教学材料行政管理学-第6章

一、人事行政的含义人事、人事管理、人事行政是三个既有联系又有区别的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。现代管理科学中所说的“人事”即人事管理，是指运用科学的手段与方法，管理社会生产生活中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以期达到用人治事、人事两相宜的一系列管理活动。它包括两个方面内容：一是对各种社会组织中的工作人员与其所从事的工作之间的相互协调，做到事事有人干；二是要处理好人与人之间的相互关系，创造和谐的人际关系，以期实现人与事、人与人之间关系的最佳状态。人事行政，是指国家行政机关凭借一系列法规、制度和措施，对国家行政机关的工作人员与行政事务之间的关系以及行政工作人员之间的相互关系所进行的规划、决策、组织、协调、控制等管理活动。人事行政是政府行政管理的重要组成部分，也是国家政治制度中不可缺少的成分。第一节人事行政概述下一页返回它是国家产生之后才出现的一种社会政治现象，它的发展与国家政权机构发展相关联，受到整个国家管理制度的支配。不论什么样的国家管理制度，其人事行政的核心，都是以提高行政效率为目标。在社会生活中，人们往往习惯将人事行政与人事管理混合使用。的确，人事行政与人事管理二者之间有密切的联系，都是以人事为对象建立起来的管理活动，尤其是在管理过程中，二者所遵循的基本原则和主要原则是基本相同或相似的。然而，二者又是有区别的，人事行政是各级政府行政活动的重要内容，是国家人事行政机关代表国家行使人事行政权，履行人事行政职能，以求人事与行政工作的最佳组合，最终实现国家行政目标的宏观人事管理活动。人事管理则是指社会各类组织，根据自身特点，进行组织、管理和协调所辖范围内人与人、人与事之间的关系，以实现人与事最佳组合的具体人事管理活动。很显然，不同的社会组织，由于人事管理的具体对象、范围、内容不同，因而各自在管理中所处的地位以及所具有的功能、职责和管理方式也就不同。第一节人事行政概述上一页下一页返回正因如此，人们将政府的人事职能活动称为人事行政，而将其他组织，如企业、公司、学校以及科研机构的人事职能活动称为人事管理。二、人事行政的地位和作用(一)人事行政在行政管理中居核心地位人事行政是国家行政职能中的首要职能，它在国家行政管理中居核心地位。因为，人是行政的根本，事是行政职能的具体形式。人事行政就是通过制定政策、法规、实施细则来执行国家意志，发挥政府职能对国家和社会公共事务实施管理的作用。一切行政管理工作，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调和行政监督等，都要通过人的活动来实现。在实践中，如何使一定量的工作任务与完成任务所必需的人员基本一致，素质基本相当，是行政管理研究的重要课题。因此，能否科学合理地选人、用人是行政管理成功与否的关键。人本原则视人事为现代管理的核心与本质，也正是这个道理。人事行政围绕着“因事择人、因人任用、事得其人、人尽其才”的中心，开展行政管理活动，已被实践证明是正确的、有效的。第一节人事行政概述上一页下一页返回科学的人事行政，不仅可以使行政管理中的人、财、物、信息等各种行政资源得到最佳组合和充分利用，并且能够使这个过程通过工作人员的有效组织和管理，达到行政活动的预期目的。相反，落后的人事行政，只能浪费人才，压制人在工作中的积极性和创造性，使已具备的主客观条件不能充分发挥作用，结果只能是延迟甚至妨碍行政事业的发展。(二)科学的人事行政是开发利用人力资源，加强人才队伍建设的重要保证中国是世界上人口最多的国家，又是经济比较落后的国家，正处于社会主义初级阶段。要想在不久的将来把我国建设成经济、政治、文化全面发展的社会主义现代化强国，就必须合理地开发利用丰富的人力资源，加强人才队伍建设，培养一支高素质的社会主义建设队伍。科学的人事行政是开发利用人力资源，加强人才队伍建设的重要保证。它通过录用、选拔、考核、任用等制度的实施，第一节人事行政概述上一页下一页返回创造条件促使优秀人才脱颖而出，保证他们顺利进入国家机关，走上重要岗位。人事行政中的升降调转、轮换等制度，不断调整着人与事的结合关系，尽可能使多数人与其做的事、所在岗位处于最适宜的状态。人才的教育与培训制度，更是对人才的关心与爱护。所以说，人事行政是开发利用人力资源，加强人才建设，提高人才队伍建设的有力保障。(三)科学的人事行政是开发人才智力，推动政治民主化建设的重要途径现代化建设需要优秀人才，人才优势的发挥关键在开启人才智力，而人才智力的开发，积极性和创造性的迸发，必须具备一个公开、平等、竞争、择优的社会环境。政治民主化则是实现这一社会环境的根本条件。在我国，社会主义制度的建立已为政治民主化奠定了政治基础，人事行政则为政治民主化的实现，开辟了有效的途径，提供了现实的保证。人事行政的保证作用主要是通过政府的行政权力和法律的权威来实现的。第一节人事行政概述上一页下一页返回任何人都没有超越法律、侵犯和剥夺公民合法权益的特权。相反，人事行政要坚持民主原则，实现人事行政民主化，鼓励和保护公民参政议政、关注国家大事的积极性，不断改变一切不适应生产力发展的行政管理模式，在不断完善和更新中实现高度民主。(四)科学的人事行政是促进社会经济健康发展的重要因素以经济建设为中心，发展社会生产力，是党和国家为全国人民制定的新时期工作的中心任务。科学的人事行政对社会经济健康发展具有巨大的促进作用，这种作用是通过对人事的有效管理来实现的。首先，人力资源的合理开发和利用，为我国社会主义现代化建设组织了一支庞大的建设队伍。改革开放以来，随着我国各项人事制度改革的不断深化，极大地调动了各方面的积极性，充分发挥了人力资源的优势。