全球经济衰退背景下欧美经济制裁政策研究及对深圳经贸的影响研究研究报告

全球经济衰退背景下

欧美经济制裁政策研究

及对深圳经贸的影响

1

2023年10月10日

目录

前言..............................................................................................4

1.深圳市经贸发展现状.....................................................................5

1.1深圳市进出口贸易现状分析..................................................5

1.2深圳产业发展现状...............................................................9

2.联合国、美国、欧盟的经济制裁政策............................................10

2.1联合国经济制裁政策、手段及发展趋势................................11

2.2美国经济制裁政策、手段及发展趋势...................................20

2.3欧盟经济制裁政策、手段及发展趋势...................................31

3.中国反制裁政策.........................................................................36

3.1《反外国制裁法》主要内容.................................................36

3.2中国《反外国制裁法》功能定位..........................................40

3.3中国《反外国制裁法》的特点.............................................41

3.4《反外国制裁法》制度体系不足..........................................43

4.欧美经济制裁对深圳的影响.........................................................44

4.1案例分析.........................................................................44

2

4.2影响分析.........................................................................56

5.深圳进出口贸易对应经济制裁的建议............................................61

5.1政府层面.........................................................................61

5.2企业层面.........................................................................65

3

前言

新冠疫情爆发后，全球经济压力不断增长[1]。2020年，美国GDP出现负增

长，为-3.5%，失业率达到14.8%，财政赤字达31310亿美元；日本GDP增长

率为-4.8%，财政赤字高达-168，204.00亿日元；欧元[1]区GDP增长率处在2008

年以来的最低水平为-6.6%，失业率也达到7.6%[1]；我国GDP同比增长2.3%，

是全球唯一一个实现正增长的国家，但第一季度实际GDP增速从2019年第四季

度的6.0%下降至-6.8%。

在此背景下，美国为首的西方国家大搞单边主义，不断利用经济制裁对中国

及一些与中国关系的良好的国家进行经济上的打压，这无形之中给中国的经济发

展带来很大压力。截至2022年底，中国实体被美国财政部列入“SDN清单”的

已达395个，被美国商务部列入“实体清单”的已达2029个，涵盖了金融、科

研、军工、教育、通讯、交通航运等领域。同时，美国、欧盟对伊朗、俄罗斯和

委内瑞拉等中国友好国家的严厉制裁，也使中国同这些国家之间的经济往来受到

了重大阻碍[2][3]。1

1经济制裁与反经济制裁国际合作叶研；-《外交评论(外交学院学报)》-2023-01-05

4

1.深圳市经贸发展现状

据深圳海关统计，2022年，深圳市外贸进出口额为3.67万亿元人民币，规

模创历史新高，相较于2021年增长3.7%。其中，出口2.19万亿元，规模连续第

30年居内地外贸城市首位，比2021年增长13.9%；进口1.48万亿元，排名全国

第三[4]。

2022年，深圳对美国、欧盟、印度和英国进出口增速较快，分别为18.8%、

18.5%、55%和26.5%。此外，对RCEP贸易伙伴、“一带一路”沿线国家分别

进出口1.01万亿元、8930.1亿元，增长7.8%、15.1%，合计拉动深圳整体进出

口3.9个百分点[4]。2

1.1深圳市进出口贸易现状分析

1.1.1贸易特点

2021年深圳市进出口总额超5485.77亿美元，出口总额2982.12亿美元，进

口总额2503.65亿美元。其中国有企业出口总额247.56亿美元，进口总额75.55

亿元；民营、集体企业出口总额1700.72亿美元，进口总额1641.28亿美元；“三

资”企业出口总额1033.83亿美元，进口总额78.68亿美元。不难看出深圳的进

出口贸易中，民营、集体企业的竞争力表现异常突出。在深圳市政府的大力支持

下，深圳民营企业的很多创新居于行业翘楚的地位[5][6]，在电子信息、生物科技、

现代物流等产业都居于行业前列。截至今年8月，深圳AEO企业（由国家货物

清关机构、海关等部门根据国家法律法规进行认可的企业。）已达420家，以企

2数据来源：深圳特区报《深圳外贸出口实现三十连冠》

5

业总数0.20%的占比，贡献近50%的外贸进出口总值，其中专精特新“小巨人”

