某某省某某市某某县城市供排水工程实施方案

目录

1项目概况............................................................1

1.1基本情况......................................................1

1.1.1项目简介.................................................1

1.1.2PPP运作的必要性........................................2

1.13PPP模式运作的可行性...................................4

1.2经济技术指标.................................................4

1.2.1项目区位.................................................4

1.2.2建设内容.................................................5

1.2.3建设规模................................................5

1.2.4项目实施进度............................................6

1.2.5投资估算.................................................6

1.2.6项目效益................................................6

1.3项目公司股权情况.............................................7

1.4物有所值评价..................................................7

1.5财政承受能力论证.............................................10

2风险分配基本框架...................................................14

2.1风险分配原则.................................................14

2.2政府与社会资本间的风险分配机制..............................15

3项目运作方式.......................................................15

3.1投融资结构...................................................18

3.2项目回报机制................................................20

3.3相关配套安排................................................22

4项目合同体系.......................................................22

4.1PPP项目合同.................................................23

4.2股东协议.....................................................24

4.3履约合同.....................................................24

4.3.1工程承包合同...........................................24

4.3.2运营服务合同...........................................25

4.3.3原料供应合同...........................................25

4.4融资合同.....................................................26

4.5保险合同.....................................................26

4.6PPP协议内容.................................................27

461项目授双、经营期和业务范围.............................27

4.6.2各方的基本权利和义务...................................27

4.6.3项目前期工作及费用承担.................................28

4.6.4项目土地使用权.........................................28

4.6.5项目法人制.............................................28

4.6.6项目设施所有权.........................................29

4.6.7项目投资总额及相关.....................................29

4.6.8项目融资...............................................29

4.6.9项目建设及相关.........................................29

4.6.10项目设施运营..........................................29

4.6.11服务费的计算、支付及调价机制..........................30

4.6.12财政补贴及激励相容机制................................30

4.6.13履约保函..............................................32

4.6.14股权转让限制..........................................32

4.6.15保险...................................................33

4.6.16提前终止..............................................33

5监管架构...........................................................33

6采购方式选择.......................................................34

7小结...............................................................35

1项目概况

1.1基本情况

1.1.1项目简介

某某县地处某某省最南端、闽粤交界处，素有“某某南大门”和“漳南第一

关”之称，是海西主体联系珠三角及港澳地区的“桥头堡”和先行先试的前沿平台。

明嘉靖九年（公元1530年）置县，至今有483年的历史。某某依山傍海，资源

丰富，东连云霄县，东南面是东山国际旅游岛，南濒东海与南海交汇处，西邻广东

省潮汕地区，北接平和县，陆域面积1293.6平方公里。

1993年，被文化部命名为“中国书画艺术之乡”，2009年，再次被文化剖命名

为“中国民间文化艺术（绘画）之乡”。另外某某是“中国青梅之乡”，素有“闽南大

温室”之称，盛产青梅、八仙茶、灰鹅、水产、蔬菜、食用菌等特色产品。其中尤以青

梅最具特色，是全国最大的青梅生产、加工和出口创汇基地。

某某属于某某县东溪流域下游的•条支流，位于某某县的南部，由发源于深

桥镇后岭村的虎跳溪小支流及深桥镇乌坑的溪南溪小支流，在岸屿村汇合而成，

流经某某江、溪园，于沃子头村汇入东溪，流域面积81.2km2,主河道长17km,

河道坡降1.3%。，其中324国道线下游河道坡降只有0.35%oo

某某流域下游两岸分布着较密集的村庄，左岸城区防洪堤虽然达到20年一

遇洪水设计标准，但由于没设排涝站，内涝较严重，右岸现有大部分防洪堤只有

7年一遇的防洪标准，有些堤段还只有五年一遇的防洪标准，汛期常受洪涝灾害

侵袭。随着经济社会的发展和城市规模的扩张，某某河道淤积严重，排水能力锐

减。目前主要存在以下几个方面的问题：

（1）上游水源不足。某某上游的水源主要来自水吼水库、樟朗水库以及上

游各分支收集的地面水，水源水量不足，造成某某目前水位低、水质差、淤积严

重。上游山体大面积种植速生枝，大量吸收地面水和地下水，是造成水量不足的主

要原因之一。

（2）河道淤积严重。从某某上游至港头排涝水闸，由于常年水量不足，不

但起不到冲刷河道泥沙的作用，而且使泥沙更加容易沉积，造成该段河道淤积严

重。由于中下游水质富营养化，从港头排涝水闸到下游河段，水浮莲生长速度很

快，虽然有定期进行清理打捞，但是不能从根本上解决问题。

(3)水质受污染严重。某某水质污染主要来源于两个方面，一是上游工业

污水，由于南环城路污水泵站尚未建成，上游收集的工业污水排入南环城路埋设的

污水管后，暂时只能流入南湖并通过港头水闸直接排入某某；二是沿线村庄生活污

水和生活垃圾，由于沿线村庄未实行雨污分流制，生活污水连同地面水直接排入河

道里。

为解决某某上游水源不足，河道淤积严重、水质富营养化、水质污染问题，

将东溪水引入某某，对某某和南湖水体进行冲洗淳化，对某某周边地块新项目实行

雨污分流的排水系统，污水通过污水管引入污水处理厂。建成项目实行截污改造，保

证污水不进入河道。

根据河道现状和相关规划，沿线修复浅滩和深塘，修复水边湿地、沼泽地、

森林，形成河道的多形态、水流的多样性。建设项目包括：河道清淤118405mS

河道开挖265184n?,回填土方10953m3,溢流堰3座,格宾生态挡墙7km,市

政道路3.493km,堤防路6.205km,桥梁2座，绿化面积199.6ha.

某某县某某综合治理工程建成后，增加了某某流域的水域面积及其周边绿化

建设，改善了地区小气候，开阔的水面把城市优美的形态、轮廓线展现在人们面前,

可为动植物提供良好的栖息、生存空间；可满足城市生态环境中生物多样性恢复的

々怛田?

