反垄断法修订亮点解读

反垄断法修订亮点解读反垄断法素有“经济宪法”之称，是维护市场竞争秩序、保护市场主体和消费者合法权益的核心法律制度。我国首部反垄断法于十多年前正式实施，累计查处数千件各领域垄断案件，在规范市场竞争行为、促进产业健康发展方面发挥了重要作用。但随着我国经济形态的快速迭代，尤其是数字经济的崛起，原有法律的框架性特征逐渐显现出规则供给不足的问题，面对平台“二选一”“大数据杀熟”“掐尖式并购”等新型垄断行为，执法确定性和威慑力都有待提升。近年修订后的反垄断法正式施行，标志着我国反垄断法治建设进入新阶段。本次修订立足我国国情，总结十余年执法经验，对接国际竞争治理趋势，在多个维度实现了制度突破，对建设高标准市场体系、推动高质量发展具有重要意义。一、反垄断法修订的时代背景与核心导向本次修订并非被动的规则修补，而是主动回应经济发展需求的系统性制度升级，其背后有着清晰的现实动因和核心导向。（一）修订的现实动因原有反垄断法诞生于工业经济时代，规则设计主要针对传统线下市场的垄断行为，在新的发展阶段其局限性逐渐凸显：一是数字经济领域规则空白较大，数字平台依托网络效应、数据优势、算法技术实施的新型垄断行为，难以直接适用原有规则进行认定，执法过程中往往需要进行大量延伸解释，执法效率和确定性不足；二是法律责任威慑力偏弱，原有规则下垄断行为的罚款上限较低，部分行业垄断行为的违法收益远高于违法成本，甚至出现企业“认罚换收益”的情况，难以形成有效约束；三是事前监管体系缺乏法律支撑，此前推行的公平竞争审查制度仅以政策文件形式存在，约束力不足，部分地区仍存在出台地方保护、歧视性准入政策等行政性垄断问题，难以从源头破除市场分割；四是经营者集中审查规则不够完善，对未达申报标准但存在竞争风险的集中行为缺乏监管手段，难以防范部分企业通过拆分交易、小额并购等方式规避监管，扼杀潜在竞争对手。正如有学者指出的，“我国原有反垄断法的规则供给与数字经济下的竞争范式变革存在mismatch，导致部分新型垄断行为难以得到及时规制（王先林，2022）。”（二）修订的核心导向本次修订始终秉持三个核心导向，确保规则设计的科学性和适用性：一是问题导向，聚焦实践中社会反映强烈的垄断痛点，针对性补足规则空白，所有修订内容都直接回应执法实践中的实际需求，不设置无现实意义的形式条款；二是发展导向，始终坚持“规范与发展并重”的原则，既严格打击排除限制竞争的垄断行为，也充分考虑市场创新和产业发展需求，避免过度监管增加市场主体不必要的合规负担，为企业创新留出充足空间；三是国际化导向，充分借鉴全球反垄断立法的先进经验，对接国际通行的竞争治理规则，同时结合我国市场经济发展的实际情况作出本土化安排，提升我国在全球竞争治理领域的话语权。正如相关研究指出的，“本次修订实现了本土性与国际性的有机统一，既符合我国经济发展的阶段性特征，也顺应了全球反垄断监管的发展趋势（张守文，2022）。”二、反垄断法修订的核心制度亮点基于上述现实动因和核心导向，本次反垄断法修订在制度层面实现了多项重大突破，形成了四大核心亮点，为新时代反垄断执法提供了更为坚实的法律依据。（一）新增数字经济领域反垄断专门条款，填补规则空白本次修订在总则部分专门增加了数字经济领域反垄断的原则性规定，明确经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为，同时在分则的滥用市场支配地位、经营者集中等章节作出了衔接性规定，明确认定数字平台市场支配地位时，应当将网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等特殊因素纳入考量。这一修订是全球范围内较早对数字平台垄断问题作出系统性立法回应的制度安排，解决了原有规则在数字经济领域适用难的问题。此前执法机构查处平台“二选一”“大数据杀熟”等案件时，需要在原有相对原则的条款基础上进行大量事实论证和规则延伸，执法效率和确定性都受到一定影响，本次修订后这类新型垄断行为的认定有了明确的上位法依据，执法精准度和效率都将大幅提升。