其次，通过对社会人才余缺的调剂，促进优秀人才进入经济建设主战场。一批有较高素质、学有专长的人才，采用先进的技术设备和科学的管理，在各条战线上不断创造出新的业绩，取得了令人瞩目的成就。第一节人事行政概述上一页下一页返回当然，我国现有的人事制度与社会主义市场经济体制的要求相比仍有一定的距离。目前我国人事制度改革的核心问题，是建立适应社会主义市场经济体制需要的、符合社会各类组织特点的、具有竞争激励机制的人事制度，为提高我国经济实力、综合国力和行政管理水平作出更大的贡献。国家公务员制度的推行，是我国人事制度在行政管理上的重大突破，它与机构改革一起，必然对其他行政管理制度的改革产生深刻影响。三、人事行政的任务和发展趋势人事行政的基本目的是以适当的人力和财力保证公共行政组织的高效运行，较好地实现既定的行政目标和社会目标。1.为达到这一目的，对人事行政提出了下列任务或工作要求(1)事职相符。根据所要完成的工作，确定相应的职位或工作岗位。人事行政的总体要求或总的工作任务是要做到人与事的最佳配合，这种要求实际上是通过职位或工作岗位的中间环节来实现的。第一节人事行政概述上一页下一页返回它首先需要根据具体的工作任务通过某种测算办法核定行政部门或行政机构的编制定额，其次通过工作分析和工作评定确定工作需求和人员需求，并设立相应的职位或工作岗位，最后按照正规的录用程序挑选适当的人员任职。事职相符有两层含义：其一，二者在总量上要安排适当，事多职少意味着事多人少，反之，意味着事少人多，总的工作量与总的职位数不适当，显然会影响人与事的配合程度，从而影响工作效率和行政效率；其二，个别任务与个别职位要求安排适当，这是将总任务逐步分解为具体的职位要求的结果。(2)人适其职。任职人员的素质和能力应符合具体的职位要求，这是人与事最佳配合的基本条件。在公共行政组织中，各种职位要求之间存在着很大的差异，任职人员的素质也存在着很大的个体差异。一方面，不同的职位有不同的任职条件。另一方面，素质不同的人员只有从事适合于自己特点的工作才能充分发挥自己的潜力。人适其职才能人当其用、人尽其才。第一节人事行政概述上一页下一页返回(3)人安其位。即任职人员安心于在其岗位上工作。在事职相符、人适其职的情况下，人与事的配合可以说已达到某种较理想的状态。但是，任职人员如果不安心于其职位，则随时有离职而去、破坏这种状态的可能。因此，人事行政工作必须创立一种人安其位的条件，通过与职位挂钩的工资、福利、晋升机制等措施维持组织成员任职的稳定性。(4)人尽其责。即任职人员努力工作，认真履行自己的职责。任职人员的潜能所能发挥的程度是受其岗位职责约束的。在公共行政组织中，更多的是要求人尽其责而不是人尽其才，尤其是在常规性的或执行性的行政工作中更是如此。前三种任务的完成只是为人与事的最佳配合创造一种可能的条件，只有在人尽其责的情况下，这种可能才能变为现实，否则，人与事相吻合的较理想的状态只是虚有其表。2.在人事行政领域中，与整个人与事管理领域一样，存在着下列三种持续发展的趋势第一节人事行政概述上一页下一页返回(1)日益注重规章制度及法律的作用，促进人事行政工作的制度化和法制化。社会发展的历史表明，人事行政的计划性、正规性、科学性等是和社会、经济、文化等各方面的发展及社会生产力水平、公共行政组织的发展密切相关的。近一个世纪以来，各国政府在其规模、结构、体制等方面都有巨大的变化和发展。一方面，它要求在一个精心设计的系统中妥善安排人事行政的各个方面、各个阶段和各个程序，使政府组织中的人事工作纳入到科学的计划管理之中。另一方面，它要求人员编制、岗位设置、权责关系、人员录用、考核、训练、奖惩、工资、福利等都有严格的、规范化的规定，在组织中，人人都有明确的岗位、责任、任务、目标和标准。组织系统的设计、维持和正常运转不是靠个人或群体之间的任意影响和作用，而是靠法律法规和规章制度来保证。(2)日益注重人与事的实际结合程度，促进了人事行政的定量化和科学化。随着公共行政组织的发展和政府职能的扩大，工作差异和个人差异的区别日益扩大，对人与事最佳组合的组织要求也越来越高。第一节人事行政概述上一页下一页返回社会公共事务管理的专业化程度越来越高，政策界定要求越严，岗位职责越明确，对个人素质、知识和技能的界定也越严。它要求严格人员录用、选择、考核、训练等各种程序，要求有一整套科学测定、评估人员素质及其绩效的计量体系及标准、量化的测量程序和办法，切实实现人和事适当结合的较理想的状态。(3)日益注重人的因素和人的实际工作效率，促进了人事行政的政策考虑和激励机制的建立。在公共行政组织中，行政人员不像企业中的某些人员那样处于从属机器的地位，他们往往是手中握有一定权力的人，他们的行政行为和工作效率并不完全取决于严厉监督的程度，而取决于其自我努力、自我约束、自我激励、自我贡献的程度，取决于他们的工作主动性、积极性、创造性和遵纪守法、克己奉公的自觉意识。另一方面，行政人员一般是具有较高素质和较高文化修养的人，他们的政治、精神、文化、物质等方面的需求较高，这些方面的满足程度极大地影响他们的工作态度和精神状态。第一节人事行政概述上一页下一页返回这要求组织利用各种人事政策和人事措施为其自我努力、自我激励创造一种良好的、和谐的工作条件和社会心理环境，要求了解他们的个人需求和满足程度，分析、测量、调节他们的心理活动和工作行为，运用各种政策和激励手段保持并不断提高他们的工作热情和努力程度。第一节人事行政概述上一页返回一、中国古代人事行政制度的历史演变中国是一个文明古国，在历史上封建制度十分发达，其中的官吏制度不但产生较早，而且发展相当完备，尤其是自隋朝开始、在唐朝得到长足发展的科举制对近代西方国家文官制度的产生和发展有很大的借鉴作用。中国古代的人事行政制度经历了发生、发展和成熟三个阶段。