而芟O

本工程项目估算总投资为111886.80万元。主要分为以下部分：水质治理工

程15050.00万元，水利工程5000.00万元，桥梁工程6400.00万元，道路工程

12289.00万元，景观一万呈42000.00万元拆迁费用15000.00万元预备费8073.90

万元，其他费8073.90万元。建设工期为2年。

1.1.2PPP运作的必要性

(1)为加强地方政府性债务管理，国发[2014]43号文《某某院关于加强地

方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建

设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推

2

给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行

地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。

（2）为鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短

板、惠民生，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

（发改投资［2014J2724号），文件指出：政府可通过特许经营、购买服务、股权

合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，增强公共产

品和服务的供给能力、提高供给效率。

（3）PPP模式至少可为本项目带来以下4点优势：

①实现资金的最佳价值

PPP模式可以实现财政资金的最佳价值（valueformoney）,具体可以体现在

以下几个方面：一是通过社会资本投资方的竞争性选择来加强垄断领域的竞争，

为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励；二是利用社会投资

人的专业资源和创新能力，提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务，带来更富

创新性的收入来源的机会；三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投

资人；四是促使政府投资方和社会资本投资方对各自的风险和成本进行全面、长期的

考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

②弥补政府财政资金的不足

基础设施项口投资大、周期长，政府没有能力提供充足的资金。为解决公共

需求与资金之间的矛盾，政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资，以加快基

础设施项目建设，满足公共需求。PPP模式下社会资本投资方的投资和融资，缓解

了政府在建设期投入的资金压力。

③提升基础设施服务的水平

在PPP模式框架下，为保持持续提供公共服务，实现投资的最大收益，同

时提高自身商业信誉，社会资本投资方必须具有满足用户需要、提升其服务水平

的内在动力。同时，社会资本投资方所具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专

业人员、类似项目的经历和经验，为服务水平的提升提供了客观支持。

④降低项目建设运营的成本

对于社会资本投资方而言，降低成本以获得更大的利润，是其组织的天性所

在。PPP模式可以充分利用这一特性，激励社会资本投资方通过制定最佳方案、

3

采用先进技术、选择更加灵活地采购与缔约方式，从而降低一般管理费用，以提

高效率和降低成本。

1.1.3PPP模式运作的可行性

（1）符合适用法律规定。除了早先实施的《政府采购法》、住建部第126

号令《市政公用事业特许经营管理办法》等法规政策，2014年财政部和发改委

集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：财金［2（）14］76号《关

于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金［2014］113号《关于

印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、发改投资［2014J2724

号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财库［2014］214号《政府采购竞

争性磋商采购方式管理暂行办法》、财库［2（）14］215号《政府和社会资本合作项目

政府采购管理办法》、财金2014［156］号《PPP项目合同指南（试行）》、《中华人

咫等11国娴剁侬去实施条怫等。

（2）符合财政可承受力的安排。2015年1月1日起施行的新修订《预算法》

要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府

方的财政支付履约保障能力。

1.2经济技术指标

1.2.1项目区位

该项目建设地点位于某某县某某镇城区。某某县，位于某某省南部沿海，闽

粤某某县县城主干道交界处，毗邻广东省饶平县，地理坐标为北纬23。35。24。1匕

东经116。55，-117。221漳诏高速公路、324国道、福诏高速过境。

某某县地势由西北向东南倾斜。东、西侧以低山、丘陵为主，全县最高峰龙

伞景海拔1152米，中部谷地，东南沿海系平原台地。海湾深入内陆，海岸曲折

多岩岸，沿海有沙泥滩堆积，岛屿3个。

项目区处在某某县区交通网络范围内，工程建设的交通运输方便。

4

1.2.2建设内容

项目工程内容主要包括：引水工程、河底清淤、截污工程、生态驳岸工程、

堤防加固工程、排涝泵站工程、排水闸改造工程、某某口水闸除险加固工程及河道

周边景观提升工程。

1.2.3建设规模

建设规模主要包括：DN1400球星铸铁管5.4km,DN1400钢管（顶管施工）

1.8km,DN1200球墨铸铁管0.6km,13万【律/d提升泵站1座，8个自然村生活

污水整治，排涝泵站2座，DN400HPDE污水管14.5km,河道清淤118405m3,

河道开挖265184n?,回填土方10953n?,溢流堰3座，格宾生态挡墙7km,生

态浮岛11571m2,市政道路3.493km,堤防路6.205km,桥梁2座，绿化面积

199.6ha,园路及广场21.5ha,及附属建筑物、挡墙、栈道等。主要的建设项目

和工程量如下表1/所示。

表1”项目主要工程量

序号项目名称单位工程量

DN1400球墨铸铁管km5.4

DN1400钢管（顶管施工）km1.8

DN1200球墨铸铁管km06

水质治理工程

13万n】3/d提升泵站座1

排涝泵站（10.3m3/s）座1

DN400HPDEkm14.5

河道清淤土方m3118405

河道开挖土方m3265184

回填土方in310953

4m宽碎路in6205

河道工程

景观溢流堰座3

格宾生态挡墙m7000

生态浮岛m11571

泵站工程座1

某某路（宽45m）m70()

某某路（宽40m）m1252

道路工程

某某路（宽30m）m941

临时连接道路（宽7m）m600(估)