15家。

1.1.2贸易伙伴

2022年，深圳市民营企业进出口前五大贸易伙伴为东盟、香港地区、美国、

台湾地区和欧盟，合计占同期深圳市民营企业进出口总值的62.3%。其中，对东

盟、美国、台湾地区、欧盟分别进出口4040.8亿元、2569亿元、2414.6亿元、

2381.8亿元，分别增长15.4%、21.6%、0.7%、23.4%；对香港地区进出口2812

亿元，下降12.8%。

2022年深圳市民营企业进出口主要市场情况表

据海关统计，2023年前7个月，深圳市对“一带一路”沿线国家（下称“沿

线国家”）进出口5106.8亿元，同比（下同）增长16%，占同期深圳市进出口

总值的（下同）25.4%。其中，出口3220.2亿元，增长34%；进口1886.6亿元，

下降5.7%。7月份，深圳市对沿线国家进出口848.5亿元，同比（下同）增长23.8%。

其中，出口553.7亿元，增长39.7%；进口294.8亿元，增长1.9%。

6

对区域全面经济伙伴关系协定其它14个成员国（以下简称RCEP成员国）

合计进出口4394.4亿元人民币，较去年同期（下同）增长4.5%。其中，出口1516.2

亿元，增长12.8%；进口2878.1亿元，增长0.6%。3

上半年深圳对RCEP伙伴国进出口主要市场情况表

单位：亿元人民币，%，%

上半年

市场

进出口值同比占比

韩国922.020.521.0

日本779.00.517.7

越南623.4-9.314.2

马来西亚615.4-5.114.0

泰国501.522.911.4

菲律宾253.86.95.8

新加坡211.1-22.94.8

澳大利亚196.4-3.94.5

3数据来源：深圳海关-统计分析

7

印度尼西亚158.914.23.6

缅甸71.0459.31.6

新西兰32.25.90.7

柬埔寨24.540.40.6

老挝4.166.30.1

文莱0.9-65.60.0

1.1.3贸易结构

深圳出口产品中，机电产品所占份额较高，劳动密集型产业出口额增加近

50%，民营企业生产的机电产品出口额达9534亿元，增长12.8%，占同时期

市民营企业出口值的（下同）71.7%，拉动民营企业整体出口9.9个百分点。

其中，电工器材、自动数据处理设备及其零部件分别增长47.6%、14.2%；集

成电路、音视频设备及其零件分别下降14.5%、7.4%。集成电路进口4632亿

元，下降8.9%，拖累深圳民营企业整体进口4.3个百分点；自动数据处理设备

及其零部件进口804.3亿元，增长12.2%。同期，农产品进口786.1亿元，

增长5.4%，其中，干鲜瓜果及坚果249亿元，增长19.4%。

据深圳海关数据显示，锂离子蓄电池、电动载人汽车、太阳能电池等“新三

样”产品在海外市场广受欢迎，在外贸增长数额中成绩亮眼，分别出口319.4

亿元、80.7亿元、13.9亿元，增长36.3%、943.2%和31.8%。高技术、高

8

附加值、引领绿色转型的“电”“光”“锂”三大类产品，正成为深圳出口新增

长点[8][9]。4

1.2深圳产业发展现状

2022年，深圳发布《关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产

业的意见[10][11][12][13]》（以下简称“意见”），将重点发展战略性新兴产业重

点细分领域，推动20个产业集群发展壮大。即：网络与通信、半导体与集成电

路、超高清视频显示、智能终端、智能传感器、软件与信息服务、数字创意、现

代时尚、工业母机、智能机器人、激光与增材制造、精密仪器设备、新能源、安

全节能环保、智能网联汽车、新材料、高端医疗器械、生物医药、大健康以及海

洋产业集群5。

在加快补齐产业短板方面，《意见》尤其提出，要加快完善集成电路设计、

制造、封测等产业链，开展EDA工具软件、半导体材料、高端芯片和专用芯片

设计技术攻关，推进12英寸芯片生产线、第三代半导体等重点项目建设，支持

福田、南山、宝安、龙岗、龙华、坪山等区建设集聚区，打造全国集成电路产业

集聚地、人才汇聚地、创新策源地；在发展智能传感器产业集群方面，要聚焦智

能传感器设计、制造、封测、装备材料等环节，打造全要素完备的智能传感器产

业集群；在发展工业母机产业集群方面，聚焦数控机床、锂电池制造装备、半导

体制造装备、显示面板制造装备等重点领域，增强工业母机对先进制造业的基础

支撑能力。

4深圳特区报：《深圳绿色转型“新三样”出口增长迅猛》

5深圳特区报：《深圳坚持制造业立市之本重磅产业发展举措出台》

9

与此同时，重点培育发展8大未来产业，培育新动能，提升新势能，包括

合成生物、区块链、细胞与基因、空天技术、脑科学与类脑智能、深地深海、可

见光通信与光计算、量子信息。这8大未来产业均确定了各自重点发展的领域、

技术攻关方向和发展目标，如，合成生物产业重点发展合成生物底层技术、定量

合成生物技术、生物创制等领域，加快突破人工噬菌体、人工肿瘤治疗等创制关

键技术，推进合成生物重大科技基础设施建设，建设合成生物学研发基地与产业

创新中心[11-19]。6

2.联合国、美国、欧盟的经济制裁政策

经济制裁是由一国或数国发起的、蓄意的、断绝或威胁断绝惯常贸易或金融

关系的行为[20][21]。在对外事务中实施经济制裁的理论依据是：由于无法承受制

裁所带来的经济损失，受制裁国只能服从制裁国的政策目标。经济制裁通常包括

贸易和金融领域的制裁，具体的措施包括限制与受制裁国的商品交易、冻结资

产、巨额罚款、切断金融机构与国际市场的联系等。其本质是一种非暴力的强

制行为。有学者将其称为“没有硝烟的武器”，打着一场“看不见的战争”。

当前形势下，欧美等国凭借国际贸易与金融规则体系，已经产生了一个相对

