解中国政府的政策制定也好，运作也好，需要从党政的角度去理解，而不是从纯政府角度去理解，不是从纯人大政府角度去理解。无论是人大、政府还是党，党是这当中最核心的力量。政府职能及其演化政府对社会的管理主要体现在两个方面，一是管制，二是服务，因而管制与服务也就成了政府的两大基本职能。从历史来看，政府管理社会的职能发生了一个从消极到积极的变化。政府的角色变化受到了几位经济学家的影响。政府服务职能出现的一个变化是政府从公共服务和公共产品的生产者与提供者两者的合一走向两者的分离。公共服务的购买、公私合作、公共服务的外包等在今天已经成为公共服务提供的一种常见现象，这一变化的起因是成本效益的考虑。交易成本理论旨在设计降低成本的治理结构，因此，凡是一些政府能比市场更好地提供的服务就由政府提供，而一些通过市场提供能获得更好结果的服务就由市场提供，这就打破了传统公共管理模式中政府对公共服务的生产和提供的垄断，它带来的积极的结果便是服务质量的提高和成本的降低，以及政府的瘦身，表现为政府规模的缩小和人员的减少，以及政府本身开支的节省。亚当·斯密斯密认为政府在经济活动中不应该扮演积极的作用，而应该让市场这只看不见的手发挥作用。这样他就基本上奠定了政府在经济活动中的守夜人的角色。哈耶克哈耶克的新自由主义在某种程度上回到了亚当·斯密那里，再次强调政府的消极作用，强调让市场发挥作用。阿瑟·刘易斯他认为：“政府可以对经济增长具有显著的影响。如果政府做了正确的事情，增长就会得到促进。如果政府做得很少，或者做错了事，或者做得太少，增长就会受到限制。”在他看来，政府的政策正确与否对经济的增长才是更重要的。政府、市场与社会在我国，政府、市场和社会三大块的格局是在20世纪80年代形成的。改革开放之前，中国只有国家，没有市场，没有社会，企业和其他组织都是政府的附属物。它是一种马克思批评的国家高于社会的模式，国家涵盖了一切，国家掌握了所有资源，在经济上实行计划经济，在政治上实行高度集权，在文化上实行一元主义。政府、市场和社会三大块的形成表现了中国社会的一大进步，市场的事情由市场管，社会的事情由社会管，政府的事情由政府管。从政府管理的角度来说，它打破了原来政府一统天下的格局，降低了它管理社会的交易成本，有助于提高管理的效率。三大块的形成也产生了这三者之间的关系，这一关系目前的格局是政府主导，政企不分、政事不分、政府与中介组织不分的现象没有得到根本的改变。因此，处理好这三者之间的关系对政府的管理来说是一个挑战。中国政府与市场的关系自改革开放以来有一个变化的过程，这一变化主要表现在从改革前期阶段的政府主导到进入经济新常态后的市场主导。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这样的一个转变对长期以来起主导作用并常常跨越政府、市场和社会边界的政府是一大考验。正确处理好政府与市场的关系，避免市场失败和政府失败，尤其是在新的发展阶段避免政府职能的“越位”“错位”“缺位”现象，对于我国社会主义市场经济体制的发展和完善具有重要意义。在政府与市场和社会的关系上，中国的特征是政府主导型，表现为三者以政府为中心的较为密切的关系，政府是中心点，政企不分、政事不分、政府和中介组织不分的现象一直存在。我国进行的数次机构改革一直力图解决这一问题。政府职能转变的一大任务就是明确这三者的边界。CONTENTS第二章政府与治理中国政府的职能及其演变现代政府基本概述政府治理创新转型期中国政府的基本职能政府职能政治职能经济职能社会职能维护统治者的利益展示了阶级性的一面，国家的暴力机构就履行这样的功能社会管理运作基本的就是管制和服务，也就是政府对社会的政治、经济、文化等活动要加以管制，并向社会提供公共产品和公共服务动态性表现于社会职能变化社会政治或经济形态的变化引起转型期中国政府的基本职能改革开放2004年服务型政府的提出至今注重经济发展注重社会管理和公共服务非典政府的职能被界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，而后两项是更为重要的职能。