某某路桥梁（宽45m）m110

桥梁工程

某某路桥梁（宽40m）in120

景观工程绿化工程万m2199.6

5

1.2.4项目实施进度

本工程预计从2016年4月底完成可行性研究报告的编制至2018年4月底结

束。本工程建设进度如表1-2所示。

表L2项目建设进度表

、完成日期2016年1月-20162016年5月2016年8月-20172018年1月-2018

年4月底-2016年8月底年12月底年4月底

阶段名称

可研报告编制

项目立项

准备工作

工程施工

竣工验收

1.2.5投资估算

根据可研报告，本工程项目估算总投资为111886.8()万元。主要分为以下六

部分：水质治理工程15050.00万元，水利工程5000.00万元，桥梁工程6400.00

万元，道路工程1228900万元，景观工程42000万元，拆迁费用15000.00万元,

预备费8073.90万元，其他费8073.90万元。

1.2.6项目效益

本工程建成后，能加强某某的防洪和引排能力，防治洪涝灾害，保障城市安

全，确保各项生产、生活的正常进行；通过截污治污措施和生物多样性恢复等工程,

某某沿线的生态环境面貌将大为改善；通过高标准的城镇规划开发建设，某某县南

部将形成人居环境十分优美的区域。本项目经济上可行，其社会效益、环境效益和

牛态效益也十分显著C

6

本项目预计：经济内部收益率为10.20%；国民经济净收益现值

ENPV=34930.93万元；经济效益费用比RBC=1.27；防洪除涝效益按2015年某

某县经济发展水平，经推算，该工程年减免涝灾损失为8570万元；土地升值效

益经估算，每年的土地升值效益达到9800万元。

1.3项目公司股权情况

建议政府资本方与社会资本方共同出资注册成立项目公司。注册资本金暂定

为总投资（111886.80万元）的20%,为22377.36万元。股权分配比例为项目实

施机构占股20%,为4475.47万元；社会资本方占股80%,为17901.89万元，

以现金方式注册到位。

1.4物有所值评价

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金

[2014]113号，简称“PPP操作指南”）以及关于印发《PPP物有所值评价指引（试

行）》的通知（财金[2015]167号）的相关规定，财政部门应会同行业主管部门对

项目采用PPP模式开展物有所值评价工作，包括定性和定量两方面。

物有所值定性评价工作严格按照PPP操作指南的相关规定开展，将项目采

用PPP模式与政府传统供给模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营

效率、促进创新和公平竞争等纳为重点评价指标，另结合了本项目实际，并考虑其

他有助实现“物有所值”的相关因素。综合分析后认为，本项目采用PPP模式与

采用传统政府供给模式相比，具有增加供给、优化风险分配、提高运营效率、提升

产出收益、促进创新和公平竞争等优势，具体体现如下：

（1）有利于增加供给

借助社会资本的资本优势，有助于缓解短期内政府方的财政压力，从而突破资

金瓶颈，加快对引水工程、河道工程、道路工程、桥梁工程和景观工程的建设，改变

某某河现状，增加某某流域的水域面积及其周边绿化建设，改善地区小气候，开阔的水

