教学材料行政管理学-第9章

一、行政信息的含义与特点(一)信息与行政信息在人类社会中，信息普遍存在。人类对信息的利用古已有之，如古人观础润而知雨，望月晕而知风，燃狼烟以示敌至，舞旌旗以调兵马。但信息作为一个科学概念，却是在20世纪20年代，通信成为科学研究的对象时才出现的。信息是人们为认识世界和改造世界的需要而获取的表现有关事物特征及其运动状态的消息、情报、符号、数据、信号等的总称。信息无处不在，无时不有，这就决定我们的生活、学习和工作必然要与信息发生联系。行政信息，是指与行政管理活动相关的信息，即行政管理活动和对象的性质、特点、产生、变化情况及行政管理活动与其他管理活动联系的反映，是反映行政管理活动的各种消息、情报、符号、数据、指令、密码、文字、语言、资料等信号的总称。第一节行政信息概述下一页返回(二)行政信息的特点行政信息作为行政管理活动的反映，它既有一般信息的特点，也有自身的特点。(1)客观性。从行政信息的内容来看，它与其他信息一样，都是对客观存在的特定反映，是事物的客观状态经传递后的再现，所以它是客观的，是不以人们的意志为转移的。从行政信息的形式看，它与其他信息一样，要以语言、文字、符号、声波、电磁波和光波等作为载体或传播媒介，这些表现形式各有差异，但都是客观的。行政信息的客观性，要求行政信息工作必须对客观事物、现象和活动进行客观地观察，如实地收集、准确地记载，在信息处理中，注意由表及里、去伪存真。只有坚持这种实事求是的态度，才能获得具有实际应用价值的行政信息。(2)广泛性。行政信息不同于自然信息，如生物的、气象的信息，也不同于其他的人类信息。行政信息反映的对象和涉及的范围极为广泛。第一节行政信息概述上一页下一页返回它以行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动为其限定，广泛地存在于社会各个领域之中。从行政系统外部看，有政治信息、经济信息、军事信息、文化信息、社会信息、国际信息等大量信息流。从行政系统内部看，有上级信息、下级信息、内部信息、平行信息等。各种信息能否成为行政信息的反映对象，其根本条件就是看它们是否直接进入行政管理活动。(3)时效性。时效性表示行政信息处理过程要迅速及时，发挥功效。信息的价值与其传递时间成反比，信息一经形成，传递时间越少，价值越大。否则，时间的延误，会使信息的价值减少或消失。对某一过程而言，信息超过了特定的期限，其功效就会部分或全部丧失或消失。为此，行政时效性强调及时地管理和利用信息资源，帮助人们及时把握现状，准确预见事物发展趋势，实现动态的行政管理。(4)共享性。信息交流与实物交流不同，实物交流的结果一方所得正是另一方所失，而信息交流接受者得之，提供者并未失之。第一节行政信息概述上一页下一页返回一般来说，经过收集、加工的行政信息具有共享性。上级机关对下级机关的行政信息沟通；平行行政机关之间的信息沟通；社会上与行政机关有关的信息，各社会组织和各行政机关是可以共同利用的。这些都体现了行政信息的共享性。行政信息的共享性，一方面要求高度重视行政信息工作，充分利用各方面的信息，并做好部门之间的信息交流工作；另一方面，又要加强行政信息的管理，注意做好保密工作和知识产权保护工作。(5)传递性。传递性是指信息可以通过各种方式进行空间和时间上的传递。信息的生命在于传递，行政信息只有通过传递才能实现其价值。行政信息除具有一般信息的传递性以外，其传递方式和载体还具有高度的组织性和控制性。在传递行政信息的过程中，常采取非自然的、硬性的措施或手段，对传递方式和载体加以控制。这种有意识的控制，不仅起到对信息的分界及限定作用，而且对信息传递方向、步骤及速度起着强制性的保障作用。因此，我们应该提高行政信息传递的有效性、针对性，以实现其价值和意义。第一节行政信息概述上一页下一页返回二、行政信息在行政管理中的作用在行政管理系统中，行政信息是沟通各行政组织的媒介，是连接行政活动的纽带，行政信息在行政管理中发挥着重要的作用。