(一)发生阶段(从传说中的尧舜至春秋战国)大约在公元前21世纪以前，中国处于原始公社时期。由于没有国家机构，部落酋长和其他管理人员由氏族部落全体人员或部落联盟会议民主选举产生，那些在部落中享有较高威望、具有一定才能的贤德之士往往被选中，这就是原始贤能制时代。后来这种贤能制又进一步发展成为以贤能标准、通过让贤的方式产生首领继承人的禅让制，传说中的尧传舜、舜传禹的禅让方式就是例证。到了大约公元前21世纪，中国历史上的第一个奴隶制国家夏朝诞生，中国开始进入阶级社会。在奴隶制社会中，中国的人事行政基本上实行父子继承制，以嫡长子继承为主，弟继承为辅。第二节人事行政的发展和演变下一页返回从夏商至春秋战国各个朝代都设有中央行政机构，而在这些行政机构中最为重要的机构是管理官吏的部门，它掌握着全国的官吏，总揽朝中的政事，这一做法一直延续到清朝。(二)发展阶段(从秦朝到南北朝)公元前221年，秦统一了中国，建立了中国历史上第一个中央集权制的封建国家。秦朝在加强中央集权的同时，对以前的人事行政制度做了大范围的修改和调整，主要表现在：实行以郡县制为基础的封建君主集权制，废除奴隶制的封国制和官吏世袭制；破除宗法血缘的封亲制，采用立功进仕、招聘等多种方式，招揽人才，选拔官吏；建立官吏的考核制度；废除食封制和世禄制，实行棒禄制；设立官学和私学，培养人才；中央设立由皇帝处理政治、军事、经济等事务。从两汉到南北朝，中国封建社会的人事行政制度又有了新的发展，这主要体现在人才的录用方式向多元化发展上。汉朝的选官制度主要有：①察举，又称乡举里选，皆由皇帝每年下诏征求人才，诏书规定所需人才的种类、数量和要求。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回这是种大规模、经常性、制度化的自下而上的推荐人才的方式。②征僻，指由中央高级官吏和地方官直接征聘人才，作为自己官府的属吏或向皇帝推荐。征僻作为一种非制度化的辅助方式，有助于不拘一格降人才。③九品中正制，始于魏朝，延续至南北朝。具体做法是：在各州均设置大、小中正官负责选拔官吏，由“小中正品第人才，以上大中正；大中正核实，以上司徒；司徒再核，然后付尚书”。中正官必须由本地人充任，负责将本地人评为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个品级，以此作为选拔官吏的依据。但由于魏晋南北朝时期盛行门阀士族政治，中正之权尽被士族独占，对人才的选拔标准不再是德才，而是门第的高低，以至出现了“上品无寒门，下品无士族”的奇特现象。(三)成熟阶段(从隋唐至清末)九品中正制的弊端，到南北朝时期已暴露无遗。因此，隋朝建立以后，隋文帝决定废除九品中正制，设秀才科，在隋炀帝大业二年(即公元606年)又设进士科，第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回通过考试选拔官吏，科举制度正式建立。科举制即分科举士之意，它通过分门别类的考试来确定官吏的选拔和任用，考试成绩是主要的标准。科举制在唐朝得到长足的发展，分为常科和制科两类。常科即每年由礼部定期举行的科举考试，科日有“秀才”、“明经”、“俊士”、“进士”、“明法”等十几种；制科则是由皇帝不定期下诏举行的考试。明清时期科举考试大体分为四级，即童试、乡试、会试、殿试。童试为初级考试，通过者取得生员资格，参加乡试；乡试为省一级考试，三年一次，通过者为举人；举人参加会试，这是中央一级考试，由礼部主持，三年一次，通过者为贡士，取得参加殿试资格；殿试为最高一级考试，由皇帝亲自主持，录取的名次为三甲，一甲取三人，状元、榜眼、探花，赐进士及第，二甲取三分之一左右，赐进士出身，余者为三甲，赐同进士出身，并按照不同的情况分别授官。科举制为中国各个朝代的封建政权收罗了大量的人才，发挥了很大的积极作用，但到了明清时期，科举制步入了八股文的歧途，日趋僵化，产生了严重的消极影响。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回中国古代的人事行政制度在其成熟阶段，分别在人才选拔与培养制度、考核奖惩以及人事行政管理机构的设置与完善等方面取得了很大的成绩，如在人才的选拔与培养上，坚持走公开考试、择优录用的科举考试之路，并通过举办官学和私学来培养人才。在官吏的考核奖惩上，各朝代都制定了比较详细的考核标准和评定方法，并根据考核的具体结果实行进等加禄以及退等夺禄的奖惩措施。在人事行政管理机构的设置上，自唐朝以后，各个朝代都正式设立了主管人事行政的机构，如吏部，负责掌管全国文职官吏的任免、考核、升降、奖惩以及制定中央和地方各级政府机构文职官吏的编制等；礼部，负责管理科举考试以及官学(中央官学“国子监”另设管理机构)和学官(又称教官，即主管学务的官员和官学的教师)；御史台(明朝以后改为都察院)，负责掌管对各级官吏的监察重任。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回二、西方文官制度的发展历程(一)西方文官制度的产生公务员在西方国家称为文官，英文名称为CivilServant(单称)或CivilService(群体总称)，在美国另称为GovernmentEmployee(政府雇员)。西方国家的政府工作人员由两大类组成：一类是政务官，即经选举或任命而产生的官员，其任期有限，通常随政府的进退而进退；另一类是事务官，即文官，由考试产生的一批职业官员，其去留不受政府更替的影响，一经择优录用，只要无重大过失，就可长期任职，又称常任文官。有关文官的考试、录用、考核、奖惩、工资、培训、晋升、调动、解职、退休等方面的各项管理制度，统称为文官制度。