面把城市优美的形态、轮廓线展现在人们面前，可为动植物提供良好的栖息、生存空间;

可满足城市.生态环境中生物多样性恢复的需要。

（2）有助于风险分配优化

7

原则上，ppp项目设计、投融资、建设、运营和维护风险等商业风险由社会

资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社

会资本合理共担。从政府方的角度来看，在明确投资回报机制的同时，可以将绝大

部分自己不善于控制的建设、运营中的核心风险转移给更有能力管控它的社会资本方,

从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失。

(3)有助于提高运营效率

因本项目涉及到引水工程、河道工程、道路工程、桥梁工程和景观工程等多

个系统工程，对于综合治理者的专业技术和管理水平要求较高。通过引入专业社会

资本，一来可有效解决政府方专业综合技术能力不足的问题，保障项目运营的可持

续性，二来”让专业的人做专业的事”，政府部门和社会资本方通过合理分工和加

强协调，在激励机制的作用下，可带来的项目运营效果，也即有效提升公

共服务提供效率.

(4)有助于节约全寿命周期成本

从全寿命周期来考虑，本项目采取PPP模式比采用传统模式更能起到节约

成本的作用。一方面，社会资本方在项目建成后仍由社会资本方继续负责运营，

其有很大的激励在保证质量的前提下尽可能降低建设成本和建设质量，因此也就

避免了传统方式下的“三超”和豆腐渣工程。另一方面，项目后续运营管理是社会

资本方的优势或专长所在，通过借助竞争程序，社会资本的报价将尽可能放大其在运

营成本控制方面的优势。

(5)7T助于发挥规模经济效益

本项目是一项系统工程，涉及到两县一区。通过整体打包，统一涉及，可避

免重复建设，旦无论是在项目建设还是运营领域，“打包”操作有助于形成规模经

济，发挥规模经济的优势，如成本下降、管理人员和工程技术人员的专业化和精简、

有利于新技术的开发等，比较政府独立实施本项目，有利于降低两县一区的负担。

(6)有助于促进创新和公平竞争

本项目拟通过采取公开招标的方式选择社会资本，公开招标是使用最多的采

购方式，具有公开透明的特点，通过竞争，社会资本方将更加重视技术创新与成本

节约，也将有利于实现政府、企业、百姓的多方共赢。

8

物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统采购模式的产出绩效

相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）

与公共部门比较值（PSC值）进行比较得到物有所值量（VFM值），即

烟日&开P。VFM本质上是两个净现金流的折现值之差，当财务数据可获得时，可

以测算出该数值并指导决策，如当VFM为正值时，表示PPP模式更高效，此时

才应采用PPP模式实施项目。

（1）物有所值定量分析的主要步骤

物有所值定量分析的主要步骤包括：

①根据参照项目计算PSC值；

②根据影子报价和实际报价计算PPP值；

③比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值或指数，得出定量分析结论。

（2）物有所值定量分析流程

目前，本项目处于项目识别阶段，物有所值定量分析流程如下图1-1所示。

是

.