(一)行政信息是行政管理现代化的重要资源信息与物资、能源一起构成现代人类社会经济发展的三大要素。没有信息，人类无法认识世界和改造世界。在现代社会中，一个国家或政府拥有信息的数量和质量的多寡以及运用信息的手段和能力的高低，将影响其进退兴衰。行政管理涉及的种种问题或对象，无一不以信息的形态进入政府的视野和活动当中。行政管理的第一个环节，无论是领导层进行的预测和决策，还是管理层进行的组织和协调，或是执行层实施的具体操作，都离不开及时、准确、全面的信息支持。行政管理所形成的法规、决定、方案、措施等，也无不以信息的形态在社会中传播和产生影响。离开了信息，行政管理就成了无米之炊、无源之水。第一节行政信息概述上一页下一页返回行政信息不仅是关于行政管理活动和行政管理对象的知识和情报，也是对这些知识和情报的获取、利用与积聚的过程。行政信息工作做得完善，政府拥有有效的信息量大、质高，政府的工作才有可能做得更圆满更有成效。为此，要提高政府的绩效，必须要充分完善信息管理，提高信息工作水平，充分开发信息。(二)行政信息是行政决策的基础科学的行政决策是一个由发现问题到确定目标、制订方案的动态过程。能否及时地发现问题，能否正确地选择目标，能否合理地制订方案，能否科学地进行决策，关键在于是否做到以及时、真实和全面的信息为依据。行政决策过程实际上就是一个信息输入、转换、输出的处理过程。优化的决策目标、优化的方案选择无不依赖于信息。行政领导只有在准确、完整、及时地掌握了大量行政信息的基础上，才能对未来行政管理活动变化及其趋势作出科学的判断和预测，然后准确、科学地做出决策。第一节行政信息概述上一页下一页返回所以，行政信息是行政决策的基础，行政决策的科学化程度，往往取决于行政组织及其领导所掌握行政信息的数量和质量，取决于行政信息汇集、加工、综合的处理水平。(三)行政信息是行政监督及行政控制的依据要保证行政目标的实现和行政决策的执行，行政领导者在行政管理活动中，就必须经常检查各行政组织执行决策的情况，监督执行效果，以对行政组织及其工作人员在实现目标、执行决策过程中出现的新情况和重大问题，及时作出反应，实行有力的监督和有关键所在的控制，以利于纠正执行决策过程中的偏差，及时解决问题，消除矛盾，保证行政管理活动始终按照行政目标的方向顺利进行。离开了行政信息，行政领导者就无法对行政目标的实现情况和行政决策的执行情况进行全面的了解，就无法依据客观情况实施监督，行政管理活动就有可能偏离行政目标，行政活动就难以实现其既定的目标。第一节行政信息概述上一页下一页返回(四)行政信息是行政协调的媒介行政管理系统是一个庞大而复杂的体系，由众多的行政部门、行政层次、行政环节所构成。行政管理活动也由众多的行政机构和行政人员共同进行。行政信息正是将行政管理系统各组成要素、各环节通过沟通连接成一个有机体，让其协调运作，这个重要的媒介就是信息的良好沟通。组织与组织之间、组织与个人之间、个人与个人之间互通情报，交流思想，交换意见，并在此基础上逐步消除矛盾、冲突、隔阂和分裂，达成共识，统一思想，统一行动，以促进团结合作、同心协力的行政整体形成，使行政系统充满生机活力，行政目标得以实现。第一节行政信息概述上一页返回行政信息管理是一种集成性和综合性的管理活动，是行政部门为了实现特定的目标，以现代信息技术为手段，对行政信息进行采集、加工、存储、交流共享、开发利用和服务，对信息活动各要素(信息、组织机构、人员、设施、资金、技术等)进行规划、预算、组织、协调指导、培训和控制，以实现行政信息资源的合理配置，有效地满足政府部门自身和社会信息需求的活动过程。一、行政信息管理的核心任务与基本思想(一)行政信息管理的核心任务行政信息管理的核心任务是在兼顾行政信息资源配置与管理状况的条件下，对分散异构行政信息资源系统实现无缝整合，并在新的信息交换与共享平台上开发应用，实现行政信息资源的最大增值。(二)行政信息管理的基本思想第一，把行政信息作为一种资源。行政信息资源与人力、物力、财力和自然资源一样，同为政府行政部门的重要资源，第二节行政信息管理下一页返回是公共行政的必要环节和重要内容，应纳入公共财政预算。第二，行政信息管理包括数据资源管理和信息处理管理。第三，行政信息管理是公共行政的新职能，产生这种新职能的动因是信息与文件资料的激增、各级管理人员获取有序信息和快速简便处理信息的迫切要求。第四，行政信息管理的目标是通过增强政府行政部门处理动态和静态条件下内外信息需求的能力来提高行政管理的效益。二、行政信息管理的要求行政信息管理要求做到准确和全面、及时和适用、连续和反馈、充分和经济。(一)准确和全面行政信息对所涉对象的活动、特征的反映必须真实、客观、准确。准确是信息的生命，也是信息的价值所在。信息工作稍有大意，便会差之毫厘，谬以千里。信息的准确又以全面为基础，个别信息量真实可靠，但如果整体信息的收集零乱分散，甚至漏洞百出，第二节行政信息管理上一页下一页返回则无法为行政领导在错综复杂、瞬息万变的环境中，及时、准确地提供决策的客观依据。因而，行政部门必须完整全面地掌握不同地区、不同部门、不同环节的信息资料。只有广泛、全面地收集各方信息，才能保证行政机关掌握正确的情况，及时有效地进行行政管理。(二)及时和适用信息贵在及时，这是由其时效特性决定的。行政事务、对象和环境不断变化，对能反映其变化的信息，若收集或处理迟缓，一旦时过境迁，其原有价值不仅所剩无几，甚至一无所取。因此，提供和利用信息要求及时，要最迅速、及时地反映行政管理活动及管理对象的最新动态，才可能有高的行政效率。当然，信息及时与否，除用时间来量度外，还有质的因素，即是否适用或具针对性，能为行政管理各层次及其相关的部门提供适时可用的行政信息。毫无目的不分轻重缓急的捕捉信息，必然加重收集与加工的负荷，且无关宏旨，浪费人力、物力和财力。第二节行政信息管理上一页下一页返回(三)连续和反馈信息的连续，就是要保证其与外部环境交流的持续性和自身各环节相互衔接的连贯性，为行政活动提供源源不断的信息。为此，必须通过反馈来控制，根据行政活动的新需要，环境的变动及内容衔接中出现的新情况，不断调整信息流动方向与衔接方式。由此使信息的提供既不间断，又非简单的循环反复。(四)充分和经济充分是对信息手段与条件而言，包含两方面内容，一是种类全，二是质量高，能适应现代社会对信息工作的要求。充分又与信息的实际需要与追求手段相关联。行政信息的收集、加工、传递等工作要尽量节约开支、讲究经济效益。经济的原则就是要求以最小的费用支出获取最大量的有用的行政信息。根据我国现状，信息管理者既要努力增加新手段，又要因地制宜，优化现有手段与条件之间的组合，充分提高其经济效益。第二节行政信息管理上一页下一页返回三、行政信息管理的具体内容行政信息系统是行政管理系统的基本构成要素，其本身又是将信息提供给行政管理者的职能系统，它由人、载体、技术和数据等要素构成。(一)对信息工作人员的管理这包括三个方面：①素质训练，即职责教育与技术培训相结合；②人员的组织。信息工作由不同岗位的行政人员共同承担，其组织是否合理，对信息工作的整体效益影响很大；③机构设置，即信息工作机构的合理设置与适时的调整。(二)对信息载体的管理行政信息载体包括纸张载体或印刷载体、电子载体和激光载体等。随着科技的进步，后一类载体所占比例与所起作用日益增大。现代电子技术的发展，使人类实现了信息管理的变革，传统的以纸张印刷为单一信息载体的状况得到改变，第二节行政信息管理上一页下一页返回并将引起更大改变，但它尚不能完全排除或彻底替代传统载体在现代行政管理中的作用。(三)对信息技术的管理信息技术是现代科技发展到一定阶段的产物，它以电子计算机为中心，包括电讯、缩微复制、声像等技术手段，用于信息的收集、储存、加工和传递。行政信息管理的系统方法、系统工程方法以及信息处理的网络技术、检索技术等，都必须与信息技术相结合。信息技术的使用和管理，是现代科学管理方法不可或缺的条件。(四)对数据的管理数据作为各种信息的物理表现形式，是事物定量分析的依据。信息系统中数据的多少及其结构方式，是这个系统的管理规模和水平的重要标志。随着信息活动的高度发展，数据库(Database)成为数据管理的重要方式。第二节行政信息管理上一页下一页返回四、行政信息处理的基本环节行政信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现。作为一个动态活动过程，它包括四个基本环节。(一)行政信息的收集要把大量存在的行政信息作为处理对象，让其为行政管理服务，就必须有意识地收集或搜集信息，并把信息内容以文字、符号、数据、图像等形式记载下来，成为行政信息。在行政信息处理过程中，信息收集是信息处理工作的开端，信息收集的好坏，直接影响到以后加工、传递的质量和数量。行政信息收集的程序可分三个步骤：(1)选择需要的行政信息。信息收集是有目的的信息选择。客观存在的信息数不胜数，各种意义、作用、时限和流速截然不同的信息同时并存，混杂一起。可见，信息的收集必须根据需要，有选择地进行。第二节行政信息管理上一页下一页返回(2)制订行政信息收集的计划。这是指导收集工作的依据。收集行政信息之前，要根据所需信息的内容、范围、来源和时限做出计划，明确步骤，并在数量、时间、种类上加以具体限定。(3)提供行政信息搜集的资料。计划确定后，应组织人力与技术手段付诸实施。即信息收集者应采取相应的收集方式和方法对收集到的信息作初步的分类整理，并以文字的形式提供给信息加工部门。信息收集不仅是信息处理工作的第一步，它还贯串于处理的全过程。在信息加工、传递和利用阶段，可能由于收集的信息不全、不准，或出现新情况需作补充、追踪或重新收集。(二)行政信息的加工行政信息从原始的状态到可以利用，必须经过加工处理。信息加工就是把收集来的信息按照一定的程序和方法，进行分类、分析、判断、综合、编制，使之成为一份及时的、真实的、准确的以供传递、存储和利用的信息资料。第二节行政信息管理上一页下一页返回可以说，加工既是一种工作过程，同时又是一种思维创造活动。加工制作的信息成果具有与原始信息不同的价值。行政信息加工有其工作程序：(1)分类。分门别类梳理零乱、无序的行政信息，使之具有条理性。分类可以按一定的标准如时间、空间、问题、事件、目的等进行，使原先的信息趋向有序和规范。(2)比较。比较是一种分析研究工作，通过比较分析，预测出行政管理和行政事态的变化发展趋势，为下一步的行政决策提供客观依据和精神准备。通过比较去粗取精、去伪存真，提高行政信息的质量。(3)综合不同时期、不同侧面、零乱分散的信息，按一定程序和要求进行综合处理后，其效用会得到增强，并会由此产生具有新质的概念或结论，从而使初始的行政信息得到增值。(4)研究。信息加工者通过智力劳动，从纷繁复杂的信息资料中归纳出新的概念、结论，形成新的、更具有决策意义的信息。第二节行政信息管理上一页下一页返回(5)编制。这是加工过程的产生环节，即是说把加工过的行政信息资料编写成新的信息资料，并且把加工过的内容编制成索引、目录，以供利用者方便地提取和使用。当然，行政信息加工过程中还要遵循下面三大原则：第一，去粗取精，去伪存真。信息加工就是要对大量初始的消息、资料、数据进行整理，使其获得相应的定性和定位，并在此基础上对其内在实质加以精确鉴别，以求真实准确地反映行政管理的活动、对象及其变化。第二，由此及彼，由表及里。未经加工的信息，大多是杂乱无章、分散零乱的，各种信息流向之间的内在联系，还很不清晰，甚至很隐蔽。因此需要反复进行分析、综合、判断，力求透过表面现象看到内在本质，使所有信息之间的联系在信息系统中符合逻辑的再现。第三，物尽其用，细大不捐。这里的“物”是特指“信息”这个概念。物尽其用就是说信息价值的使用具有时效性与条件性，因此，在加工过程中要分辨其大小、轻重、缓急，使信息的利用及时、全面、适用。细大不捐就是指信息价值不论大小都应认真处理，不得随意废弃。