新常态下政府职能的转变中国经济发展的速度2012年开始放缓，从原来的两位数的增长下降到一位数的增长，由此中国经济进入了一种新常态阶段。经济新常态有三个方面的特征：第一，从高速增长转为中高速增长。第二，经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大人民。第三，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。进入新常态后，政府要做的不再是设法推动经济重回两位数的高速通道，因为这已经不现实，也有违经济发展的一般规律。政府要做的是在新常态中维持经济中高速的可持续的增长。从推动到维持，表明了政府行为方式的一个大的转变。它要求政府职能再一次发生变化，也就是在政府与经济的关系上，从以前的政府主导转向市场主导。这样的一种转变，要求政府的行为发生如下的变化：从重经济到重保障从重权力到重责任从重审批到重监管从重管理到重服务从重领导到重协商从重数量到质量CONTENTS政府治理创新现代政府基本概述中国政府的职能及其演变第二章政府与治理治理与善治一个一般同意的定义是，治理指的是“确立一种治理方式，其特征在于公私部门之间以及公私部门内部边界模糊。治理的实质是强调治理的机制，这些机制不再依赖政府的权力或强制，而是多元治理的互动，以及行动者互相影响”。这样看来，治理的内涵是非常广阔的。罗兹认为，治理可以包括六个方面：作为最小国家的治理，即将国家的干预降到最低限度，利用市场或准市场的方法来提供“公共服务”。作为公司的治理，有三个可以同时适用于公私部门的原则，即信息公开、直截了当和全面解决问题、责任感（对自己的行为负责）。作为新公共管理的治理。“新公共管理”的主旨在于把私人部门即企业的管理手段和方法引入公共部门，以及将激励因素（如市场竞争）引入公共服务中，强调效率、低成本和高质量地提供公共服务。作为“善治”的治理，善治包括系统意义的、政治意义的和公共管理意义的三个方面。系统意义上的治理涉及政府内外部的管理。政治意义上的治理指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家”。公共管理意义上的治理指的是一种有效的、开放的、负责的和受到监督的公共服务体系。作为社会控制系统的治理，即治理的结果是所有参与的行动者互动的结果。作为自组织网络的治理，网络是市场和等级制的替代，这一治理强调信任、声誉、互惠和相互依存。与等级制强调控制、市场强调竞争不同，网络的核心是信任与合作。治理与善治善治可以被看作加速增长、平等、可持续发展的目标和过程。总体来看，治理的第一个层面与民主治理相关，这意味着合法性、责任和可问责。第二个层面与有效的管理有关，这涉及政府的能力，而同政府的组织形式无关。第三个层面与协调功能有关，它导致作为国家与其他组织互动的结构的秩序。秩序通常是通过包括等级统治、市场交换和共同的价值的各种模式而得到保证的。归纳起来，善治包含着八个方面，即参与、遵法、透明、回应、共识、平等和包容、高效、可问责。善治的基石是公众的参与，尤其是弱势团体的声音在决策过程中得到反映。参与需要被告知和组织，这意味着结社和表达的自由，表明善治的社会是一个有组织的公民社会。一般来说，组织或机构对受其决策影响的人负责。没有透明性和法制，问责是无法得到实施的。可以看到，治理的这几个方面是理想性的，现实中要全部做到很难。但是，这些方面毕竟指出了治理努力的目标，也可以作为衡量实际治理效果的一个尺度。治理模式盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中讲到了四种模式，这就是市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府。