综合评价

图1」物有所值定量评价流程图

按照物有所值定量评价方式，最终算出政府传统采购模式和PPP模式下政

9

府支出对比值，物有所值的对比结果如表1-3所示。

表1・3物有所值计算表

指标数值单位

PSC139448.56万元

PPP127667.43万元

VFM量值11781.12万元

VFM指数8.45%%

因此，从定量的角度进行物有所值评价结论为“通过论证”。故本项目采用

PPP模式可减少政府的支出成本，适宜采用PPP模式。

1.5财政承受能力论证

为确保财政中长期的可持续性，在本方案编制前期需开展本项目的财政承受

能力论证，以识别、测算本项目全生命周期内的各项财政支出责任，科学评估项目

实施对当前及今后年度财政支出的影响，并为项目财政管理提供依据。

财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通

知》（财金［20150号，以下简称《指引》）明确指出，“PPP项目全生命周期过

程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”。

其中：

（1）股权投资

注册资本金暂定为总投资（111886.80万元）的20%,为22377.36万元。股

权分配比例为项目实施机构占股20%,为4475.47万元；社会资本方占股80%,

为17901.89万元。

（2）运营补贴

本项目为政府付费，根据《指引》，政府每年直接付费数额包括：社会资本

方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。

根据本项目情况及交易结构设计，项目合作期包括建设期和运营期，建设期

为2年，项目运营期为10年。政府需要支付的运营补贴为所有子项目的运营补

贴之和，在整个全寿命周期内实现合理回报，降低政府近期资金压力。

测算每年政府的运营补贴支出数额如表1-4所示。

10

表14项目生命周期中每年政府运营补贴支出情况

建设成本支出运营成本支出运营补贴支出

年数年份

补贴（万元）补贴（万元）总额（万元）

12016

22017

3201816111.701033.9717145.67

4201915574.641033.9716608.61

5202015037.591033.9716071.55

6202114500.531033.9715534.50

7202213963.471033.9714997.44

8202313426.421033.9714460.38

9202412889.361033.9713923.33

10202512352.301033.9713386.27

11202611815.251033.9712849.21

12202711278.191033.9712312.16

合计136949.4410339.69147289.13

（3）风险承担

风险承担支出在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任的基础上

计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。比例法适宜在各类风险支出数额

和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运

营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目的风险支出数额和概率均较难确定，因

此，本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出。

测算风险支出责任如表1-5所示。

11

表1・5项目生命周期中每年风险支出情况

可转移风险支可分担风险支不可转移风险支风险支出总额

年数年份

出（万元）出（万元）出（万元）（万元）

12016111.89279.72391.60

22017111.89279.72391.60

32018279.7249.04328.76

42019279.7249.04328.76

52020279.7249.04328.76

62021279.7249.04328.76

72022279.7249.04328.76

82023279.7249.04328.76

92024279.7249.04328.76

102025279.7249.04328.76

112026279.7249.04328.76

122027279.7249.04328.76

合计223.773356.60490.434070.81

（4）配套投入

按项目支出责任识别的结果，本项目政府配套投入支出为零。

（5）一般公共预算支出

表1・6某某县近5年一般公共预算支出

年度一般公共预算支出（万元）增长率

201087914-

201112733644.84%

20121389089.09%

201318903536.09%

20142061199.04%

由表1-6可知：某某县财政近年连续增长较快，平均年增长为24.76%,

方面由于财政预算统计体系调整，原归属于基金预算支出归属于一般公共预算支

出，另一方面是某某县近年经济发展良好，财政收入增长较快。但考虑到财政收

12

入由长期高速增长转为中低速增长，预计“十三五”期间市本级一般公共预算年均

增长8%,故设定某某县2015至2021年的一般公共预算支出增长率设定为8%,

2022至2027年的一般公共预算支出增长率设定为5%。测算出2015-2027年的

预测财政支出数额如表1-7所示。

表某某县未来一般公共预算预测

年份一般公共预算支出（万元）增长率

20152226098.00%

20162404178.00%

20172596518.00%

20182804238.00%

20193028568.00%

20203270858.00%

20213532528.00%

20223709145.00%

20233894605.00%

20244089335.00%

20254293805.00%

20264508495.00%

20274733915.00%

（6）财政承受能力论证

根据上述一般公共预算支出预测和每年某某县财政对本项目的支出额度，得

到支出比例如表1-8所示。

13

表1・8某某县年度PPP支出占一般公共预算支出比例

一般公共预算支出年度政府支出总额

年份支出比例

（万元）（万元）

20162404172629341.09%

20172596512629.341.01%

201828042317474.436.23%

201930285616937.375.59%

202032708516400.315.01%

202135325215863.264.49%

202237091415326.204.13%

202338946014789.143.80%

202440893314252.093.49%

202542938013715.033.19%

202645084913177.972.92%

202747339112640.922.67%

通过测算，可以看出本项目在12年生命周期中，平均占某某县本级政府一

般公共预算约3.64%；每一年度本PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般

公共预算支出比例超过10%的可能性极低。

由此可以判断，本项目的实施对某某县政府当前及今后年度的财政支出影响较

小，某某县政府有能力承担对本项目的财政支出责任。

综合以上分析，本项目在某某县的财政承受能力论证结果为“通过论证”。

2风险分配基本框架

2.1风险分配原则

（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风

险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给

予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的双利。

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(2)风险收益对等原则。既关注社会资本本于风险管理成本和风险损失的