完整、且针对性很强的制裁体系，更甚者直接干预他国的内政外交，对他国经济

进行遏制的工具。欧美针对新兴经济体不断进行多种形式的制裁，通过此种手段

向被制裁者施加压力。这就导致被制裁的国家缺失话语权，国际地位持续不对等，

新兴经济体不具备与欧美抗衡的力量，只能被迫接受制裁，承担被制裁的后果，

严重的会影响到国家安全和经济发展。目前世界经济发展正处于前所未有的大变

6深圳特区报：《深圳坚持制造业立市之本重磅产业发展举措出台》

10

革，欧美等国目前也面临着经济增长疲软，通胀率高等问题，在此情境下，欧美

势必持续打压限制中国等发展中国家的发展，以此削弱其竞争力[22]。

2.1联合国经济制裁政策、手段及发展趋势

2.1.1联合国经济制裁的政策

联合国经济制裁依据《联合国宪章》，《联合国宪章》是联合国的基础性法

律文件，其性质为多边国际条约，联合国成员国都有义务遵守和履行《联合国宪

章》下的法律义务。联合国的经济制裁一般都是通过安理会的决议来进行的，决

议应具有法律效力、成员国应义务遵守和执行相关决议。在如今的联合国制裁框

架中，联合国安理会是唯一被授权可以采取行动保护国际安全与和平的机关，其

作出的相关决议也对诸多国家产生拘束力，换言之，联合国的各个成员国都必须

同意并且执行联合国安理会所作之决议。这也为联合国制裁的有效性做足了铺垫。

有学者认为，联合国制裁在成员国中相当于跨国公共政策，各成员国都有义务遵

守制裁决定，但由于各国机制不同，联合国制裁的实施效力也有所差异。

《联合国宪章》第41条规定：“安全理事会可决定采武力以外之办法，

来实施其决议，并可以促请联合国会员国执行此办法。此办法可能包括经济关系、

铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外

交关系之断绝”。联合国制裁目前已经在全世界很多国家和地区实施了制裁，虽

然有些制裁结果与预期效果有些背离，但是绝大部分制裁还是很好地维护了保护

国际和平的作用，也得到了广泛认可。这也充分展现出联合国制裁对于维护国际

11

和平和国际社会的稳定有着很强的必要性[23-26]。7

2.1.2联合国经济制裁手段

联合国作为国际组织，当出现威胁世界和平与安全的事件时，有权利对成员

国进行约束，联合国经常使用的制裁手段有以下几种：

第一，资产冻结。即将被制裁者列入清单中，要求成员国冻结其资金和其他

有价值的财产，包括有形资产、无形资产、动产、不动产，实际资产或潜在资产

等。这样一来被制裁者无法参与危害世界和平与安全的活动，迫使其遵守和执行

安理会相关决议规定的事项[27]。

第二，金融服务禁令。金融服务禁令就是在制裁决议中规定，成员国不能为

受制裁的个人或实体提供诸如存款、贷款、补助金、保险、保证等财务服务，从

而使受制裁的个人或实体再无经济来源[27][28]，促进联合国安理决议的实施。该

措施存在例外情况，需要考虑被制裁个人或实体金融需求的目的，如果其要求金

融服务的目的与制裁事项无关，可以加以豁免8。

第三，武器和物资禁运。武器禁运或称军火禁运，一般针对交战地区的作战

国家或组织；物资禁运一般与制裁的特定目的有关，例如针对大规模杀伤性武器

有关的经济制裁，往往会禁止可能与制造核武器或与武器相关的物资运送。武器

禁运也是联合国经常采用的一种经济制裁方法，它通过禁止输入武器或材料，来

7联合国经济制裁的国内执行机制研究亓禾源-《山东政法学院硕士论文》

8联合国经济制裁的法律分析中国人民大学法学院邵沙平帅凯旋-《中国社会科学报》-

2020-04-22

12

限制受制裁国家的军事实力或经济实力，以强迫有关方面遵守该决议[27]9。

第四，旅行禁令。旅行禁令是指禁止被制裁者在成员国入境或过境。有时，

旅行禁令还包括驱逐出境和遣返。根据联合国官方网站的发布内容，旅行禁令可

进行豁免、延期等。国籍国和居住国可通过其常驻联合国代表团提出豁免请求，

联合国驻该国办事处或机构可代表清单所列个人提出豁免请求。

2.1.3联合国经济制裁的主要实践

自20世纪60年代以来，联合国安理会已经多次通过决议对相关国家、个人

或实体进行经济制裁，实施的制裁实践覆盖了较多国家和地区，且近些年来，安

理会实施经济制裁相较于联合国成立早起呈现出更加频繁的趋势[27]。

联合国经济制裁的实施情况

制裁对象或范围制裁开放时间及依据制裁结束时间及依据

南罗德西亚1968年安理会第2531979年安理会第460

（1968）号决议启动（1979）号决议终止

南非问题1977年安理会第4211994年安理会第919

（1977）号决议启动（1994）号决议终止

伊拉克与科威特1990年安理会第6612003年安理会第1483

9联合国经济制裁的法律分析中国人民大学法学院邵沙平帅凯旋-《中国社会科学报》-

2020-04-22

13

间局势（1990）号决议启动（2003）号决议终止

南斯拉夫1991年安理会第7241996年安理会第1074

（1991）号决议启动（1996）号决议终止

阿拉伯利比亚民1992年安理会第7482003年安理会第1506

众国（1992）号决议启动（2003）号决议终止

索马里1992年安理会第751正在实施

（1992）号决议启动

海地1993年安理会第8411994年安理会第944

（1993）号决议启动（1994）号决议终止

安哥拉1993年安理会第8642002年安理会第1448

（1993）号决议启动（2002）号决议终止

卢旺达1994年安理会第9182008年安理会第1823

（1994）号决议启动（2008）号决议终止

利比里亚1995年安理会第9852001年安理会第1343

（1995）号决议启动（2001）号决议终止