四种模式当然都有其不足。比如，弹性模式的代价是组织记忆的消失和员工责任感的降低，参与模式可能减缓决策的速度，解制模式与市场模式一样，会使协调和政策的连贯一致变得困难。需要指出的是，彼得斯指出的四种模式是对西方国家来说的，对于一些处于其他发展阶段的国家来说，由于这些国家面临的情况与西方国家有所不同，它们发展出来的管理模式可能会表现出不同的特点。这四种模式也不是互相孤立的，它们可能同时存在于政府的管理之中，而且互相之间也可能起互补的作用。同时，这些模式也不一定表现为纯粹的某种模式，它们可能互相之间是交叉的。另外，必须对信息技术对管理模式的影响给予足够的关注，未来技术对管理模式的影响是不可忽略的。市场式政府市场式政府主张以分散决策权和政策执行权的方式来解决公共组织在结构上存在的问题。市场式政府还主张在人员管理上以绩效工资取代原有的刻板的工资报酬制度，工资报酬取决于表现的好坏。参与式政府参与的方法认为公共部门常见的层级化、规则化组织是有效管理和治理的严重障碍。其假设是，如果这些人能得到很好的使用，其思想和才华能得到适度的发挥，那么政府的表现会变得更好。弹性化政府弹性化政府指的是政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权力的传统部门和机构，对不断变化的社会和经济情况做出反应。解制性政府解制型政府指的是政府本身内部的管理，它不是试图限制公共官僚组织的制定政策的权力，而是通过解制（放松管制）来取消一些限制和制约，释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平，也就是解除内部的繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率和效能。中国政府的治理创新2013年，党的十八届三中全会提出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式”，同时提出“推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主”。治理的核心是参与公共事务管理的主体的多元化、多元合作、共同治理。随着我国改革过程中市场和社会的出现，多元的合作就具备了一个现实的基础。尽管政府在这一过程中仍然占据着最重要的位置，但是这一过程已经开启，其背后的原理是提高管理的民主程度，减少管理社会的交易成本，向民众提供更好的公共产品和公共服务。中国政府在治理尤其是基层治理方面进行了一些比较具有自我特点的创新。协商民主建设参与式预算公共服务购买THANKS

FORYOURATTENTION公共管理导论竺乾威，朱春奎，李瑞昌著CONTENTS第三章组织组织结构与组织功能组织间关系组织理论CONTENTS第三章组织组织结构与组织功能组织间关系组织理论组织结构与组织功能的关系公共管理的运作需要借助一个组织形式，因而这一组织就成了公共管理的一个重要的空间。所谓组织，指的是两个或两个以上的人为了达到一个共同的目标而形成的一个协作系统。组织可以说是一种履行某种功能以达到组织目标的结构形式。一般来讲，组织（无论哪种类型的组织、政府、企业抑或军队）通常履行的功能包括：组织功能从静态的角度讲，组织功能涉及建构和规定完成任务或目标所需的结构和关系形式，比如层次的安排、职责和职权的确立以及命令关系和协调关系的规定等。从动态的角度讲，就是资源（包括人力资源、财力资源、信息资源等）配置、组织和利用。决策功能为实现组织目标，组织需要就有关的事项做决定，它通常构成了组织活动的核心部分，并贯穿了管理的整个过程。协调功能组织的活动在某种程度上就是一种协调的过程，包括组织内部关系的协调以及与外部关系的协调。从组织内部来讲，它与命令构成了两种最重要的沟通方式。控制功能组织的活动过程也可以说是一个控制的过程，因为组织必须保证其活动按照既定的目标前进，因此，它需要对过程中出现的偏离目标的行动进行纠正。