西方文官制度是资本主义发展到一定阶段的产物，它的确立和发展以两种不同的类型，经历了两个不同的过程：一类是英美式的类型，这一类型是在同恩赐官爵制和政党分赃制斗争中确立的；另一类是德、法、日本式的类型，它主要在原有的帝国官僚制和封建制的基础上逐步演变来的。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回17世纪以前，在封建君主专制制度下，英国国王集立法和行政大权于一身，所有的官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任用和升迁，取决于门第出身和对国王的忠诚，而不取决于个人表现和才学，这种人事行政制度实质上就是“恩赐官爵制”。自1688年以后，英国确立了资产阶级的君主立宪制度，议会成为国家的最高权力机关，资产阶级的地位迅速上升。从17世纪末到18世纪初，议会通过一系列法令，扩大议会权力，削弱工权。19世纪初，在议会制度得到进一步发展完善的同时，资本主义的两党制度正式形成，在议会中占多数席位的党派掌握了对重要官员的任免权。新上台的执政党，把官职作为战利品，合法地、公开地进行“肥缺分赃”，这种状况严重地损害了后期的工业资产阶级的利益，要求变革这种有碍于资本主义迅速发展的人事制度的呼声与日俱增。1854年，英国政府为研究文官状况而专门成立的诺斯科特一屈威廉委员会提出了“关于建立英国常任文官制度的报告”。该报告提出公开竞争考试、择优录取的方式来结束长期以来一直实行的“恩赐官爵”现象，以此建立一支稳定的、不受政府更迭影响的职业文官队伍。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回1855年5月，英国政府颁布了第一个有关文官制度的命令，即《关于录用工国政府文官的枢密院命令》，决定成立三人委员会，负责文官的考试录用等事宜。1870年6月，英国政府又颁布了第二号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则作了进一步的确定和完善。至此，世界上第一个现代文官制度在英国正式建立。美国的文官制度是在反对政党分肥、借鉴英国文官制度的基础上，并经多次调整、改革而逐步建立和完善起来的。1853年，美国国会提出公务员的录用必须经过考试才能进行；1870年内政部规定以公开竞争考试来选拔政府工作人员；1871年国会授权总统颁布命令，规定被录用为工职人员应具备的知识、能力、年龄、品德等条件和有关公务员的规则；1883年1月，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《公务员制度法案》(即《彭德尔顿法》)。该法确定的原则主要有：用功绩制取代分赃制；公务员实行公开竞争考试，择优录取；公务员为职业官员，不犯错误不得解雇；公务员不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回依法成立公务员委员会，负责联邦公务员的统一管理活动。《彭德尔顿法》的出台，标志着美国现代公务员制度的诞生。与英美不同，德国、法国和日本在历史上就存在着强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑时期就建立了庞大的官吏队伍，日本在明治维新以后建立了以大皇为权力中心的中央集权的官僚政府体制，德国也在贴面宰相――俾斯麦执政时期建立了强大的中央集权政府体制。这些国家在第二次世界大战后，相继确立了文官制度。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化轨道。1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试、择优录用，实行功绩制等。德国则是在第二次世界大战后，由联邦德国于1949年制定通过了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列的改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，并相应制定了公务员的有关条例，从而形成了一套比较完整的现代化公务员制度。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回(二)西方文官制度的发展第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、世界贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。进入20世纪60年代以后，新的科学技术革命在西方国家兴起，西方国家开始进入信息社会或称为“后工业社会”。科技革命促进了西方国家的发展，也要求政府在管理过程中越来越强调技术和效率，以及日益重视人在管理过程中的积极性和主动性。为此，西方国家纷纷走上了对公务员制度进行改革的道路，文官制度迎来了新的发展时期。1968年，英国以苏塞克斯大学名誉副校长富尔顿勋爵为首的12人委员会提出了包括158项具体建议的改革报告，内容主要包括：精简文官层次，打破行政官原系统的封闭型，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限；改革对文官的考核办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回这份报告中的一些建议在随后的文官管理实践中相继付诸实施，大大推动了文官制度的发展。美国在“二战”后，国会先后通过了一系列有关公务员制度的法律，其中职位分类法最为重要。