塞拉利昂1997年安理会第11322010年安理会第1940

（1997）号决议启动（2010）号决议终止

14

南斯拉夫科索沃1998年安理会第11602001年安理会第1367

局势（1998）号决议启动（2001）号决议终止

伊斯兰国（达伊1999年安理会第1267正在实施

沙）和基地组织（1999）号决议启动

厄立特里亚与埃2000年安理会第12982001年第

塞俄比亚间局势（2000）号决议启动S/PRST/2001/14号主席声

明终止

利比里亚2001年安理会第13432003年安理会第1521

（2001）号决议启动（2003）号决议启动

伊拉克与科威特2003年安理会第1518正在实施

间局势（2003）号决议启动

利比里亚2003年安理会第15212016年安理会第2288

（2003）号决议启动（2016）号决议启动

刚果民主共和国2004年安理会第1533正在实施

（2004）号决议启动

科特迪瓦2004年安理会第15722016年安理会第2283

（2004）号决议启动（2016）号决议启动

15

苏丹2005年安理会第1591正在实施

（2005）号决议启动

黎巴嫩2005年安理会第1636正在实施

（2005）号决议启动

朝鲜核问题2006年安理会第1718正在实施

（2006）号决议启动

伊朗核问题2006年安理会第17372015年安理会第2231

（2006）号决议启动（2015）号决议启动

利比亚2011年安理会第1970正在实施

（2011）号决议启动

阿富汗2011年安理会第1988正在实施

（2011）号决议启动

几内亚比绍2012年安理会第2048正在实施

（2012）号决议启动

中非共和国2013年安理会第2127正在实施

（2013）号决议启动

也门2014年安理会第2140正在实施

16

（2014）号决议启动

南苏丹2015年安理会第2206正在实施

（2015）号决议启动

马里2017年安理会第2374正在实施

（2017）号决议启动

伊黎伊斯兰国2017年安理会第8007次会正在实施

议通过

联合国经济制裁实施情况表

2.1.4联合国经济制裁的发展趋势

经济制裁对象的发展：从制裁政府到制裁个人

在传统上，安理会的制裁手段是针对国家和政府的，但1999年针对阿富汗

等地区的恐怖主义问题，案例会通过了第1267（1999）号决议对塔利班和基

地组织有关联的组织进行经济制裁。第1267（1999）号决议与以往的制裁手

段最大的不同在于，制裁不只针对国家或政府，而是直接针对参与和资助恐怖活

动的特定个人（包括自然人和实体），主要措施包括资产冻结、旅行禁令等。针

对个人进行制裁比针对国家进行制裁对于消除恐怖主义而言有明显优势。恐怖组

织不是国家，因此不能在恐怖主义问题上制裁国家，除非该国直接支持或资助恐

怖主义。针对个人或其他实体的制裁能够更有效地切断恐怖主义的资金来源，控

制与恐怖组织有关的个人和实体，达到消除恐怖主义的目的。

17

近年来，联合国多次采用对个人制裁的方式，例如针对伊朗核问题通过的第

1737（2006）、1747（2007）、1803（2008）号决议，针对利比亚局势通过的

1970（2011）、1973（2011）号决议，针对朝鲜局势通过的2270（2016）号决

议。都涵盖了对个人和非国家机构的制裁。这已经逐渐形成了传统的针对国家制

裁的传统模式之外的一种新型制裁方式。与传统模式不同，安理会的这种制裁决

议直接处理的不是国家与国家之间的关系，而是联合国与个人之间的关系。进一

步说，安理会的决议从最初的只涉及国家和国际组织的权利与义务，开始直接触

及个人的权利与义务。

经济制裁手段的发展：定向制裁和制裁的精准化

在最早期，联合国安理会的经济制裁手段都是以整个国家为对象。这样一来

就引发了人道主义危机，以伊拉克为例，由于伊拉克入侵科威特，联合国从1990

年开始对伊拉克进行全面制裁，导致伊拉克国内出现了严重的人道主义灾难。

联合国儿童基金会曾在1998年发布了一份报告，内容显示伊拉克每年有5

万名低龄儿童因饥饿和急病去世。伊拉克卫生部在2001年4月25日发表声明：

国际制裁在3月份造成9000多名伊拉克人死亡，使因制裁而死亡的伊拉克人数

上升到148万。在3月份，因制裁而死亡的伊拉克人中儿童有6638名，成年人

有3099人，死因主要是营养不良、心脏病、糖尿病和高血压等。国际制裁使伊

拉克国内食品和药品供应紧张是导致这些人死亡的直接原因。出于人道主义，联

合国安理会在1999年后逐步开始有选择性的对违反国际法的国家或非国家实体

进行制裁，这样一来就可以避免给无辜百姓造成巨大损失[30][31]。联合国目前的制

裁对象趋于具体化、定向化，尽可能的较少无辜者遭受损失，这一制裁手段被称

18

为定向制裁或者聪明制裁[27]。未来可以预见的是，针对个人和实体的“定向制裁”

将会在联合国经济制裁中越来越普遍，正在发展成为经济制裁最主要的方式。

联国经济制裁救济和除名机制的发展和完善

前面两个经济制裁的发展趋势表明联合国安理会的制裁决议已经开始触及

到个人的基本权利，那么就存在安理会的制裁是否存在失误的情况，是否存在制

裁错误或者制裁过于严重以至于侵犯个人基本人权的问题，如果被列入制裁名单

的个人或组织认为安理会的制裁对象存在错误或者侵犯了自身的基本人权，可以

通过何种途径进行申诉和救济，安理会是否需要对其错误承担责任?

事实上，安理会已经考虑到这一问题，并在近年来开放了部分个人申诉的途

径，并且正在寻求更合乎国际人权标准的改革方案。2006年之前，被制裁个人

无权在安理会提出申诉。为了解决这一问题，安理会于2006年通过第1730(2006)