组织结构与组织功能的关系组织是为解决问题而建立的，比如，企业是为提供某种产品或服务、解决需求而建立起来的，公共组织则是为解决社会公共问题而建立起来的。“事”构成了组织建立的一个原点，事的完成需要通过履行各种功能，需要通过决策、协调、控制等，而功能的履行需要借助一个组织形式。能否有效地履行，组织结构的优劣非常重要。因此，我们看到，结构与功能作为组织两个最重要的构成部分，其关系表现在：功能是基础，结构是由功能决定的。没有功能上的需求，结构也不会存在，因为结构只是功能履行所需要借助的一种方式而已。比如，外来人口进入城市，这就有了一种管理外来人口的功能上的需要，因为需要解决外来人口进城后产生的一系列问题，因而也就有了一种如“外来人口管理办公室”之类的组织结构形式来履行这样一种功能，如果没有这种功能上的需要，也不会去建立这样的结构。再比如，大部制结构的建立，是因为原有一些组织的运行存在着功能上的紊乱，如同一功能有多部门介入而形成碎片化，使得功能无法得到有效的运行，因而用一种新的结构形式来履行这一功能。结构一旦建立起来，就会对功能的行使产生反作用，结构的好坏或适用性在相当程度上决定了功能行使的有效性。即便就履行同一种功能而言，也会有不同的结构形式，这是视可能产生的结果而决定的。比如，环境比较稳定下的组织运作，一般会采用官僚等级制的组织机构，而环境变动较大下的组织运作，就会采用矩阵或扁平的组织结构，从这个意义上可以看到结构的重要性。传统的组织理论就是以结构的好坏来判断一个组织的效率的，一个结构臃肿、层次过多的组织是不可能有效率的，因为它首先影响了组织沟通协调的功能，进而会影响到组织的决策功能。组织结构与组织功能的关系正因为组织结构的重要性，不同类型的组织的结构设计就成了一个需要认真考虑的问题。比如，组织的领导结构就有两种类型，一是首长制，二是合议制。可以看到，首长制通常用于办事型的组织，这是因为办事强调快，强调效率，而首长制的特点恰恰在于快，首长决定了就执行，无须再讨论。正因为如此，政府系统一般采用首长制的结构，因为政府是办事机构，强调效率。合议制结构则适应于讨论型的组织，讨论不需要快，而是要周全，而合议制的特点是对一个问题的讨论和决定最后以少数服从多数的方式来解决，这一过程尽管可能会拖延时间，但对问题的彻底讨论有助于决定的做出。在我国，共产党组织和人大组织采用的就是合议制结构，一些问题的最终决定是通过少数服从多数来决定的，因为党和人大不是办事型机构，而是讨论型机构，它们是制定方针和政策的机构，方针和政策的制定不要求快，而是要求周全。此外，在国家的行政体制上，我们还可以看到两种不同的组织结构设计，一是单一制结构，二是联邦制结构。单一制也就是中央集权的结构，地方政府都从属于中央政府，服从中央政府；而联邦制结构中，中央层面的政府和地方政府之间没有从属关系，地方政府享有自治的权力。选择哪一种结构则更多的是出于一个国家的历史、传统的考虑，出于哪种形式能更有助于国家管理的考虑（当然，这也是可以改革的，中央集权的结构可以改成联邦结构，反之也一样）。由于两种结构都有它的优缺点，因此在这一体制的运行中有时有必要加以改革和完善。以中央集权制来看，这一结构的优点在于权力掌握在中央，中央一个号令马上就可以行动，做事效率高；缺点在于下级的积极性、主动性和创造性会受到制约。因此，如何发挥上下两个积极性一直是这一结构需要解决的问题。结构和功能的关系也是一种动态的关系，这一关系表现为功能的变化会引发结构的变化，功能会分合，结构也会分合。尽管结构在一般情况下因功能而起，但有时在功能还没有提出需求之前，结构的主动变革也会影响功能的运行。组织结构形式官僚制结构这是公共管理所借助的最重要，也是历时最久的一种组织形式。马克斯·韦伯最经典地指出了这一结构的特点：1）等级结构；2）分工；3）记录在案的工作决定；4）行政权与立法权分离；5）行政人员经过特殊训练，有特殊才能；6）非人格化管理。