城镇职工基本养老保险降费率的精算评估研究报告

城镇职工基本养老保险降费率的精算评估研究报告一、城镇职工基本养老保险降费率政策背景与实施现状（一）政策出台的宏观经济背景进入21世纪第二个十年以来，我国经济发展步入新常态，增速从高速换挡至中高速。2015年至2019年，GDP年均增长率约为6.7%，较此前十年的年均10%左右的增速明显放缓。与此同时，实体经济面临转型升级压力，企业经营成本高企成为制约发展的重要因素。其中，社保缴费作为企业人力成本的重要组成部分，受到广泛关注。据国家统计局数据显示，2018年我国企业社保缴费费率综合水平约为39.25%，其中职工基本养老保险单位缴费费率多数地区维持在20%左右，给企业尤其是劳动密集型企业带来了较大负担。为减轻企业负担、激发市场主体活力，自2015年起，我国先后多次下调城镇职工基本养老保险单位缴费费率。2015年，国务院决定将企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份降至20%；2016年，进一步将单位缴费比例降至19%；2019年，明确单位缴费比例可降至16%，并统一了全国费率标准。这一系列降费率政策的出台，是国家应对经济下行压力、优化营商环境的重要举措。（二）降费率政策的实施现状从实施范围来看，降费率政策已覆盖全国所有地区的城镇职工基本养老保险参保企业。截至2023年底，全国31个省（自治区、直辖市）均已将单位缴费费率降至16%，部分地区还针对困难企业出台了阶段性缓缴政策。从实施效果来看，降费率政策有效减轻了企业负担。据人社部测算，2015年至2023年，累计为企业减负超过3万亿元。其中，2019年实施16%费率标准当年，就为企业减负约1900亿元。然而，在政策实施过程中也暴露出一些问题。部分地区养老保险基金收支压力加大，基金累计结余增速放缓。例如，辽宁、黑龙江等老工业基地省份，由于历史负担重、人口老龄化程度高，基金收支矛盾较为突出。此外，降费率政策对不同类型企业的影响存在差异，劳动密集型企业受益更为明显，而技术密集型企业由于人力成本占比较低，减负效果相对有限。二、城镇职工基本养老保险降费率精算评估模型构建（一）精算评估的基本思路与方法精算评估是运用精算学原理和方法，对养老保险制度的财务状况进行预测和分析的过程。对于城镇职工基本养老保险降费率政策的精算评估，核心是模拟不同费率水平下基金的收支情况，评估政策对基金可持续性的影响。本次评估采用人口预测模型与基金收支模型相结合的方法。首先，通过人口预测模型预测未来参保人数、缴费人数、退休人数等人口参数；其次，基于人口参数和相关经济参数，构建基金收支模型，模拟不同费率水平下基金的收入、支出和累计结余情况；最后，运用精算指标对基金可持续性进行评估。（二）精算评估模型的参数设定人口参数：包括参保人数、缴费人数、退休人数、死亡率、生育率等。参保人数和缴费人数根据历史数据和人口增长率进行预测；退休人数根据法定退休年龄和参保人员年龄结构进行测算；死亡率采用国家统计局发布的分年龄死亡率数据，并考虑未来死亡率的下降趋势；生育率参考国家人口发展规划和近年来的实际生育水平进行设定。经济参数：包括工资增长率、利率、通货膨胀率等。工资增长率根据历史数据和经济发展趋势进行预测，假设未来年均工资增长率为5%；利率采用一年期定期存款利率和国债收益率的平均值，假设为3%；通货膨胀率根据居民消费价格指数（CPI）进行设定，假设为2%。制度参数：包括缴费费率、缴费基数、待遇计发办法等。缴费费率设定为16%（当前政策标准）、14%、12%等不同情景；缴费基数按照上年度职工月平均工资的60%至300%进行核定；待遇计发办法按照现行政策执行，包括基础养老金和个人账户养老金两部分。（三）精算评估模型的构建过程人口预测模型：采用队列要素法，以2023年为基期，分年龄、分性别对未来参保人数、缴费人数和退休人数进行预测。具体步骤如下：确定基期人口数据，包括参保人员的年龄结构、性别结构等；根据生育率和死亡率预测未来各年度的出生人数和死亡人数；根据人口迁移率预测未来各年度的人口迁移情况；结合参保率和缴费率，预测未来各年度的参保人数和缴费人数；根据法定退休年龄和参保人员年龄结构，预测未来各年度的退休人数。