号决议建立“协调人”制度，由联合国秘书长指定协调人受理个人申诉，个人可

以通过其向制裁委员会提出解除制裁申请但不能直接与制裁委员会接触。

安理会在2008年通过1822（2008）号决议，决定前审查所有制裁对象，以

使其信息尽可能准确，并确认是否需要继续制裁。决议要求1267制裁委员会布

制裁理由，并需定期审查和更新制裁名单。此后，安理会2009第1904（2009）

号决议，决定针对1267制裁程序设立监察员办公室。监察员在收到除名申请后

应收集信息，展开对话，可以向制裁委员会提出意见(对制裁委员会不具有法律

约束力)。但是这些措施不具备准司法性质，而且对安理会来说不存在法律拘束

力。

个人针对制裁决议在安理会内部的申诉途径经历了从无到有，并逐步得到改

19

进的过程。从最初个人完全没有申诉途径，到建立允许个人申诉的协调人机制和

通知制度，再到建立监察员办公室，个人的救济途径越来越畅通。但是这一机制

也还面临很多问题，例如作出决定的权利最终掌握在安理会手中，存在自我裁判

的问题，仍然欠缺司法性质的制度保障；目前缺少制裁错误发生后的赔偿制度。

2.2美国经济制裁政策、手段及发展趋势

根据全球制裁数据库（TheGlobalSanctionsDataBase，GSDB）的

数据，美国是过去全球范围内最主要的制裁发起国。

世界范围内的主要制裁发起者

2.2.1美国经济制裁的政策

美国总统是经济制裁的决策者，行政部门是实施经济制裁的实施者。一般是

美国总统颁布了一项行政命令，宣布了对外国的经济制裁，行政部门，包括财政

部和商务部，则按照有关法律和总统的政令，在各自的职责范围内，制订了具体

的部门规章，以保证制裁措施能够得到有效的执行[29]。美国总统签发行政命令，

20

可能需要引用多个法律的授权。美国国会、总统和有关行政部门会根据不同的制

裁项目和情况，对相关的法律规定进行必要的灵活调整。美国之所以能够顺利地

执行经济制裁，一个很大的原因在于其完备而详尽的国内法律制度和长期的有关

法律经验的积累。

2019年以来，美国积极更新与经济制裁有关的法律法规。例如，2019年

6月14日OFAC（美国财政部海外资产控制办公室）在联邦登记簿中公布其为

执行《2019年联邦民事处罚扩张调整法案》对相关部门条例进行修改的文件，

修改的目的为以生活成本为准绳维持民事货币处罚的震慑作用。OFAC依据五部

法律可被授权进行民事货币处罚，分别是《与敌国贸易法》《国际紧急状态经济

权力法》《反恐怖主义与有效死刑法》《外国毒枭指定法》以及《清白钻石贸易

法》，依据新的《联邦民事处罚扩张调整法案》除《与敌国贸易法》外，其他四

部法律中规定的民事货币处罚最高金额均被提升。以上法律多为美国对外实施经

济制裁的依据，故法律规定的最高处罚金额被提升意味着违反美国制裁规则的个

人或实体可能将付出更高的代价。为执行13848号总统行政命令，OFAC于

2019年4月29日在联邦登记簿中公布《外国干预美国选举制裁条例》，以对

美国国家安全及外交政策构成“非同寻常”的威胁为由，对处在美国境外干预或

破坏美国选举的公信力的个人或实体处以相应制裁，将其列入“特别指定国民清

单”中，冻结其资产，在生效日期后进行的财产转移均属无效。

除颁布、修改相关法律法规以外，美国还不断扩大其“特别指定国民清单”，

将更多的个人、实体纳入到清单中，以对其实施经济制裁。与此同时，美国频繁

地与境外企业及其国内企业达成和解协议，迫使其通过支付巨额罚金等方式履行

21

违反一级经济制裁的责任，并呼吁“美国人”发展完善风险为本的制裁合规项目。

美国还频繁地更新针对已进行制裁项目的一般许可条件，以应对不同制裁项目情

势变更的需要。

2.2.2美国经济制裁的手段

美国实施经济制裁根据不同的标准可以划分为不同的类别[32]。依据制裁的

等级划分，美国实施的经济制裁可以分为一级经济制裁和二级经济制裁，根据制

裁的具体手段划分可以分为贸易制裁和金融制裁，根据制裁对象划分又可以分为

全面制裁与定向制裁。

美国三大部门制裁手段汇总

一级经济制裁是指适用于美国管辖下的人10以及与美国有连接点的非美国

10美国财政部的文件对“美国管辖下的人”解释为：1任何位于美国境内或境外的美国公民；2美国

22

人的美国经济制裁政策，美国针对任何一个国家、地区、实体或者个人的经济制

裁政策，如针对朝鲜、古巴等国家或者恐怖主义、贩毒组织等的经济制裁政策，

都包含初级制裁的内容，美国人以及相关活动与美国存在连接点的非美国人都需

要遵守，否则便会被美国政府处罚[29][33][34]。

二级经济制裁是指适用于与美国没有连接点的非美国人的经济制裁政策。目

前主要涉及的国家或事项主要包括伊朗、叙利亚、俄罗斯等国家以及反对恐怖主

义和防止大规模杀伤性武器的扩散等。非美国人在与美国没有连接点的情况下，

开展与上述国家或事项有关的业务，可能会被美国纳入各种不用的制裁名单

[29][34]。简而言之，美国初级制裁使用于美国人以及相关活动与美国有连接点的

非美国人，美国次级制裁适用于相关活动与美国没有连接点的非美国人。

贸易制裁是指制裁发起国对目标方的进出口业务进行限制或者禁止，限制第

三国与目标方的贸易往来等，以此强迫被制裁国改变其具体的行动和政策。具体

内容有：禁止将特定的产品、服务和技术出口到受制裁国家，实施出口许可制度，

在出口之前必须进行审核，并禁止中立国家将含有美国技术和组件的产品出口给

受制裁的国家；禁止从受制裁国家进口某些商品和劳务，对受制裁国家实行全面