矩阵结构矩阵结构的出现在某种程度上弥补了官僚制结构的不足，这一不足表现为对外部变化的反应较为迟缓。矩阵结构由纵向的部门结构和横向的项目结构交叉构成。矩阵结构形成的原因在于，就完成一个项目（也可以说是一件事情或一个任务）而言，单靠一个部门是不够的，有时需要多个部门的合作才能将任务完成，这就导致了部门间的交叉。扁平结构扁平结构往往也是与团队结构的运作联系在一起的，团队有时就构成了扁平结构的一个组成部分。扁平结构还有一种表现形式，即无缝隙组织结构。无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务”。网络状结构网络状结构的出现是与政府运作的变革，也就是网络化治理联系在一起的。网络状结构形成的原理是对资源的充分利用，政府在维持原有成本不变甚至在减少成本的情况下向社会提供更加优质的服务。在购买方式上，这种购买服务主要有合同制、直接资助制和项目申请制。中国政府的组织体制及其特点我国实行的是单一制的国家结构形式，行政系统由纵向的中央政府也就是国务院和地方政府（省、县和乡镇政府）构成，横向（无论是中央政府还是地方政府）由各个职能部门构成，职能部门上下是对应的，比如中央政府有文化部，省就有文化厅，县就有文化局，乡镇就有文化站。从纵向上讲，中央政府也就是国务院居于最高领导地位，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国各级地方行政机关的工作。地方各级政府管理本行政区域内的行政事务，领导所属各工作部门和下级政府的工作。就中国的公共管理来说，在中国政府的行政组织体系之外还存在着中国共产党这样一个组织系统。尽管党的系统不属于国家系统，但是中共的领导地位决定了它在公共管理中的重要性。刘圣中把这一体系描述为“一元双塔”体制，一元指一个核心，即中国共产党，而双塔指两个金字塔般的科层体系，即党的科层体系和政府的科层体系。中国的公共管理撇开党的作用是不完整的。这一体制的第一个特点在于，在组织结构上，有党和政府两个系统或两条线。党政的部门在一些职能上是重叠的，而党的部门则是领导机构。第二个特点是每一层级的党委和政府之间的关系是以党为核心的关系。党中央需要党的各级组织和政府与它保持一致，保持一致的一个做法是请示报告制度。这一报告制度不仅适用于党内，也适用于政府与党的关系。第三个特点是中国政府行政体制实行首长负责的领导体制，但一些重大的行政管理问题的决定首先是由同级的党委做出的，行政首长首先——一般来说——是以党委常委或副书记的身份参加党委会议的，他的工作在相当程度上是执行党委通过的决定或做出的决议等，尽管在执行的过程中有其灵活性和创造性。CONTENTS第三章组织组织间关系组织结构与组织功能组织理论中央政府与地方政府间关系事权人事权财政权政府部门间的关系政府部门间的关系地方政府之间的关系合作竞争政府内部门与部门之间的关系协调统一政府与社会组织的关系政企关系政事关系政社关系CONTENTS组织理论组织结构与组织功能组织间关系第三章组织组织理论刺激-回报的动态平衡理论切斯特·巴纳德一个人加入组织是建立在成本效益的分析基础之上的。加入组织是需要付出成本的，因此，每个人都会对自己付出的成本和组织提供的引诱进行评估和计算。个人在加入组织后是否乐于合作是以不断地对新的引诱和贡献的平衡为转移的。当所有人感到能从组织中获得比他们的贡献更多的诱惑时，组织才处于一种均衡之中。刺激与个人动机有关，当行为使行为的动机得到满足时，个人行为就是有效的。组织的效率也是根据个人动机来界定的。当组织中的个人的动机得到满足时，组织就获得效率，而效率是组织提供充分的引诱（以维持系统）的能力的一种功能。资源依赖理论杰弗里·菲佛和杰拉尔德·萨兰基克资源依赖理论认为，在决定一个组织对其他组织的依赖时，有三个因素比较关键。第一，资源的重要性。资源的稀缺性和重要性决定了组织依赖性的本质和范围。资源越是集中，越是重要，那么对资源的依赖程度也就越高，这意味着严重依赖某一资源或少数资源的组织会感受到来自环境的较严重的压力。第二，利益群体对这一资源的分配和使用的控制力。这表现在对资源的所有权和使用权、行使这一权力的人以及制定法规和监管资源所有权、所有权和分配权的能力结果等方面。这种控制力越强，组织对资源的依赖就越弱。第三，替代资源存在的情况，或者利益群体对资源的控制范围。THANKS