需要明确的是，这些专门条款并非对平台经济的歧视性规定，而是基于数字经济的竞争特性作出的针对性规则设计，目的是引导平台企业合规经营，避免利用自身优势挤压中小经营者生存空间，同时保护消费者的公平交易权。比如此前常见的大数据杀熟行为，就是平台利用算法对不同消费习惯的用户设置差异化价格，损害消费者合法权益，本次修订后这类行为的违法性得到明确，消费者权益将得到更有力的保护。正如相关机构指出的，“数字经济专门条款的入法，为后续出台平台经济领域的配套反垄断规则奠定了上位法基础，有助于构建适应数字经济发展规律的竞争监管体系（国务院反垄断委员会，2022）。”（二）大幅强化法律责任，提升违法成本原有反垄断法的法律责任体系存在处罚力度偏轻、责任主体单一等问题，难以形成有效威慑，本次修订对法律责任体系进行了全面升级：一是大幅提高罚款额度，对于经营者达成并实施垄断协议的行为，原有规则规定没有销售额的最高罚款为五十万元，本次修订将这一上限提高到五百万元，尚未实施垄断协议的罚款上限也从三百万元提升到五百万元；二是新增个人责任，明确经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员如果对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款，改变了过往垄断行为“只罚企业不罚个人”的情况，从责任层面倒逼企业管理层重视反垄断合规；三是新增惩罚性赔偿制度，明确经营者故意实施垄断行为造成他人损害的，受害人可以向人民法院提起诉讼要求惩罚性赔偿，大幅提高了垄断行为的违法成本；四是新增信用惩戒制度，明确反垄断执法机构应当将经营者的违法记录纳入信用记录，按照国家有关规定实施联合惩戒，让违法企业“一处违法、处处受限”。这些修订有效解决了过往反垄断执法威慑力不足的问题，让反垄断法真正长出了“能咬疼人的牙齿”。比如过往部分行业经营者达成垄断协议联合涨价，获得的收益可能高达上亿元，而原有规则下的罚款最多只有几十万元，违法成本远低于违法收益，部分企业甚至将罚款视作常规经营成本。本次修订后，企业一旦实施垄断行为，不仅要面临高额罚款，相关负责人还要承担个人责任，企业信用也会受到影响，违法代价大幅提升，将有效倒逼企业主动规范自身经营行为。正如有学者指出的，“法律责任体系的全面升级是本次修订最具威慑力的内容之一，通过大幅提高违法成本，能够从根源上遏制市场主体的垄断冲动，形成有效的合规引导（黄勇，2022）。”（三）将公平竞争审查制度正式入法，完善事前监管体系公平竞争审查制度是我国竞争政策体系的重要组成部分，此前这一制度仅以国务院政策文件的形式存在，要求各级行政机关出台涉及市场主体经济活动的政策时，应当排查是否存在排除限制竞争的内容，比如地方保护、歧视性准入、不合理补贴等，但由于缺乏法律层面的约束力，部分地区和部门对公平竞争审查的重视程度不足，甚至出台了一些排除限制竞争的政策，导致行政性垄断问题时有发生。本次修订将公平竞争审查制度正式写入反垄断法，明确规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”的具体政策措施时，应当按照国家有关规定进行公平竞争审查。这一修订实现了我国反垄断监管从事后处罚向事前预防、事中监管、事后处罚全链条覆盖的转变，从源头层面杜绝行政性垄断的产生，对于建设全国统一大市场具有非常重要的意义。比如过往部分地方出台政策，要求政府采购优先选择本地企业，或者对外地企业设置额外的准入门槛，阻碍了商品和要素的自由流动，原有规则下这类政策往往只能在实施后通过执法纠正，而公平竞争审查入法后，这类政策在出台前就需要经过合规审查，从源头避免了排除限制竞争的政策出台，有效破除了地方保护和市场分割。正如有学者指出的，“公平竞争审查制度的入法是本次修订的重大制度创新之一，实现了我国竞争政策基础地位从政策宣示到法律保障的跨越，为全国统一大市场建设提供了坚实的制度支撑（时建中，2022）。”（四）优化经营者集中审查规则，提升监管效能经营者集中审查是反垄断监管的重要环节，目的是防范企业通过并购、合并等方式形成或者加强市场支配地位，排除限制竞争。