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员制度改革法》，对联邦公务员制度进行重大改革。这次改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府的工作效率，其主要内容包括：确立九项功绩制度原则；改革人事管理机构；推行功绩工资；改革考核制度等。以英美为代表的西方国家对文官制度的改革和发展，使得文官制度进一步得到充实和完善。目前，文官制度的发展呈现一些新的发展趋势：越来越重视公务员的专业化；越来越重视公务员的权利保障；实行开放式管理，强化公务员的流动性；强化人事行政管理机构等。文官制度的产生时期是机器工业全面战胜和取代手工业工业的时期，它是社会化天生产的必然产物。正是社会化天生产导致了社会管理的复杂化，才导致了旧的官吏制被文官制度所取代。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回从这一点上讲，文官制度必然反映人类社会管理的共同规律，作为一种现代社会管理方式，它是人类社会的共同财富，我们应该大胆地借鉴和吸收。对文官制度的借鉴和吸收应主要立足于它的精神原则，并结合中国的实际来加以考察。概括地讲，主要有以下几项原则值得我们借鉴和吸收：公开竞争、择优录用原则；职位分类、科学管理原则；严格考核、奖惩分明原则；注重立法、依法管理原则；建立完善的人事行政管理机构体系原则。(三)有中国特色的国家公务员制度的发展历程(1)新中国干部人事制度的建立和发展。新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴了前苏联的一些人事管理经验。这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。在新中国成立初期以至后来的一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史环境和历史条件，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起了积极的促进作用。但是，随着形势和任务的不断变化，经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显的弊端，不能适应经济建设和社会发展的需要，尤其不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。这种干部人事制度的弊端和不足主要表现在：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使一些年轻优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。因此，改革和完善干部人事制度势在必行。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到经济建设上来，确立了以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的政治路线。正是在这种历史背景下，邓小平在1980年提出要“坚持解放思想，克服重重困难，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，并强调指出，干部人事制度改革“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及干部的离休、退休，要按照不同情况作出适当的明确规定”。在这种思想指导下，我国干部人事制度进行了大量的改革探索，取得了很大的成绩，主要表现为：确立了干部的“四化”方针；建立了正常的交替；改革了干部管理体制，由下管两级改为下管一级，同时向企事业单位下放了更多的用人自主权；改革了具体的管理制度，改变了单一的干部用人制度，实行选任、考任、聘任与委任兼行的形式；按照机关、企业、事业单位的不同特点和工作人员成长的不同规律，开始实行分类管理；在干部人事管理中引入了竞争机制，如推行考试录用、辞职、辞退等制度。第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回同时，干部人事管理观念和方式也发生了很大变化，公平、平等、竞争等新观念逐步深入人心，人事管理的封闭状态有了很大的变化，开始向法制化、科学化方向发展。自20世纪80年代开始的人事管理体制改革，为我国公务员制度的确立奠定了思想理论和实践的基础，同时也为公务员制度的推行提供了物质基础。从这个意义上说，国家公务员制度是我国干部人事制度改革的必然产物。(2)中国国家公务员制度的确立过程。1993年8月14日，《国家公务员法》颁布，并自1993年10月1日起生效。这是我国人事行政管理制度中的一个重要的里程碑，它标志着我国政府机关的人事行政管理，开始进入科学化、法制化的新阶段，也标志着中国国家公务员制度的最终确立。中国国家公务员制度的确立过程，既是对建设中国特色社会主义人事管理制度的认识不断深化、指导思想不断明确的过程，又是对中国人事管理制度改革实践不断探索的过程，它大致经历了四个阶段：第一阶段，从1984年到1986年着手起草《国家行政机关工作人员条例》；第二节人事行政的发展和演变上一页下一页返回第二阶段，从1986年下半年到1988年4月，这是《国家公务员法》基本形成阶段；第三阶段，从1988年5月到1991年，这是公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探讨验证的阶段；第四阶段，从1992年到1993年8月，这是公务员条例最后审定颁布阶段。