FORYOURATTENTION公共管理导论竺乾威，朱春奎，李瑞昌著CONTENTS第四章领导领导概述领导行为与领导力提升领导过程领导理论CONTENTS第四章领导领导概述领导行为与领导力提升领导过程领导理论领导的含义领导是一种组织行为，但领导却有多种定义。拉夫·斯道格迪尔和巴斯在总结各种看法的基础上，归纳出了11种：领导意味着群体过程的中心，意味着人格及其影响，意味着劝导服从的艺术，意味着影响力的运用，意味着一种行动或行为，意味着一种说服的形式，意味着一种权力关系，意味着一种互动中逐渐形成的效果，意味着一种分化出来的角色，意味着结构的创始以及一种实现目标的手段。领导首先是一种行为，一种组织不可或缺的行为。组织的活动在某种程度上可以说是围绕这一行为展开的。领导就被看作一个动态的活动过程，这一过程由领导者、被领导者和环境三种因素构成，领导活动的结果取决于这三种因素的互动。领导者是这三种因素中具有决定性作用的因素，领导者个人的条件和状况（能力、学识、经历等）在相当程度上决定了领导活动的结果，因为他居于整个活动的中心。被领导者也是一种不能被忽视的因素，他们在整个活动过程中对领导者的追随与否也会对最后的结果产生影响，强有力的领导人无一不是善于调动下属积极性从而完成组织目标的人。此外，被领导者在活动的过程中也可能成为领导者，从而影响过程的发展和结果。领导活动不完全等同于管理活动，领导者也不完全等同于管理者，尽管两者有重叠和交叉的地方。领导活动和管理活动不同，首先，领导者是确定目标、指出方向、制定大政方针，而管理是负责实施，制定实现目标的施工方案或路径选择。其次，领导人在一般的层面上鼓励组织员工发挥其积极性，而管理者则要制定具体的激励方案和措施。再次，领导者往往是组织变革的倡议者和发动者（尽管有些变革的建议可能来自管理者，但真正决定变革的是领导者），而管理者所做的改革可能更多地停留在过程层面或职能层面，而不是整个组织的层面。最后，领导者承担整个组织活动的风险和责任，而管理者只承担他所管理的部分的风险和责任。领导的类型交易型领导交易型领导把管理者与被管理者之间的关系看作一种交换关系，认为在管理者与被管理者之间存在一种契约式的交易，你给我什么，我给你什么。交易型领导注重绩效，强调任务目标、工资标准和产出，关注目标的完成。在交易型领导看来，规则、程序和标准是最重要的。界定目标、维持秩序、信守规则和有力控制构成了交易型领导的主要特征。交易型领导的动力来自对可预测的、可持续的结果的追求。交易型领导只是一种在一定环境下有效的领导类型。变革型领导变革型领导通常被看作与交易型领导相对的一种领导类型。如果把交易型领导简单看作一种“按劳付酬”的做法，那么对员工来说，他们则会“按酬付劳”。变革型领导对人的理解显然带有一种“社会人”的假定，强调人的组织归属感需求。变革型领导的问题在于领导人在下属中建立自身的形象和权威需要时间，此外，如果忽略一些立即的和看得见的奖励，而把激励完全建立在理想上，那么对员工激励的有效性可能就会有问题服务型领导服务型领导是罗伯特·K·格林利夫提出来的。他指出，服务型领导者首先是服务，这起源于一种自然的想法，也就是为他人服务。服务型领导分享权力，强调人和他所在的社团或组织的成长与福利，将他人的需要放在首位，帮助人有最好的发展和表现。服务型领导十项原则：倾听、沟通、激发、认识、说服、概念化、洞察力、管家般的责任心、承诺人的成长、建立团队。领导者与权力领导者是掌权者，是与权力以及权力的行使联系在一起的。所谓权力，可以说是一种影响力，这一影响力既可以通过强制性的方式产生，也可以通过非强制性的方式产生。