风景名胜区保护法律

风景名胜区保护法律一、风景名胜区保护法律的立法基础与发展脉络（一）风景名胜区保护法律的核心价值定位风景名胜区是兼具自然属性、文化属性与公共属性的特殊国土空间，既包含稀缺的地质地貌、完整的生态系统、珍稀的动植物资源等自然遗产，也承载着历史遗迹、民俗传统、文化景观等人文遗产，是属于全体社会公众共同所有的宝贵财富，也是代际传承的重要公共资源。从生态维度看，多数风景名胜区是重要的生态功能区，承担着涵养水源、保持水土、维护生物多样性的关键作用，是国家生态安全屏障的重要组成部分；从文化维度看，不少风景名胜区是中华文明传承的重要载体，留存着千百年以来人类与自然和谐共生的历史痕迹，具有不可复制、不可再生的文化价值；从社会维度看，风景名胜区是公众享受自然、接受文化熏陶的公共服务空间，承担着满足人民群众美好生活需要的公共服务职能。正是基于三重属性的叠加，风景名胜区的保护不能仅依靠行政指令或市场调节，必须通过刚性的法律制度划定保护红线、明确权利义务、规范各类行为，才能实现资源的永续利用。正如学者所言，风景名胜区是兼具生态、文化、社会三重公共属性的特殊国土空间，法律保护是避免其遭到不可逆破坏的最可靠保障（王毅，2020）。（二）我国风景名胜区保护法律的发展沿革我国风景名胜区保护的法治建设经历了从无到有、从粗到细的逐步完善过程。改革开放初期，随着国内旅游需求的逐步释放，各地风景名胜资源开发的热情不断高涨，但也出现了乱搭乱建、破坏景观、过度开发等问题，为了规范管理，国家出台了首部全国性的风景名胜区管理规范性文件，初步确立了风景名胜区的管理框架。此后经过十余年的实践探索，我国正式出台了专门的行政法规，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用、管理等环节作出了系统性规定，标志着风景名胜区保护正式进入法治化轨道。之后随着生态文明建设的持续推进，相关行政法规又经过了多次修订，进一步强化了保护优先的原则，加大了对违法违规行为的处罚力度。截至目前，我国已经形成了以《风景名胜区条例》为核心，辅以环境保护法、文物保护法、森林法、草原法等专项领域法律，以及各地方出台的风景名胜区配套法规、规章共同构成的法律体系，覆盖了风景名胜区从设立到管理的全流程。对此有研究指出，我国现行的风景名胜区保护法律体系是随着生态保护认知的深化逐步建立的，既符合我国风景名胜区管理的实际需求，也与国际自然文化遗产保护的通行规则接轨（周珂，2019）。经过数十年的发展，我国已经建立起相对完整的风景名胜区保护法律制度框架，其核心内容可以归纳为四项基础制度。二、现行风景名胜区保护法律的核心制度框架（一）分级分类保护制度我国风景名胜区实行分级设立与分类保护相结合的制度，首先按照资源的珍贵程度、观赏价值、文化价值，将风景名胜区划分为国家级和省级两个层级，分别由国务院和省级人民政府审批设立，从入口端保障风景名胜区的资源品质。其次，所有风景名胜区都要划定核心景区与一般景区，核心景区是资源价值最高、生态最脆弱、最需要严格保护的区域，法律明确规定核心景区内不得建设任何与资源保护无关的设施，已经建成的要逐步迁出，从空间层面划出了不可触碰的保护红线。此外，风景名胜区内的山体、水体、植被、野生动物、文物古迹、地质遗迹等各类资源都要纳入分类保护清单，不同类别的资源适用不同的保护标准，比如对文物古迹要按照文物保护法的要求进行专项保护，对珍稀动植物要划定专门的保护区域，禁止无关人员进入。相关研究表明，分级分类保护制度能够根据资源的不同保护需求适用差异化的保护措施，既避免了过度保护影响公共服务供给，也防止了保护不足导致资源破坏（李启家，2021）。（二）规划管控制度规划是风景名胜区所有保护、开发、利用活动的唯一法定依据，我国风景名胜区实行两级规划制度，分别为总体规划和详细规划。