本次修订对经营者集中审查规则进行了多方面的优化：一是明确了对未达申报标准集中行为的监管权限，规定对于未达到申报标准但是有证据证明可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构可以要求经营者申报，经营者不申报的应当依法进行调查，解决了过往部分企业通过拆分交易等方式规避申报的问题，尤其可以有效防范互联网平台的“掐尖式并购”，避免大型平台通过收购潜在竞争对手抑制市场创新；二是优化了审查期限的计算规则，新增了审查期限中止计算的情形，比如经营者提交的文件、资料不符合要求需要补充的，或者经营者按照执法机构要求对集中方案进行调整的，这段时间不计入审查期限，避免了过往因材料不全或者方案调整导致审查超时的问题，提升了审查的规范性；三是明确了分类分级审查制度，规定反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率，既可以对民生、平台经济等重点领域的集中进行重点审查，防范重大竞争风险，也可以对中小企业的正常并购简化审查流程，降低企业的合规成本，促进产业正常整合。正如相关执法机构指出的，“经营者集中审查规则的优化，兼顾了监管的精准性和效率性，既能够有效防范潜在的垄断风险，也不会对正常的市场资源配置造成不必要的干扰（国务院反垄断执法机构，2022）。”三、反垄断法修订的实践价值与实施展望上述制度层面的修订，不仅完善了我国反垄断法律体系的整体框架，更将在实践层面产生深远的正向价值，而要将这些纸面上的规则转化为实实在在的竞争红利，还需要把握好后续实施的重点方向。（一）对市场生态的正向引导价值本次反垄断法修订的实施，将对我国的市场生态产生全方位的正向引导：对于大型企业尤其是平台企业来说，法律规则的明确和违法成本的提升，将倒逼企业建立健全内部反垄断合规体系，主动规范自身经营行为，避免触碰反垄断红线，目前已有不少企业开始设置专门的反垄断合规岗位，完善内部合规审查流程，合规经营将成为企业发展的底线；对于中小经营者来说，公平竞争的市场环境将得到更有力的保障，不用担心被大型企业利用资本、技术、数据等优势挤压生存空间，只要拥有好的产品和技术，就能够在公平的市场环境中获得发展机会，大幅提升了中小经营者的创新动力；对于消费者来说，垄断行为的减少将带来更多的选择和更合理的价格，消费者不再受“二选一”“大数据杀熟”等行为的侵害，能够充分享受到市场竞争带来的红利。从宏观层面来看，公平竞争的市场环境将进一步激发全社会的创新活力，促进各类生产要素的自由流动和高效配置，为我国经济的高质量发展提供坚实的制度支撑。（二）后续实施的重点方向反垄断法的生命力在于实施，本次修订后的反垄断法要充分发挥作用，还需要从多个方面完善配套体系：一是要加快完善配套法规和指南，目前我国已经出台了平台经济、知识产权等领域的反垄断指南，后续还需要出台垄断协议认定、滥用市场支配地位认定、公平竞争审查操作细则等配套规则，进一步细化法律的原则性规定，提升执法的确定性和可操作性，让市场主体能够明确预判自身行为的法律后果；二是要加强执法队伍建设，反垄断执法具有很强的专业性，尤其是数字经济领域的反垄断执法，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂算法、懂技术、懂经济，因此需要加大对执法人员的培训力度，引进更多复合型专业人才，提升执法的专业化水平；三是要加强普法宣传，通过多种渠道向市场主体、行政机关和普通消费者普及反垄断法的相关知识，让企业了解哪些行为属于垄断行为，让行政机关了解公平竞争审查的要求，让消费者了解遇到垄断行为时如何维权，形成全社会共同维护公平竞争秩序的良好氛围；四是要加强国际竞争合作，随着经济全球化的发展，很多垄断行为都具有跨国属性，比如跨国企业的垄断协议、跨境并购等，因此需要加强与其他国家反垄断执法机构的交流合作，共同打击跨境垄断行为，参与全球竞争治理规则的制定，提升我国在全球竞争治理领域的话语权。正如有学者指出的，“反垄断法的实施是一个系统性工程，需要政府、企业、社会多方参与，构建多元共治的竞争治理体系，才能充分发挥反垄断法的制度价值（王晓晔，2022）。