1993年10月，党中央、国务院召开了全国推行国家公务员制度和工资制度改革工作会议，接着国务院下达了《国家公务员制度实施方案》，从此国家公务员制度开始进入实施阶段。第二节人事行政的发展和演变上一页返回一、公务员与公务员制度“公务员”一词是从英文CivilService翻译过来的，在中文中有多种译法，多数译为“文官”，也有的译为“公务员”或“公职人员”。各国的公务员所指的范围不尽相同，其范围大致有三类：一是最广义的公务员，包括国家行政机关、立法机关、司法机关甚至部分企事业单位供职的人员。法国、日本属于此类。二是最狭义上的公务员，仅指行政机关非选举产生的公务员。英国和英联邦国家属于此类型。英国的文官，是指上至常务次官，下至工勤人员，即在政府部门任职的事务人员。它不包括军人、法官，也不包括政府内阁中的大臣、国务大臣这类决策人物，更不包括在企业、事业单位任职的工作人员。三是一般意义上的公务员，是指行政机关的行政人员，既有部长等任命官员，又有政府雇佣的行政人员。美国、德国属于此类。在中国，公务员统称为国家公务员，根据《国家公务员法》，它是指各级国家行政机关除工勤人员之外的依法行使国家行政权力、执行国家公务的工作人员。第三节中国的国家公务员制度下一页返回我国的公务员分为领导职务和非领导职务两类。担任领导职务的公务员在政府中担负着决策和指挥的重大责任，对贯彻党的路线、方针、政策，保证国家机器的正常运转，起着决定性作用，在我国政治生活中占有重要地位。因此，这些人应该具有良好的政治素质、领导能力和广泛的群众基础，同时要接受社会的公开监督。非领导职务类公务员是指政府行政业务人员。他们肩负着行使国家行政权力、执行国家公务的重要责任，应该具有比较合理的知识结构和行政管理能力，必须经过竞争性考试择优录用，并通过严格的行政管理培训。世界各国普遍制订了对国家公务员依法进行科学管理的制度，这就是国家公务员制度。这些制度往往以法律法规的形式规定，内容涵盖公务员管理的方方面面。国家公务员制度是整个社会人事管理体系中的一个重要分支，是人事行政管理的必然产物，是各国各民族在长期社会实践中对官员管理经验的总结，是整个人类文明的结晶。建立和推行国家公务员制度，就是制定法律和规章，对政府机关中行使国家行政权力，执行国家公务的人员，依法进行科学管理。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回国家公务员制度的建立，适应了我国社会主义市场经济体制的需要，标志着具有中国特色的国家行政机关新的人事行政管理制度的初步确立，对实现党的基本路线，建设中国特色的机关人事管理制度，具有重要的意义。(1)建立和推行国家公务员制度，把机关干部从大一统的干部队伍中分离出来，建立符合行政机关特点的科学的人事管理制度，有利于调整干部结构，提高机关工作人员的政治、业务素质，强化政府指挥系统，加强勤政建设，克服官僚主义，提高行政机关工作效率，以适应我国改革开放和社会主义市场经济体制的需要，促进我国社会的进步和发展，从而为坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则、坚持改革开放的党的基本路线提供组织保证。(2)建立和推行国家公务员制度，有利于加强廉政建设。廉政建设的核心是提高队伍素质和加强制度建设，而公务员制度正是从这两个方面为廉政提供保障机制。通过考试录用、严格考核、正规化培训等，提高公务员队伍素质；第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回通过义务、权利、纪律、回避、申诉、控告等制度，保证和促进公务员依法行政，廉洁奉公；通过人事管理的法制化，避免用人中的不正之风。所以，建立和推行国家公务员制度，对政府机关的廉政建设起到促进作用。(3)建立和推行国家公务员制度，可以促进机关人事管理工作的科学化、法制化。同时，对其他机关以及企业、事业单位的人事制度改革，也必将起到推动和促进作用。二、国家公务员制度的基本原则国家公务员制度，是对现行干部人事制度的改革和完善。国家公务员制度是一套完整的国家行政机关工作人员管理体系，它包括对国家行政机关实行职位分类制度；对公务员录用通过法定考试，公开竞争；奖惩按规定的标准和程序进行；考核与职务升降要在充分注重政治思想的前提下，以工作实绩为主要依据；培训、工资、福利和退休的权利由法律来保障等。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回上述这些内容，贯穿和体现着公务员管理的一系列基本原则，这些原则主要有：(一)公平竞争原则公平竞争原则是国家公务员制度的基本原则之一，是社会主义民主政治在干部人事制度中的具体体现，贯穿于公务员制度的各个重要环节之中。其根本目的就在于促进优秀人才脱颖而出，做到人尽其才，各得其所，最大限度地调动公务员的积极性。公平竞争原则在公务员制度中的主要内容有：①在法律上确认每个公民具有平等的竞争权，公民都有申请报考公务员的权利，并以同等机会参加公务员录用考试，以同一标准决定是否被录取，不因家庭出身、民族、宗教、信仰、性别等状况而受到歧视或享有特权；②公务员任职条件公开，报考公开，考试成绩公开，录用公开。这种公开原则，为平等竞争提供了基础和前提；③国家通过法律保护公平竞争的环境和公民在竞争中的合法权益。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回(二)功绩原则功绩原则既是国家公务员制度的一项基本原则，也是激励公务员勤奋的创造性工作的重要手段。功绩原则的主要内容有：①在坚持四项基本原则的前提下，以工作实绩作为考核、评价公务员的标准，作为公务员升降的重要依据；②以工作实绩的贡献大小，作为公务员享受工资待遇的主要条件，对考核连续多年确定为优秀的公务员，可以提前晋升级别、越级晋升职务，而在年度考核中不称职的，不得晋升工资，而且还要降职。(三)党管干部原则党管干部原则是社会主义国家人事制度中不可动摇的根本原则。实行公务员制度，正是为了加强和改善党对政府机关干部人事工作的领导，而不是摆脱、削弱或淡化党的领导。根据当前的实际情况，要加强和改善党对政府机关干部人事工作的领导：一是党委要领导和搞好干部人事制度改革。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回改变对党政机关、群众团体、企业和事业单位的干部都采取同一种管理方式的状况，根据政府机关自身的特点，建立政府机关的人事管理制度。二是制定党的组织路线和干部政策，并通过一定的程序，把它转化为人事管理的法律和法规，依法对政府机关工作人员进行管理。三是推荐并管理政府机关的重要干部。建立公务员制度，正式朝着这个方向迈出的重要而切实的一步。所以说，公务员制度是党的干部制度在当前新的历史条件下的自我发展与自我完善。(四)依法管理原则依法管理原则是公务员制度的基本特征之一，它既是实行公务员制度的一个目的，也是人事管理制度法制化、科学化的一个重要标志。法治原则贯穿公务员制度的各个环节，具体体现在两个方面：一方面对公务员的管理必须有法律依据，做到依法管理。从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直到退休，都有严格的法律规定，并按照法定的程序和规定办理。另一方面，公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回公务员的行政行为如果超出法律的范围或违反法律的规定，就构成了违法读职行为而应受到制裁。同时，每个公务员都有一定的法定地位，享受一定的权利和待遇，并受到法律的保护。总之，公务员制度需要一个规范公务员自身的公务员法律体系和规范公务员行为的行政法律体系，并在此基础上，做到有法可依，依法办事，执法必严，违法必究。公务员制度作为上层建筑的一部分，总是同一个国家的经济基础和政治制度相联系的，它体现了统治阶级的意志，并为统治阶级服务。我国的公务员制度，是社会主义国家行政机关的人事制度，它继承和发扬了党和国家的干部人事工作的优良传统，总结吸收了10多年来干部人事制度改革的经验，同时也借鉴了外国公务员(文官)制度中一些有益的科学管理办法。三、国家公务员制度的特点1.同传统的人事管理制度相比较，国家公务员制度具有以下特点第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回(1)体现了分类管理原则。公务员制度是符合行政机关特点的分类管理的人事制度，它不同于企业、事业单位的人事制度，这就改变了以往无论什么干部，统一按一个模式管理的办法。因此，公务员制度的建立，不仅标志着具有中国特色的国家行政机关人事管理制度的形成，也标志着我国人事分类管理制度正在初步确立。(2)具有合理的竞争择优机制。公务员的录用采用公开考试、严格考核、择优录取的办法；公务员的晋升，以考核结果作为主要依据，根据德才标准和工作实绩，择优晋升职务；此外，还以考核为基础，按照一定的程序对公务员进行奖惩、培训、晋级、增资以及职位调整，做到能上能下，充分调动积极性和创造性，以有利于克服“干好干坏一个样”的现象。(3)具有正常的新陈代谢机制。国家公务员制度不仅在“进口”上严格把关，保证了大批优秀人才进入公务员队伍，而且增加了“出口”的渠道。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回在建立正常退休制度的同时，还规定必须进行人员交流，部分职务实行聘任制，规定不同职务的最高任职年限的梯度结构，以及辞职辞退制度等，使公务员能进能出，增强了行政机关的生机和活力。(4)具有勤政、廉政的约束机制。公务员条例把勤政、廉政作为一项基本要求，贯穿在公务员的义务与权利、纪律、晋升、考核、奖惩之中，同时还实行回避制度和交流制度，加强对公务员的监督，因此能够促进公务员廉洁奉公，勤奋工作。(5)具有健全的法规体系。国家公务员制度从1993年开始，除有总法规即《国家公务员法》之外，还有配套的单项法规、规章和实施细则；2006年，《国家公务员法》的颁布与实施，更加充分地体现出行政人事管理的法制化进程，为实现对国家公务员的科学管理提供了法律依据。2.由于社会制度、历史传统以及文化价值观念等的不同，我国公务员制度与西方公务员制度相比较存在着比较明显的差异第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回(1)管理方式不同。西方国家大多实行两党制或多党制，为了保证政府工作不致因执政党的更迭而中断，维护政策执行的连续性和政局的稳定，都强调公务员管理与党派脱钩，强调公务员管理系统是不受政党干预的独立的行政系统。我国的公务员制度则坚持党管干部的原则。我国是社会主义国家，实行多党合作和政治协商制度，中国共产党是唯一的执政党，各民主党派是参政党，不存在多党竞争、轮流执政的问题。中国共产党作为执政党不仅对政府实施思想和政治的领导，而且还要实施组织领导。我国的公务员制度就是在党的组织路线和干部政策的指导下建立起来的，是党的组织路线和干部政策在政府机关人事管理领域的具体体现。党管干部的原则主要体现为党制定组织路线和干部政策；指导公务员制度的建立和完善；对公务员工作实施宏观指导和监督；以及推荐和管理政府中的重要干部等。(2)政治态度不同。西方国家的公务员实行中立制，业务类公务员不准参加党派斗争，不准参加任何政党。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回我国《国家公务员法》则明确规定，公务员必须坚持四项基本原则，在公务活动中认真执行中国共产党的路线、方针和政策，在政治上、思想上与党中央保持一致。