承担，乂尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

(3)风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等

因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保

证双方合作关系的长期持续稳定。

2.2政府与社会资本间的风险分配机制

按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向,

本项目的核心风险分配框架如下表2-1所示：

表2・1项目核心风险分配表

序号风险因素政府承担项目公司承担共同承担

1融资风险

2项目设计风险

3建设风险

4运营维护风险

5政策风险V

6法律变更风险V

7最低需求风险V

8不可抗力风险

对于政府和项目公司共担的不可抗力风险，其分担比例在PPP协议中另行

约定。

3项目运作方式

PPP项目常见的运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、

建设-拥有■运营、转让•运营-移交、改建-运营—移交和设计-建设-融资■运营等，其

内涵为：

(1)委托运营(Operations&Maintenance,O&M),是指政府将存量公共

资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用

户服务的政府和社会资本合作项H运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资

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本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

(2)管理合同(ManagementContract,MC),是指政府将存量公共资产的

运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保

留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-

运营•移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

(3)建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT),是指由社会资本或项

目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项

目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

(4)建设-拥有-运营(Build-Own-Opcrate,BOO),由BOT方式演变而来，

二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合

同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

(5)转让-运营-移交(Transfer-Operale-Transfer,TOT),是指政府将存量资

产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，

合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为

20-30年。

(6)改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT

模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30

(7)建设■移交■运营(Build-Transfer-Operaie,BTO),是指社会资本负责基

础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的

运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服

务并收取运营费用及前期投资成本。

(8)建设■移交■租赁(Build-Transfer-Lease,BTL),是指社会资本负责基础

设施的建设和融资，项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租

给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。

(9)设计-建设-融资-运营(Design-Build-Finance-Operate),是指从项目的

设计开始就特许给某一机构进行，直到项目经营期收回投资和取得投资效益。

上述运作方式的特点、适用性和风险大小见表3-1所示。

16

表3-1PPP运作方式对比

使用项目适用项目社会资本

运作方式资产归属期限按是否存量项目按是否经营性项目参与度及

存量or新建经营性准经营性非经营性风险

一般不

委托运营(O&M政府存量是较低

超过8年

管理合同一般不

政府存量是较低

(MC)超过3年

建设-拥有-运营不涉及期20-30年

新建是是很高

(BOO)满移交或更长

建设-运营-移交

政府20-30年新建是是较高

(BOT)

转让-运营-移交

政府20-3()年存量是是较高

(TOT)

改建-运营-移交

政府20-30年存量是是较高

(ROT)

建设-移交-运营

政府20-30年新建是较高

(BTO)

建设-移交-租赁

政府20-30年新建是较高

(BTL)

设计-建设-融资-

政府25-30年新建是是较高

运营(DBFO)

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基

本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

研究现有法律政策文件发现，发改委主要推广的PPP模式有：O&M、BOT、

BOOT、BOO、BTO、BTL等；而财政部主要推广的PPP模式有：O&M、MC、

BOT>BOOT、ROT、TOT、BOO、BTO等。财政部出于缓解存量项目资金压力

的目的增加rROT和TOT等方式。若期限较长或所有权小需转移给政府部门，

社会资本承担的风险则较大；在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，

承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度相对较低，承担

风险也较低。

本项目工程为非经营性项目，内容主要包括：引水工程、河底清淤、截污工

程、生态驳岸工程、堤防加固工程、排涝泵站工程、排水闸改造工程及河道周边

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景观提升工程。项目具有投资大、公益性强、涉及专业广等特点。

结合上述PPP运作模式的优缺点，本项目建议采用DBFO模式，即设计-建

设-融资—运营。政府将项目设计、投资融资、建设、运营及维护等全部交给社会

资本，由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式（符合验收标准的公共资

产）以及支付项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的

公共服务）。

3.1投融资结构

本项目的投融资结构如图3-1所示: