2026年国有企业混合所有制改革推进方案

2026年国有企业混合所有制改革推进方案为深入贯彻党中央、国务院关于深化国有企业混合所有制改革的决策部署，落实《“十四五”国有资本布局优化和结构调整规划》要求，更高质量、更大范围、更深层次推进国有企业混合所有制改革（以下简称混改），有效激发国有企业内生动力和发展活力，加快建设世界一流企业，结合2026年国资国企改革发展实际，制定本推进方案。一、总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“两个毫不动摇”，坚持市场化改革方向，以完善治理、强化激励、突出主业、提高效率为核心，分类分层推进混改，促进国有资本和非公有资本取长补短、相互促进、共同发展，更好发挥国有经济战略支撑作用，为服务构建新发展格局、推动高质量发展提供有力支撑。（二）基本原则坚持党的领导，把党的领导贯穿混改全过程，落实“两个一以贯之”要求，确保改革正确方向；坚持依法合规，严格遵守国资监管、市场监管等相关法律法规，全流程公开透明；坚持市场主导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重企业市场主体地位，不搞“拉郎配”；坚持稳慎推进，因地制宜、一企一策，成熟一户推进一户，避免“一刀切”；坚持风险防控，坚决守住不发生国有资产流失、不损害职工合法权益的底线。（三）主要目标2026年，全国竞争性领域国有企业混改覆盖面达到75%以上，其中商业一类国有企业混改比例不低于90%，商业二类国有企业混改比例不低于60%，公益类国有企业市场化业务板块引入社会资本比例不低于30%；混改企业核心员工中长期激励覆盖率达到45%以上，经理层市场化选聘比例不低于40%；全年通过混改引入社会资本规模不低于2.5万亿元，带动社会资本投向战略性新兴产业规模不低于1.2万亿元，混改企业净资产收益率平均较混改前提升2个百分点以上，培育15家以上具有核心竞争力的上市混改企业，打造20个国家级产业链创新联合体。二、重点任务（一）分类分层精准推进混改，匹配差异化改革路径1.分类明确混改要求。主业处于充分竞争行业和领域的商业一类国有企业，包括制造业、商贸流通、文化旅游、建筑施工、中介服务等，全面放开国有股权比例限制，允许非公有资本控股、参股，国有股权比例可根据企业发展实际自主设定，无硬性持股要求。2026年完成存量商业一类国有企业混改任务的95%以上，新增混改企业1200户以上，其中民营资本控股的混改企业占比不低于30%。对产能过剩、持续亏损、发展前景不明的商业一类“僵尸企业”，鼓励非公有资本通过并购重组、破产重整等方式参与盘活，可享受国有资产转让相关税费减免政策。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、承担重大专项任务的商业二类国有企业，包括能源资源、交通运输、通信、战略性新兴产业等，保持国有资本控股地位，支持非公有资本参股，其中承担国家专项任务的子企业国有持股比例不低于51%，市场化业务占比超过60%的子企业可探索国有相对控股，允许非公有资本持股比例最高可达49%。2026年完成商业二类子企业混改任务的80%以上，新增引入产业类战略投资者300家以上，重点引入产业链上下游核心配套企业、拥有核心技术的科技型企业。主业提供公共产品和服务的公益类国有企业，包括供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等，保持国有独资或绝对控股地位，支持非公有资本通过特许经营、政府和社会资本合作（PPP）、项目合作等方式参与运营，放开竞争性业务板块股权限制。2026年公益类国有企业市场化业务板块引入社会资本占比不低于30%，打造50个以上公共服务领域混改示范项目，公共服务供给效率平均提升15%以上。2.分层推进混改实施。