这是与领导者所具有的权威相关的。领导者具有强制性的权力或影响力，也就是领导者的命令下级必须服从。这种权力或影响力来自领导者在组织中的职位。但是，一些非领导者尽管没有职位赋予的权力，但也有影响力，使人们追随他或服从他，这是同他个人的因素联系在一起的。领导者与权力从领导者的角度来说，培育自身的人格权威或增强自身的人格感召力是重要的，因为它有利于权力的行使。所谓人格感召力，包括品格、能力、知识和感情四个方面的因素。品格因素它涉及领导者的道德品质、价值观、对人对事的态度，品格会在一个人的言行中表现出来。品格高尚、行为端正、做事公正、具有正义感和富有同情心、心地善良、与人为善的领导人总是受欢迎的。反过来，格调低下、行为猥琐、缺乏修养、私利高于公利、言行不一的领导人尽管也可以行使他的权力，但会为下属所不齿。能力因素能力强的领导人会使下级对完成组织的任务充满信心，因为他通常会给组织成员带来希望。反之，能力低下的领导人往往会使下级对他丧失信心。知识因素知识本身就是一种权力，因为具备某种知识就意味着具备了某种控制力。一个学有专长的领导人会对他人产生更大的影响力。感情因素感情是对人对事好恶倾向的一种内在反映，在人际关系中与人为善、处处为他人考虑的领导人容易赢得下属的爱戴。领导者与权力从组织的角度来说，挑选哪些人进入领导岗位就成了一个重要的问题。在这里，有以下几个方面是需要考虑的：首先是用人体制。这一体制还必须防止个人在领导人的选拔中说了算的现象，防止第一把手有过分的权力。这一体制也必须防止在领导人选拔中的拉帮结派、搞小团体和搞山头的现象，把领导职位作为一种内部分赃的筹码。这一体制还必须保证在领导人的选拔上有一套公正的程序。其次是选拔标准。品德和能力通常构成了两个主要的标准，德才不能偏废，领导人应该是德才兼备者，这是毫无疑问的。问题在于标准的掌握，以及如何严格地按照标准来选拔。为什么在有明确标准的情况下还会让一些诸如投机钻营者、心怀不轨者、拍马奉承者、品行不端者、能力低下者甚至贪污腐化者进入领导层？为什么一些人得以带病提拔？为什么一些明显不合格者依然身居高位？所有这些在很大程度上与操作有关，同体制的缺陷有关。最后是充分发挥选举的作用。如何使选举成为真正的选举，如何避免选举走过场或只把选举当作一种装饰品，从而使真正优秀的、获得民众认可的人进入领导岗位，这是领导人选拔制度设计必须考虑的问题。CONTENTS第四章领导领导行为与领导力提升领导概述领导过程领导理论领导行为领导行为取向涉及的是领导活动的重人（以人为中心）取向和重事（以任务为中心）取向。领导活动不外乎管人管事，组织成员和组织任务构成了领导活动的两个主要内容。但是，在对待人和事的问题上，有两种不同的做法：一种是重人轻事，另一种是重事轻人。人员取向的领导方式关注组织成员的需求和愿望并努力为这种需求和愿望的实现提供条件，这一领导方式注重在组织内创造良好的人际关系氛围，注重上下之间的交流，注重发挥下级的创造性和积极性，鼓励下级为组织目标的实现贡献自己的力量。比较之下，任务取向的领导方式更注重组织任务的完成，任务完成高于一切，人是为事所用的，极端的做法就是把人当作完成任务的工具。在领导与下级关系方面，库尔特·卢因指出了三种不同的领导行为模式。第一种是独断型的领导行为模式。这一模式也被称为专制型、专断型或自决型模式，顾名思义，这种领导行为模式的特点在于以自我为中心，大权独揽，一切皆由领导者个人决定，容不得商量和讨论，下级通常是被动地执行命令。此类领导者通常与下级保持一定的距离，下级往往对他敬而远之。在领导效率和员工满意度两个向度的测量表中，这种领导行为模式属于“效率高、满意度低”的一种。这种领导方式有点类似于前面提到的以任务为中心的领导模式。第二种是放任模式，这是一种与独断型模式相反的领导行为，其特点在于领导者不注重自身权力的运用，放任下级去发挥作用，给下级最大的自由行动的空间。同时，这类领导与下级有较多的