基金收支模型：基于人口预测结果和相关经济参数，构建基金收入模型和基金支出模型。基金收入主要包括单位缴费收入、个人缴费收入和财政补贴收入；基金支出主要包括基础养老金支出和个人账户养老金支出。具体公式如下：基金收入=单位缴费收入+个人缴费收入+财政补贴收入单位缴费收入=缴费人数×缴费基数×单位缴费费率个人缴费收入=缴费人数×缴费基数×个人缴费费率财政补贴收入根据基金收支缺口情况进行测算，假设财政对基金的补贴力度保持稳定。基金支出=基础养老金支出+个人账户养老金支出基础养老金支出=退休人数×基础养老金平均水平个人账户养老金支出=退休人数×个人账户养老金平均水平精算指标计算：通过基金收支模型预测未来各年度的基金收入、支出和累计结余情况，计算相关精算指标，如基金累计结余可支付月数、替代率、缴费率等，评估基金可持续性。三、城镇职工基本养老保险降费率的精算评估结果分析（一）不同费率水平下基金收支情况预测基准情景（费率16%）：在基准情景下，假设未来经济保持稳定增长，工资增长率为5%，利率为3%，预测结果显示，2024年至2035年，基金收入年均增长率约为4.8%，基金支出年均增长率约为6.2%。2030年左右，基金收支将出现缺口，2035年基金累计结余将耗尽。低费率情景（费率14%）：当费率降至14%时，基金收入增速进一步放缓，年均增长率约为4.2%。基金收支缺口将提前至2028年出现，2032年基金累计结余耗尽。与基准情景相比，基金可持续性明显下降。高费率情景（费率18%）：若将费率提高至18%，基金收入年均增长率将达到5.3%，基金收支缺口将推迟至2033年出现，2038年基金累计结余耗尽。基金可持续性有所增强，但企业负担也将相应增加。（二）降费率对基金可持续性的影响分析从精算评估结果来看，降费率政策对城镇职工基本养老保险基金可持续性产生了一定的负面影响。随着费率的降低，基金收入减少，收支缺口出现时间提前，累计结余耗尽时间也相应提前。具体表现为：基金收支平衡压力增大：降费率导致基金收入减少，而基金支出由于人口老龄化等因素仍在刚性增长，使得基金收支平衡压力不断增大。在基准情景下，2030年基金收支缺口将达到约1.2万亿元，2035年缺口将扩大至约3.5万亿元。基金累计结余消耗加快：基金累计结余是应对收支缺口的重要保障。降费率政策实施后，基金累计结余增速放缓，甚至出现负增长。在低费率情景下，2028年基金累计结余将开始减少，2032年耗尽，较基准情景提前3年。财政补贴需求增加：为弥补基金收支缺口，财政补贴力度需要不断加大。在基准情景下，2030年财政补贴规模将达到约1.2万亿元，2035年将超过3.5万亿元。若实施低费率政策，财政补贴规模将进一步扩大，给财政带来较大压力。（三）降费率对不同地区的影响差异分析由于我国地区间经济发展水平、人口结构等存在较大差异，降费率政策对不同地区的影响也存在明显差异。东部发达地区：东部地区经济发展水平较高，企业盈利能力较强，降费率政策对企业负担的减轻效果相对有限。同时，东部地区人口流入较多，参保人数增长较快，基金收入相对稳定。因此，降费率政策对东部地区基金可持续性的影响较小。以上海为例，2023年基金累计结余超过2000亿元，即使实施16%的费率标准，基金可持续性仍较强。中部地区：中部地区是我国重要的制造业基地，劳动密集型企业较多，降费率政策对企业减负效果明显。但中部地区人口老龄化程度逐渐加深，基金支出压力不断增大。降费率政策实施后，部分中部省份基金收支压力有所加大。如河南省，2023年基金收支缺口约为150亿元，降费率政策实施后，缺口规模进一步扩大。西部地区：西部地区经济发展相对滞后，企业盈利能力较弱，降费率政策对企业减负效果最为明显。但西部地区人口流出较多，参保人数增长缓慢，基金收入不足。同时，西部地区人口老龄化程度也在不断加深，基金支出压力较大。降费率政策实施后，西部地区基金可持续性面临较大挑战。如四川省，2023年基金累计结余约为800亿元，若实施低费率政策，预计2030年左右基金累计结余将耗尽。老工业基地省份：辽宁、黑龙江等老工业基地省份，历史负担重，退休人员占比较高，基金支出压力巨大。降费率政策实施后，基金收支矛盾更加突出。