的进口和出口封锁[29]。

金融制裁是一种通过强制手段来限制目标国家的融资活动，从而迫使被制裁

方妥协。美国实施金融制裁的具体手段主要包括：禁止或限制向被制裁国放贷、

提供出口信贷、禁止在美投资，停止向被制裁国进行攒助，冻结财产等[36][37][38]。

境内的任何人；3任何合伙、协会、公司或其他组织，只要符合（1）根据美国法律组建或（2）主营业务

地位于美国境内或（3）被美国管辖下的一个或多个人直接或间接拥有或控制；4美国管辖下的任何人所直

接或间接拥有的或控住的任何代理人、分支机构、成员或其他人。

23

全面制裁是指美国针对特定的国家和地区实施的贸易禁运(Embargo)。如

美国对某一国家或地区实施全面制裁，则未经许可或有例外规定，美国人以及相

关活动与美国存在连接点的非美国人不得开展与上述受制裁国家或地区有关的

任何业务。目前，美国对伊朗、古巴、叙利亚、朝鲜以及克里米亚等国家或地区

实施全面制裁。上述被美国进行全面制裁的国家或地区，存在一定的共性:一是

这些国家活地区现在或曾经被美国政府认定为“支持恐怖主义的国家”；二是上

述国家的政府现在或曾经与美国存在敌对关系；三是属于美国政府防止大规模杀

伤性武器扩散的主要对象，防止大规模杀伤性武器扩散是美国外交政策优先事项

之一[39]。

行业制裁是指美国对特定国家或地区的特定行业进行经济制裁。被制裁的行

业一般为受制裁国家的支柱性行业，如俄罗斯的能源、金融和军工，委内瑞拉的

石油、黄金和金融等行业。目前，美国对伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉等国的

部分行业进行经济制裁。行业制裁措施主要表现为:将受制裁行业中的标志性企

业纳入各种制裁名单，如行业制裁名单和SDN名单。限制或禁止投资上述行业，

如限制非美国人投资伊朗石油行业；限制或禁止开展与上述行业有关的部分业务

等，如禁止非美国人从伊朗进口原油。

定向制裁不再将目标国整体视为制裁对象，而将制裁的范畴缩小至有关特定

的个人或实体，从而避免经济制裁的压力最终被分摊至一国无辜的人民，引发人

道主义危机。

24

2.2.3美国经济制裁的发展趋势

由一级经济制裁向二级经济制裁扩张

1990年以来，美国频繁采用二级经济制裁，主要是由于美国发现如果是只

对目标国实施单边制裁，效果并不是十分显著，难以达到预期效果。因此美国利

用自身在国际上的影响力，采用二级经济制裁的手段来强迫其他国家在美国与被

制裁方之间做出选择，这样一来，被制裁方所要面临的就不仅仅是美国政府，很

多国家基于审慎考虑，就会完全禁止开展与美国制裁的国家或地区的有关业务，

这也无形中增加了美国经济制裁的影响力和威慑力。

美国经济制裁逐步由最开始的一级经济制裁向二级经济制裁发展，就美国颁

布的一些相关法律法规来看[29][34]，美国国会颁布众多针对古巴、伊朗、利比亚、

朝鲜等国有关二级经济制裁的法律，包括《古巴自由和民主声援法》《对伊朗和

利比亚制裁法》等。总统及财政部也颁布相应的行政命令与部门规章，以执行国

会通过的法律，从而实现二级经济制裁的顺利实施。例如，丹东银行也因涉嫌为

朝鲜洗钱而被OFAC列人特别指定国民清单，冻结其资产并禁止其与美国金融

系统往来。诸如此类的案例比比皆是，美国持续采用二级经济制裁的手段实现其

政治目标和经济目标[29]。

美国的制裁措施扩大到二级经济制裁后，效果显著提升，大大提高了美国在

国际上的“国际警察”和全球经济霸权的地位。但这种制裁的合法合理性目前受

到了很多质疑，一些国家已经颁布相关法律与美国进行对抗，这样一来美国在经

济制裁措施的实施上也不得不有所收敛[29]。

25

全面制裁与定向制裁并行

同联合国的全面经济制裁一样，美国的全面经济制裁引发的人道主义危机也

被诟病，不仅国际社会上的谴责越发强烈，美国国内甚至也出现了发对经济制裁

的声音。为了在维持国际霸主地位和平息国际舆论之间寻求平衡，美国也开始采

用定向制裁，例如OFAC列出[29]“特别指定国民清单”以及“综合制裁名单”，

“综合制裁名单”下包括“外国制裁逃避者清单”、“行业制裁识别清单”、“巴

勒斯坦立法委员会清单”“第561部分清单”等清单，OFAC针对不同清单所

列的个人、实体也采取不同的针对性制裁措施，例如，美国人不得与“特别指定

国民清单”中的个人或实体开展业务，其在美国的资产也会被冻结[39]，而对于

FSE清单中所列的目标，美国人不得与其开展业务，但无须冻结其资产。除OFAC

外，美国国务院也发布了违反大规模杀伤性武器不扩散政策的个人及实体清单，

美国商务部列出“实体清单”“未经核对清单”以及“拒绝人员清单”，对清单

中的个人、实体实施经济制裁。

美国实施的全面制裁与定向制裁是相互关联的，在一些制裁中，禁止与被制

裁方之间交易和对特定个人的制裁是可以同时存在的，以美国对乌克兰、俄罗斯

相关制裁项目为例[29][39][38]，OFAC因乌克兰克里米亚地区危机于2014年3

月6日实施对俄罗斯及克里米亚地区的经济制裁，因克里米亚地区并人俄罗斯，

美国扩大对其的制裁。制裁措施既有针对俄罗斯联邦政府官员、俄罗斯从事武器

或相关原料行业的人员、乌克兰克里米亚地区相关个人或实体以及从事俄罗斯联

邦经济中特定行业的特定实体进行的定向制裁，同时全面禁止美国人对克里米亚

地区的进出口业务以及对该地区新的投资。定向制裁虽然在一定程度上避免了人

26

道主义危机而带来的舆论指责，但实施效果远不如全面制裁，被制裁方会通过某