公务员不仅可以加入政党和参加政党的活动，而且应该积极参与国家的政治生活。公务员中的共产党员要遵守党的纪律，服从党的决定，参加党的组织生活，接受党组织的监督，积极发挥党员的先锋模范作用。(3)用人标准不同。西方国家在选拔和使用公务员时，主要以文化知识和业务能力作为衡量标准，很少考虑其政治态度。我国公务员制度则把政治立场和道德品质放在首位。“德才兼备”是我党在长期的斗争中形成并被历史证明行之有效的选拔和使用干部的原则。在选拔和使用干部时，必须从德和才两个方面去衡量，要求二者同时具备，不可偏废。“德才兼备”的原则在我国公务员制度的各项具体管理制度，如考试录用制度、考核晋升制度等中都有体现。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回(4)服务宗旨不同。我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。这是由我国的政权性质、国家机关性质所决定的。公务员的义务规定：公务员必须“密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务”。在公务员的考核、晋升中都要考察为人民服务的态度及政绩，为人民做出特殊贡献的要受到奖励。西方国家的公务员队伍是一个单独的利益集团，他们对老百姓来说是官员，对政府来说是雇员，他们可以通过自己的工会组织同政府进行谈判，以维护自身的利益。四、中国国家公务员制度的内容(一)国家公务员的义务与权利国家公务员的义务是法律对国家公务员在履行职责、执行公务过程中必须做出一定行为或不得作出一定行为的约束，或是国家公务员所应当履行的法定责任。我国国家公务员的义务包括：①遵守宪法、法律和法规；②依照国家法律、法规和政策执行公务；③密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回④维护国家的安全、荣誉和利益；⑤忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；⑥保守国家秘密和工作秘密；⑦公正廉洁，克己奉公；⑧宪法和法律规定的其他义务。国家公务员的权利，是国家公务员在履行职责，执行公务过程中所享有的权益的许可和保障。法律确认国家公务员在执行公务过程中能够做出或不做出一定行为，并可以要求他人做出或不做出一定行为。我国国家公务员的权利包括：①非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；②获得履行职责所应有的权力；③获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；④参加政治理论和业务知识的培训；⑤对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；⑥提出申诉和控告；⑦依照有关规定辞职；⑧宪法和法律规定的其他权利。(二)职位分类职位分类是相对于品位分类而言的一种人事分类管理制度。职位分类的对象是职位，分类的依据一般包括职位的工作性质、难易程度、第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回责任轻重和所需资格条件，分类的结果是依据上述条件将职位分门别类，分类的目的是为其他人事管理工作奠定基础。职位分类的基本内容包括：进行职位设置。设置要求为：①确定职位职责；②确定职位的设置层次；③确定职位设置的数量；④确定职位名称。制定职位说明书。职位说明书应当包括7个方面的内容：①职位名称；②职位代码；③工作项目；④工作概述；⑤所需知识能力；⑥转任和升迁的方向；⑦工作标准。确定职务。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务。国家公务员的职务分领导职务和非领导职务。确定级别。国家公务员的级别分为15级。职务与级别的对应关系如表6-1所示：第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回(三)国家公务员的更新机制国家公务员的更新机制即新陈代谢机制。建立这一机制的目的，在于通过国家公务员队伍的人员更新和素质更新，维持其生机和活力。(1)录用。2006年的《国家公务员法》规定，国家公务员的录用，采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录取。考试录用适用于国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员。录用公务员必须在编制限额内，按照所需职位的要求按法定程序进行。(2)辞职、辞退和退休。公务员的辞职、辞退制度主要是指公务员根据本人意愿辞去所担任的职务，和国家行政机关按照一定条件和法律程序解除公务员职务的有关规定。辞职、辞退制度，有利于保护公务员的合法权益，有利于用人单位和个人的“双向选择”，有利于人才的合理配置和优胜劣汰，提高公务员素质，保证公务员队伍的活力。第三节中国的国家公务员制度上一页下一页返回退休也是国家公务员系统的出口之一。我国国家公务员的退休包括自愿退休和强制退休两种。国家公务员退休后，依法享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。(3)培训与职位轮换。培训是国家公务员更新机制的重要组成部分。通过培训，可以提高国家公务员的政治和业务素质，更好地适应国家行政机关高效能管理的需要。公务员培训坚持理论联系实际、学用一