以黑龙江省为例，2023年基金收支缺口已超过300亿元，降费率政策进一步加剧了基金收支压力，财政补贴需求大幅增加。四、城镇职工基本养老保险降费率政策的优化建议（一）合理调整费率水平，兼顾企业负担与基金可持续性费率水平的确定需要在减轻企业负担和保障基金可持续性之间寻求平衡。当前16%的费率标准在减轻企业负担方面发挥了重要作用，但从基金可持续性角度来看，长期维持该费率水平面临较大压力。因此，建议根据经济发展情况和基金收支状况，适时适度调整费率水平。建立费率动态调整机制：根据基金收支缺口、经济发展水平、工资增长率等因素，建立费率动态调整机制。当基金收支缺口较小时，可适当降低费率；当基金收支缺口扩大时，适时提高费率。例如，设定基金累计结余可支付月数的预警线，当低于预警线时，启动费率调整程序。实施差异化费率政策：考虑到地区间经济发展水平和基金收支状况的差异，可实施差异化费率政策。对于东部发达地区和基金结余较多的地区，可维持较低费率；对于中西部地区和基金收支压力较大的地区，可适当提高费率或给予更多的财政补贴支持。（二）拓宽基金筹资渠道，增强基金保障能力单纯依靠调整费率难以从根本上解决基金可持续性问题，需要进一步拓宽基金筹资渠道，增加基金收入来源。加大财政补贴力度：财政补贴是养老保险基金的重要补充来源。建议建立财政补贴稳定增长机制，根据基金收支缺口情况，逐年增加财政补贴规模。同时，明确中央和地方财政的补贴责任，合理划分补贴比例，减轻地方财政压力。推进国有资本充实社保基金：进一步加大国有资本划转力度，将更多的国有资产充实到社保基金中。截至2023年底，我国已累计划转国有资本超过2万亿元，但与庞大的基金支出需求相比，仍有较大差距。建议加快划转进度，提高划转比例，将部分国有企业的股权、利润等纳入划转范围。探索基金市场化投资运营：提高基金投资收益率是增强基金保障能力的重要途径。目前，我国基本养老保险基金已开始进行市场化投资运营，但投资范围相对较窄，投资收益率有待提高。建议进一步扩大投资范围，增加权益类资产投资比例，提高基金长期投资收益率。同时，加强投资风险管理，确保基金安全。（三）完善养老保险制度体系，提高制度运行效率完善的养老保险制度体系是保障基金可持续性的基础。需要从多个方面入手，进一步完善城镇职工基本养老保险制度。延迟法定退休年龄：延迟法定退休年龄是应对人口老龄化、缓解基金支出压力的重要举措。目前，我国法定退休年龄仍为男性60岁、女性55岁（女工人50岁），与当前人口预期寿命相比明显偏低。建议适时推进延迟退休改革，采取渐进式延迟退休年龄的方式，逐步提高法定退休年龄。例如，每3年延迟1岁，最终将法定退休年龄提高至65岁。完善养老保险转移接续制度：当前养老保险转移接续制度还存在一些问题，如转移手续繁琐、统筹层次较低等，影响了劳动力的自由流动和制度的公平性。建议进一步完善转移接续制度，简化转移手续，提高统筹层次，实现养老保险关系的顺畅转移。同时，加强地区间的基金调剂力度，平衡地区间基金收支差异。健全养老保险待遇调整机制：养老保险待遇调整机制直接关系到退休人员的生活水平和基金支出压力。建议建立与经济发展水平、物价水平相适应的待遇调整机制，合理确定待遇调整幅度。在保障退休人员基本生活的前提下，适当控制待遇增长速度，避免基金支出过快增长。（四）加强基金监管，确保基金安全运行基金安全是养老保险制度可持续发展的前提。需要加强基金监管，防范基金风险。完善基金监管制度：建立健全基金监管法律法规，明确监管职责，加强对基金征缴、管理、投资运营等各个环节的监管。加大对违规行为的处罚力度，提高违法成本。推进基金信息化建设：利用大数据、云计算等信息技术，建立全国统一的养老保险基金监管信息系统，实现对基金收支、投资运营等情况的实时监控。加强数据共享和分析，及时发现和防范基金风险。加强社会监督：建立基金信息公开制度，定期向社会公布基金收支、结余、投资运营等情况，接受社会监督。鼓励公众参与基金监管，形成政府监管、社会监督和行业自律相结合的监管体系。五、结论城镇职工基本养老保险降费率政策是我国应对经济下行压力、减轻企业负担的重要举措，在激发市场主体活力、促进经济发展方面发挥了积极作用。然而，从精算评估结果来看，降费率政策也对养老保险基金可持续性产生了一定的负面影响，基金