些渠道躲避制裁。美国的经济制裁具有相当的灵活性，会根据情况的不同而进行

适当调整。

综上所述，美国应会继续并行全面制裁与定向制裁，具体采用何种制裁方式

将会视具体情势需要而决定[29]。

三权分立体制将限制美国经济制裁的发展态势

美国是三权分立的国家，美国国会与总统之间是相互制衡的关系，这导致美

国经济制裁法律对美国总统的授权相对比较复杂，有强制性要求，也有任意性授

权，还有豁免权及程序性要求等等，这样有利于权利的制衡[29]。美国总统在实

施法的框架下行使行政权力，可以通过权利来影响国会，而法院则可以通过司法

审查来控制立法和行政机关。这一制度在美国对外经济制裁中发挥着不可忽视的

作用。

冷战后，美国国会越来越多地直接参与对外经济制裁政策的制定，直接针对

具体国家，如伊朗、朝鲜、古巴、叙利亚、利比亚、俄罗斯等，制定具体明确的、

专门性的制裁法律，这些专门性的制裁法律明确了制裁对象（含行业、个人或实

体）、可受制裁的行为等，授权美国总统对从事可受制裁的行为的个人和实体进

行制裁。1996年，美国国会制定《达马托法》，该法明确了制裁对象及可受制

裁的行为，如限制伊朗、利比亚原油开发、炼油、石化等行业的发展，非美国人

如开展与上述行业有关的部分业务，美国总统可以对其进行菜单式制裁。美国国

会直接参与经济制裁政策的制定，限制了美国总统对外经济制裁的自由度，引起

了美国总统的不满。为平息这种不满，专门性的制裁法律会给予美国总统一定的

27

豁免权，即美国总统可以基于国家利益的考虑，豁免对非美国人被认定违反相关

制裁法律行为的制裁。在涉伊朗经济制裁法律中，如《伊朗制裁法(1996)》《伊

朗自由和反扩散法》《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》《2012财年国防授权法》

均给予美国总统豁免权。美国总统行使豁免权，需要履行一定的程序，美国总统

如未在规定的时间内更新豁免权，则豁免权失效。

除美国总统与美国国会之间的问题外，美国联邦最高法院的违宪审查权也起

到了一定的作用，任何任何行政法规和命令都不能与宪法相悖，否则无效。综上

所述，美国三权分立的体制在一定程度上制约美国对外经济制裁的实施，从其内

部限制经济制裁措施的进一步扩大[29]。

国际社会反制力度将不断增强

面对美国不断加码的一级经济制裁，联合国、欧盟、中国、德国、加拿大等

均持反对态度[29]。虽然美国是联合国安理会常任理事国及世界第一经济和军事

大国，在联合国中扮演重要角色，但因联合国成员主要为发展中国家，美国经济

制裁针对的又是发展中国家，因此联合国成为发展中国家反对美国经济制裁的重

要场地。联合国大会已经多次通过专门的会议反对美国单边制裁，联合国认为美

国的单边制裁公然违反了《联合国宪章》规定的国际法原则以及多边贸易体系的

基本原则，呼吁国际社会谴责和拒绝使用此类制裁措施。

欧盟主要成员德国和美国的主要盟友加拿大虽然与美国关系密切，但是当美

国的经济制裁影响到这些国家的利益时，这些国家也同样采取抵制措施。早在

1996年11月，针对美国出台的《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》，欧盟理

事会颁布了《反对第三国立法域外适用的条例》。欧盟理事会认为，《反对第三

28

国立法域外适用的条例》旨在对抗第三国域外适用的经济制裁法律法规对欧盟成

员国的国民、企业与他国间合法经贸往来的不利影响。由于德国与美国制裁的俄

罗斯、伊朗等国有非常广泛的贸易往来，德国政府为维护自身权益，出台了《对

外贸易与支付条例》。加拿大与受美国制裁的古巴有贸易往来，为反对、抵制美

国经济制裁域外适用，在1985年出台了《外国域外措施法》，该法律允许加拿

大政府对不可接受的外国法律域外适用做出回应，从而保护加拿大的主权，包括

保护加拿大的国际贸易和商业利益。除了德国、加拿大，英国、澳大利亚、墨西

哥、阿根廷等国家也对美国经济制裁域外适用持反对甚至抵制态度[29]。

科技发展将对美国经济制裁产生影响

第三次科技革命后，科学技术的发展速度不断加快，而美国在科技研发上的

优势地位也是其获得经济霸主地位、有能力对外实施经济制裁的重要原因。但近

年来科技发展对美国经济制裁的影响具有双重性，需辩证地看待这一问题[29]。

一方面，科技的发展有利于美国对外经济制裁的实施与执行。举例来说，以

大数据分析为代表的一些尖端数据分析工具使得被制裁目标方为规避制裁设立

的“空壳公司”等信息更加透明，覆盖面更广的卫星GPS定位系统也使得包括

石油在内的重要能源资源的贸易运输路径难以隐藏。从这一角度来看，美国充分

利用高端的科学技术为其对外实施经济制裁服务，进一步提升了其制裁执行能力。

另一方面，被制裁目标方也积极利用科技的发展以寻求规避经济制裁的有效

路径。例如，区块链技术、加密式电子货币的运用，可能使得美国对被制裁目标

方资金流向的追踪受阻，从而规避美国对其实施的金融制裁。

综上，科学技术发展将对美国经济制裁[29]政策的制定与实施产生重大影响，

29

既包括积极的推动作用，也包括消极的阻碍作用，既可作为美国加强其经济制裁

执行能力的有效工具，也可作为被制裁目标方进行反制或规避制裁的有效途径。

因此，美国与其他国家均会持续加大对科技研发的投入力度，占领科技的制高点，

以实现各自的政策目标。

美元地位削弱可制约美国经济制裁

美国经济制裁之所以能够得以实施与美元霸权地位有重要的关系。美元[29]