第二节行政信息管理上一页下一页返回(三)行政信息的传递(1)行政信息传递的基本模式。行政信息传递的基本模式是由信源、信道和信宿三部分组成的。信源，指行政信息的来源，即是行政信息的发出者，也是它传递的起点。信源又分为原生源和再生源，前者生成的信息以原始信息形式直接进入传递，后者是指收集、加工之后以二次情报的形式进入传递。信道是指行政信息传递的通道，包括传递的媒介和媒介的运行方式。对行政信息要求的多样性决定了传递通道以及传递媒介的多样化。在行政管理信息系统中，如何选择合适的信道，如何减少信道中的干扰因素，是保证行政信息传递速度和提高信息传递可靠性的关键。信宿是信息传递的终点，即接受并利用行政信息的主体(人员或机构)。信宿对信息传递的要求是及时、准确、真实和可靠。(2)行政信息传递的方式。行政信息的传递方式很多，按行政信息流的不同有：①单向传递。单向传递又包括下行传递和上行传递，其长处是速度快，时效强。第二节行政信息管理上一页下一页返回如行政组织内部的各种简报和报表，报纸上公布的行政法规等为下行传递方式；下级机关向上级机关反映情况的汇报、报告等为上行传递，亦称反馈传递。②双向传递。这是指传递者和接收者互相向对方发出行政信息，传递者和接收者各自同时扮演着两种角色。其长处是反馈及时，容易形成对信息的一致理解。按传递手段可分为书面传递、口语传递与电讯传递、激光传递、图像传递等。这些方式传递的量、速度、范围和条件各具不同要求，使用时应根据实际情况选择。(3)行政信息传递的要求及保障。行政信息的传递，不论其方式如何，都必须及时和准确，这是最根本和最高的要求。传递迟缓或失真，均会造成决策失误、组织失控与指挥失利。为确保传递及时和准确无误，必须做到：①保持信道畅通。一是要除去不必要的环节，使层次设置合理；二是在每一层次或环节中，接收、反馈、中转的职责要分明。②确保传递真实不论是接收或传递，都应实事求是，保证信息可靠，不能随意取舍或歪曲。③力求体制健全。这包括行政组织系统和法制体系的健全，做到统一指挥，依法行政，令行禁止。第二节行政信息管理上一页下一页返回(四)行政信息的储存行政信息的储存，是指把已收集、加工完毕的信息资料以文字、图像的形式并借助计算机手段和各种媒介记录储存下来，以供日后利用的过程。(1)行政信息储存的意义。行政信息储存并非信息本身的价值丧失或使用完结。行政信息的储存具有特殊的作用，它对行政管理有重要意义：①能充分发挥信息资料的“可再用性”。储存为信息再利用提供了条件和保障。信息使用不同于物资消耗，不仅不会因使用而消失，甚至许多信息还具有重复使用的价值。可以说，储存是为了使信息保值，并为其再次使用创造条件。②能充分发挥信息资料的“参谋咨询性”。信息本身具有“咨询”、“参谋”、“顾问”的属性，因此，行政信息储存进一步发挥其参谋咨询的作用。③能充分发挥信息资料的“历史档案性”。储存为信息档案价值的发挥提供前提，许多使用过的信息，记载着行政活动的历史，具有档案性质。第二节行政信息管理上一页下一页返回它们是行政历史的客观凭证、行政实践的重要参考、行政研究的可靠资料和行政教育的生动素材。这些价值的具备与发挥，储存是前提。(2)行政信息储存的内容与方法。信息储存不是简单地存放，有一定的规则与要求。①区分种类，分项排列。种类的区分，一般为时间、来源地域、主题、管理层次和信息载体等。②登记与编码。每一类都要分项登记，编制目录与索引。由于电子计算机的使用，还需要给各项内容编码，即为了便于计算机管理各种内容和形式的信息，对客观上存在的信息进行统一数码(代码)的编制。信息编码能大大提高存取效率和空间利用率，是现代储存的重要方法。第二节行政信息管理上一页返回一、建立行政信息系统的必要性现代社会，各种信息加速膨胀，在行政管理过程中，单靠领导者个人掌握第一手材料是不可能的。行政管理中要获取符合要求的信息，必须有专门的机构、人员来负责信息工作，而利用现代信息的手段也需要有专人操作使用。