有序推进中央企业、省属国有企业集团层面混改，2026年新增中央企业子集团混改5家以上，省属企业集团层面混改3-5家，其中主业处于充分竞争领域的企业集团可探索国有相对控股混改试点，允许引入持股比例超过1/3的核心战略投资者，参与公司重大决策。全面推进三级及以下子企业混改，除承担特殊功能、涉及国家秘密的子企业外，2026年全部实现应改尽改，重点推进“专精特新”子企业混改，全年完成“专精特新”国企混改200户以上。（二）优化股权治理结构，构建协同高效运行机制1.精准引入高质量战略投资者。坚持“引资本”与“引机制、引技术、引人才、引市场”相结合，优先引入产业类战略投资者，要求混改引入的战略投资者中，产业类投资者占比不低于70%，单家战略投资者持股比例原则上不低于5%，避免股权过度分散导致治理效率低下。建立战略投资者准入负面清单，对存在失信记录、高负债经营、同业竞争冲突的投资者禁止参与混改。2.健全现代法人治理结构。混改企业要严格按照《公司法》建立健全股东会、董事会、监事会、经理层各司其职、有效制衡的治理机制，全面落实董事会职权，包括中长期发展决策权、经理层选聘权、业绩考核权、薪酬管理权、重大财务事项管理权等，外部董事占比不低于董事会成员总数的50%，其中非公有资本股东提名的外部董事占比不低于外部董事总数的30%，保障非公有资本股东的话语权。全面推行经理层任期制和契约化管理，2026年混改企业覆盖率达到100%，市场化选聘职业经理人比例不低于经理层总数的40%，职业经理人实行市场化薪酬分配机制，薪酬水平可不受国有企业工资总额限制，最高可达到企业职工平均工资的10倍。3.建立差异化治理和容错机制。对国有绝对控股的混改企业，参照国有独资企业监管要求，适度放宽工资总额、投资审批等限制；对国有相对控股的混改企业，实施更加灵活的监管政策，实行工资总额备案制，企业自主决定薪酬分配、人员招聘、投资决策等事项，国资监管机构只履行出资人职责，不干预企业日常经营。严格落实“三个区分开来”要求，制定混改容错纠错清单，对混改过程中因先行先试出现失误、未实现预期收益，但决策程序合规、未谋取私利、未造成重大损失的，免除相关责任，不作负面评价，充分保护改革积极性。（三）健全中长期激励体系，充分激发内生发展动力1.规范开展核心员工持股。混改企业可结合实际开展核心员工持股，持股范围限定在企业管理骨干、技术骨干、业务骨干，参与持股人员原则上不超过企业员工总数的20%，持股总比例原则上不超过企业总股本的30%，单名员工持股比例不超过1%；其中科技型混改企业持股总比例可放宽至35%，核心科研人员持股占比不低于员工持股总额的60%。员工持股可采取直接持股、有限合伙企业持股、员工持股平台等多种方式，建立健全股权动态调整和退出机制，员工离职、退休或出现违法违纪行为的，需按照约定价格转让所持股权，不得违规套现。2026年符合条件的混改企业员工持股覆盖率达到40%以上。2.丰富多元激励工具。全面推行超额利润分享机制，混改企业年度净利润超过目标利润的部分，可提取30%-50%用于激励核心员工，激励对象不局限于持股员工，重点向一线研发人员、业务人员倾斜。支持上市混改企业实施股票期权、限制性股票激励，授予价格可按市场参考价的50%确定，行权有效期最长可放宽至10年；支持非上市混改企业实施虚拟股权、项目跟投、岗位分红等激励方式，其中项目跟投的跟投人员收益分配比例最高可达项目净利润的20%。3.强化科技创新专项激励。混改企业科技成果转化成功的，可将成果转化净收益的70%以上用于奖励研发团队，其中对作出核心贡献的人员奖励占比不低于奖励总额的50%，该奖励不受企业工资总额限制，不纳入工资总额基数。对承担国家重大科技攻关项目的混改企业，可额外给予不超过项目研发投入10%的专项奖励，用于激励科研人员。（四）强化全流程监管，坚决防范各类改革风险1.规范混改操作流程。