霸权主要体现在四个方面。首先，美元是石油、铁矿石、有色金属等重要能源和

原材料以及其他大宗商品的计价货币，大多数金融产品特别是金融衍生品也以美

元计价，并且多数外围国家以美元作为关键货币制定其基本汇率。其次，美元是

日常生活中的媒介货币以及外汇市场中的交易货币。再次，美元在商品与金融市

场中的结算、支付中占中心地位，世界贸易大多均以美元结算。最后，现代信用

美元尽管不具备黄金的储备职能，但各国政府和民间为了获取必要的流动性，还

是会储藏美元以备不时之需，美元在“储藏手段”上也具有超中心的地位。正是

由于美元在国际金融场的支配地位，美国才可肆无忌地实施一系列经济制裁措施。

2019年，针对美国重启与伊朗核相关的次级制裁，法国、英国、德国宣布

创设了可以绕开美国支付系统的贸易支持工具——INSTEX，旨在为欧盟和伊朗

之间的合法贸易提供便利，同年比利时、丹麦、芬兰等6个国家宣布成为INSTEX

的股东，2020年，英法德三国政府证实，INSTEX完成了第一笔交易，为欧洲

向伊朗出口医疗产品提供了便利。

30

INSTEX系统运作模式

近些年，人民币的国际影响越来越大，作为全球第二大贸易融资货币，加上

“一带一路”倡议的顺利实施，大量中国企业在国际上进行投资、贸易，沿线国

家对人民币的需求也逐渐增加，这使得人民币在国际上流通更加广泛[29][43-45]，

我国央行已经同其他沿线各国签署了超过万亿元规模的货币互换协议，各国央行

也加大投资人民币计价的债券、证券类资产的力度，增加人民币外汇储备。在“一

带一路”倡议和国际形势的发展下，人民币国际化得到了很好的实施，例如目前

俄罗斯正在被欧美进行经济制裁，在此情况下，俄罗斯增加了对人民币的需求，

同时愿意以人民币作为对中国出口能源的结算国币。埃及阿拉伯国际银行也与我

国开发银行签订了人民币专项贷款等。

综上所述，各国不断对支付渠道进行拓展，美元的支付地位也会被逐渐削弱，

被制裁方有了更多美元替代品，这将加大美国对外实施经济制裁的成本，在一定

程度上制约美国对外经济制裁的进一步扩张[29][45]。

2.3欧盟经济制裁政策、手段及发展趋势

欧盟与美国作为当今世界实施经济制裁的两大主要力量，对世界各国频繁地

运用着经济制裁手段[46]。1980年至今，欧盟已成为仅次于美国的第二大制裁主体。

31

欧盟自身实力较强，并不完全依附于美国，而是随着自身结构、制度建设与整体

实力的变化以及国际外交背景的改变，从最初的强烈抵制逐渐日趋缓和，并呈现

出现在与美国经济制裁措施同步的状态[41]。

2.3.1欧盟经济制裁实施准则

欧盟目前的两大制裁工具分别是贸易、金融制裁，均是二战后建立的。2003

年，欧盟理事会通过了《欧盟限制措施（制裁）实施和评估指南》（以下简称

《制裁指南》），首次将经济制裁作为外交安全的重要工具，《制裁指南》的颁

布表明欧盟从强烈反对国际经济制裁已经转变为国际经济制裁的实施者[47][48]。欧

盟在通过《制裁指南》后，于2005年、2009年、2012年和2017年进行了审核

与更新，对有效进行对外经济制裁提供了政策性指引，提高了欧盟对外经济制裁

的实施效果，2018年欧盟在《制裁指南》中提出了法律文书中关于制裁措施实

施的共同定义，也加强了制裁的实施方法。《制裁指南》进一步确认了欧盟自主

实施制裁的步骤，在附件中说明了制裁过程中的不同部门的分工，另外，欧洲联

盟还制定了一些规范的措施，以确保这些措施的有效执行[46]。

欧盟安委会在2004制定了《关于使用限制措施(制裁)的基本原则》以下简称

《制裁原则》，主要包含制裁措施的制定、适用性以及如何控制制裁措施带来的

影响。《制裁原则》肯定了外国经济制裁对于实现《联合国宪章》规定的义务、

维持世界和平与安全具有十分重要的意义，并重申，在自行实行由国际社会批准

的外国经济制裁的情况下，欧盟将坚决配合和落实联合国安理会所制定的各项制

裁[46]。总体而言，《制裁原则》界定了经济制裁政策实施的基本原则，清晰表明

了欧盟对外经济制裁政策的重要立场[46]。

32

近几年来，欧盟制裁力度不断加大，实施的次数也越来越多。欧盟制裁的目

标则是全球范围内的，既有主权国家，也有非政府组织和企业。制裁的理由也从

最初的主要控制武装冲突扩大到了保护人权和打击恐怖主义等。制裁范围也扩展

到了外交制裁、金融制裁和贸易制裁[41]。

2.3.2欧盟经济制裁手段

欧盟制裁分为三个方面：一是执行联合国的制裁措施；二是加强联合国的制

裁力度，加大对国际社会的制裁力度；三是在需要的情况下，由欧盟自行决定是

否采取制裁措施。制裁的对象可以是来自第三方的政府，也可以是诸如恐怖组织

和恐怖主义分子等非国家实体或个人。欧盟经济制裁主要包括：停止经济和技术

支持；对贸易和服务的抵制，例如对进口和出口的禁止；欧盟经济制裁的手段主

要是进行贸易制裁和金融制裁。

贸易制裁

贸易制裁，欧盟常使用的三种贸易制裁是：①配额、关税、非关税壁垒；②

资产冻结和扣押；③禁运。配额是欧盟政府对时间段内进出口货物的各种指标进

行限制。关税是欧盟自行决定的对某个国家或地区收取高额进口税的限制方式，

关税是一种非常有效的贸易障碍。非关税壁垒是针对进口货物进行关税之外的限

制，比如产品认证、包装、标准等一些特殊要求。资产冻结是欧盟为了防止内部

资产悄悄转移，进行冻结或扣押进行限制。禁运是一种比较严重的制裁措施，就

是禁止与被制裁的国家或地区进行贸易往来。

33

金融制裁

金融制裁是指停止被制裁国的部分或全部金融交易，包括：冻结外国资产、

减少或停止信贷支持、限制或禁止进入其国内金融市场。从一定意义来说，金融

制裁是最严厉的经济制裁形态，同时它也是捍卫国家核心利益、在全球推行其外

交政策的重要工具。正确实施金融制裁对实现欧盟的“共同外交和安全政策目

标”至关重要，特别是有助于防止资助恐怖主义行为的发生。在欧盟，实施金融

制裁既是公共部门也是私营部门的义务。在这方面，信贷与金融机构具有特别责

任，这些机构涉及大额的财物转移及资金交易，其行为受金融制裁的影响巨大，

因此，信贷与金融机构更加关注金融制裁措施的实施。为了促进金融制裁的实施，

欧洲银行联合会、欧洲储蓄银行集团、欧洲合作银行协会、欧洲公共银行协会（欧

盟信贷部门联合会）和欧盟委员会共同认可，需要一份符合“共同外交和安全

政策目标”的综合制裁清单，列出受到金融制裁（冻结资产）的个人、团体和

实体。为了协助欧盟信贷部门联合会的各成员遵守金融制裁，欧盟信贷部门联合

会建立了综合制裁清单数据库。随后，欧盟委员会接管了该数据库，负责维护并

确保综合制裁清单保持最新状态。

34

欧盟现行对外经济制裁目标国地理分布

2.3.3欧盟经济制裁的发展趋势

制裁政策出台频繁化

20世纪80年代初期，欧盟在对外政策上采取了一系列的措施。90年代以

前，欧盟对其他国家的制裁只有8次。自1992年欧盟制定了“共同的外交和

安全”政策以来，制裁成为了欧盟外交政策的一个重要组成部分。尽管欧盟在

1999年提出了“共同安全和防务政策”，试图通过联合军事行动来突破欧洲对

外政策的新格局，但不可否认的是，在一定程度上，制裁已经取代了武力，成为

了欧盟应对国际安全与对外政策挑战的重要工具，而欧盟也逐渐成为继美国之后，

实施制裁的第二大执行者[41][49]。

制裁领域日渐宽泛

20世纪90年代，欧盟的制裁主要还是以维护安全为主，最主要的手段就

是通过加入黑名单的方式禁止受裁方进入欧洲，冻结其在欧洲银行的资产，禁止

其在欧洲持有账户。除了黑名单禁止外，比较常用的就是武器禁运。20世纪90

35

年代至21世纪初，欧盟还没有开始进行贸易制裁，与被制裁国家之间仍有贸易

往来，只是没有武器贸易。科索沃危机的时候，欧盟对南斯拉夫进行了石油禁运，

对缅甸是禁止了在缅甸投资和禁止木材黄金等方面的贸易。2010年开始，欧盟

效仿美国，制裁决策数量大幅上涨，由