因此，只有建立一个统一的、有效的、与行政系统相适应的行政信息系统，才能及时为各级行政管理部门提供适用的、全面的、准确的、可靠的信息。一个国家的行政信息系统的组织状况如何，是否能有效地收集、加工、提供和处理信息以及拥有相应的设备和方法等，综合体现了一个国家行政管理水平的高低。因此，我们必须建立起适合我国国情的行政信息系统。二、建立行政信息系统的基本原则(一)系统原则行政信息系统作为行政管理大系统中的一个子系统，首先要求行政信息系统必须与行政管理的大系统相适应，要服从于行政管理大系统，第三节行政信息系统下一页返回并积极主动地为行政管理大系统服务；另一方面，它必须与行政管理大系统中的其他子系统相衔接，如加强与行政决策系统、行政执行系统、行政咨询系统、行政监督系统等之间的联系，并形成相互制约、相互促进的关系，以提高行政管理系统的运转效率。其次要从行政信息系统本身出发，加强信息收集、加工、传递、存储等行政信息管理诸要素的相互衔接、相互促进，以构成一个统一的有机整体，以发挥其整体效应。(二)效益原则要求行政信息系统既要注重行政信息的有效性和适用性，又要力求做到以最小的耗费获得并提供效益大、数量多、价值高的行政信息。效益原则不能简单以投入的多少来判断行政信息的价值，信息的利用价值体现在其创造的经济效益上。为此，应努力做到以最小的耗费提供经济效益最高的行政信息。倘若单纯地追求技术与设备的先进，而不顾行政组织自身人力、财力和物力的实际状况，盲目上马先进设备，会得不偿失，无效益可言。第三节行政信息系统上一页下一页返回(三)适应性原则要求行政信息系统必须要具备较强的适应力和应变能力。在人类步入信息社会的今天，信息呈现出数量大、传递速度快、精确度高等的发展趋势。因此，行政信息系统既要与这一信息社会的发展趋势相适应，又要与行政管理对象和行政管理环境不断变化的客观实际相适应，适时地对行政信息系统进行调整改革与完善，来提高行政信息系统的应变能力，以充分体现信息的无穷价值。(四)可行性原则强调行政信息系统的建立与运转必须与本国的国情和当地的实际情况相适应。也就是必须充分考虑本地区、本层次范围内的人力、财力和物力是否能承担起信息系统的建立与运行。如果超出实际能力或不切合实际情况，行政信息系统的建立将是纸上谈兵，不但难以发挥应有的作用，甚至会背负不必要的负担，影响行政管理系统的效能。第三节行政信息系统上一页下一页返回三、建立和完善行政信息系统的要求我国现代行政信息系统建设处于落后状态。信息资源开发的落后状况在很大程度上制约着我国经济发展和行政管理的科学化。行政信息系统的建立要求行政信息工作数量、质量、种类、速度等方面的重大变化，对行政信息的管理产生深刻的影响，这主要体现在以下要求上：(一)管理技术的要求行政信息系统的建设是高科学技术的运作与应用，要求行政信息管理采用先进的现代化管理技术，以完成行政信息管理所担负的任务。从技术进步角度看，行政信息系统建设所要求的新技术要求包括：①电子计算机技术。主要有微电子技术、软件技术、数据库技术、信息处理技术等。②通信技术。主要有数据通信技术、电子会议技术、电子邮政、智能用户电报等。③多媒体技术。尽管目前有关多媒体的一致定义，但多媒体信息系统(MultimediaInformationSystems一MIS)与多媒体技术已进入广泛领域。行政信息系统应以上述技术为支持，才能得以真正建立。第三节行政信息系统上一页下一页返回(二)管理制度的要求信息系统的发展建立在互联网络的形成与应用的基础上，对于行政信息的管理制度化建设提出了更高的要求，如国家行政信息主权性、保密性的要求，国家信息网络安全性的要求，国际间信息获取竞争性要求等。这些要求的满足，应通过管理制度的建立健全而得到根本保障。“国家信息安全”是行政信息系统建设的伴随问题，它首先就是指国家行政的信息安全。目前，不少国家正在制定或实行以信息或网络使用为对象的法律法规，这表明信息系统管理的制度建设问题，已纳入国家法制规范的范围。(三)