混改实施前必须严格履行清产核资、财务审计、资产评估程序，资产评估机构必须具备相应资质，资产评估结果要在企业内部公示不少于10个工作日，经同级国资监管机构核准或备案后方可作为资产交易定价依据。国有资产转让必须全部进入产权交易市场公开挂牌，挂牌时间不少于20个工作日，广泛征集意向投资者，转让价格不得低于经核准或备案的资产评估结果的90%，确需低于该比例的，必须报同级国资监管机构批准。严禁暗箱操作、低价转让、利益输送等行为，混改全流程要形成完整档案，实现可追溯、可倒查。2.完善差异化监管体系。加快转变国资监管方式，从“管企业”向“管资本”转变，针对不同股权结构的混改企业制定差异化监管清单，国有绝对控股混改企业监管事项精简30%以上，国有相对控股混改企业监管事项精简50%以上，重点监管国有资本保值增值、功能作用发挥、风险防控等事项，不干预企业日常经营。建立混改企业动态监测机制，每季度开展一次运营情况分析，及时发现和解决运营中的问题。3.严防重点领域风险。一是严防国有资产流失风险，建立混改责任终身追究制度，对混改过程中出现的国有资产流失行为，严肃追究相关人员责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。二是严防债务风险，混改企业资产负债率不得超过同行业预警线，其中工业类企业不超过70%，商贸流通类企业不超过75%，建筑类企业不超过80%，对资产负债率超过预警线的企业不得实施混改。三是严防职工权益受损风险，混改方案必须提交企业职工代表大会审议，职工安置方案需经职工代表大会审议通过后方可实施，不得强制职工离岗、拖欠职工薪酬、欠缴社会保险，保障职工合法权益。（五）聚焦服务国家战略，放大国有资本功能作用1.助力战略性新兴产业发展。混改募集的资金70%以上要投向集成电路、人工智能、生物医药、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等战略性新兴产业领域，严禁投向高耗能、高排放、产能过剩行业。2026年通过混改带动社会资本投向战略性新兴产业规模不低于1.2万亿元，培育30家以上具有核心技术优势的科技型混改企业，突破“卡脖子”技术15项以上。2.服务产业链供应链安全稳定。混改优先引入产业链上下游核心企业、配套企业，推动国有资本与民营资本深度融合，构建协同发展的产业链生态，2026年打造20个以上由混改企业牵头的国家级产业链创新联合体，带动1000家以上民营中小企业配套发展，产业链自主可控能力提升20%以上。3.支持区域协调发展和公共服务提升。鼓励混改项目优先向中西部地区、革命老区、乡村振兴重点帮扶县布局，2026年混改企业在上述地区的投资额不低于1500亿元，重点布局乡村振兴、基础设施、公共服务等领域。公益类混改项目要建立公共服务质量评价机制，公共服务满意度不低于90%。三、保障措施（一）强化组织领导。国务院国资委成立全国混改工作专班，统筹推进全国混改工作，每月调度混改进展，每季度开展专项督查，每年开展一次混改效果评估。各级地方国资监管机构、中央企业要成立相应的混改工作专班，指定专门部门负责混改工作，每年1月底前上报本年度混改工作计划，12月底前上报年度混改工作总结。（二）强化政策支持。落实税费支持政策，混改过程中涉及的资产评估增值、土地房屋权属转移、股权划转等，符合条件的享受企业所得税、契税、增值税减免政策。落实土地支持政策，混改企业原划拨土地符合条件的可采取作价出资（入股）方式处置，土地出让金可分期缴纳，首期缴纳比例不低于50%，剩余部分可在3年内缴清。落实融资支持政策，鼓励金融机构为混改企业提供并购贷款、信用贷款、知识产权质押贷款等金融产品，支持符合条件的混改企业上市融资、发行企业债券、科技创新债，2026年推动15家以上混改企业在境内外资本市场上市。（三）强化考核督导。将混改工作纳入国有企业负责人经营业绩考核体系，权重不低于15%，对完成混改任务、改