总体规划的期限一般为二十年，需要明确风景名胜区的保护范围、核心景区边界、资源保护目标、生态修复措施、开发强度控制、公共服务设施布局等核心内容，编制过程中需要经过多轮专家论证，充分征求公众意见，最终报原审批设立风景名胜区的人民政府批准。详细规划则是在总体规划的框架下，对核心景区、重点开发区域的建设项目作出具体安排，明确建设项目的位置、规模、风格、高度等具体要求。法律明确规定，风景名胜区规划一经批准就具有法定效力，任何单位和个人不得违反规划开展活动，确需调整规划的必须经过原审批机关批准，从制度层面避免了“一任领导一个规划”的短期行为。正如最高人民法院相关指导文件指出，风景名胜区规划是认定相关开发建设行为是否合法的核心依据，违反规划的建设活动一律属于违法建设（最高人民法院环境资源审判庭，2022）。（三）开发行为限制制度为了平衡保护与利用的关系，法律对风景名胜区内的开发建设活动、经营活动都作出了严格的限制性规定。首先是建设项目审批的“前置审核”制度，风景名胜区内所有建设项目在办理土地、规划、施工等审批手续之前，必须先经过风景名胜区管理机构的审核同意，确保建设项目符合风景名胜区规划的要求，从源头避免不符合保护要求的项目落地。其次是禁止性规定，明确核心景区内不得建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院等与保护无关的经营性设施，风景名胜区内不得建设污染环境、破坏景观或者妨碍游览的项目。此外，风景名胜区内的经营性项目实行特许经营制度，需要通过公开公平的竞争方式选择经营者，特许经营收入优先用于风景名胜区的保护和管理，避免公共资源被少数人谋取私利。相关研究表明，特许经营制度既能发挥市场的作用提升景区的服务质量，也能保障风景名胜资源的公共属性不受侵蚀（王树义，2020）。（四）违法责任追究制度我国风景名胜区保护法律已经建立了民事、行政、刑事三位一体的责任追究体系，大幅提高了违法成本。在行政责任层面，对违法建设、破坏景观植被、未经审批开展经营活动等行为，除了责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取补救措施之外，还设置了较高额度的罚款，对个人和单位的违法违规行为都有明确的处罚标准。在民事责任层面，破坏风景名胜资源的主体需要承担生态环境损害赔偿责任，对遭到破坏的生态环境进行修复，不能修复的要赔偿相应的生态环境损害费用。在刑事责任层面，对严重破坏风景名胜资源、构成犯罪的，要依法追究刑事责任。此外，对地方政府及相关部门工作人员违法审批建设项目、履职不力造成资源破坏的，还要依法给予政务处分，构成犯罪的同样追究刑事责任。正如学者所言，“修复优先、处罚从严、问责到人”的责任体系，能够对潜在的违法主体形成有效威慑（吕忠梅，2021）。尽管当前的制度设计已经覆盖了风景名胜区保护的主要环节，但在多年的实施过程中，受多重因素影响，法律的执行效果与预期目标仍然存在一定差距，暴露出不少现实困境。三、当前风景名胜区保护法律实施的现实困境（一）法律体系的层级效力不足当前我国风景名胜区保护的核心依据是行政法规《风景名胜区条例》，尚未出台专门的上位法律，导致整个制度体系的效力层级不高，在实践中容易出现与其他专项法律的冲突问题。由于《风景名胜区条例》属于行政法规，效力低于法律，当风景名胜区的保护要求与土地管理法、森林法、草原法等专项法律的相关规定出现冲突时，按照上位法优于下位法的原则，往往要优先适用其他专项法律，而这些专项法律的立法目的并不完全聚焦于风景名胜区的整体保护，就可能出现“合法破坏”的尴尬情况。比如部分区域按照林业管理相关规定可以开展合理的采伐活动，但采伐行为可能破坏风景名胜区的整体景观，而管理机构却难以依据《风景名胜区条例》禁止相关行为。此外，效力层级不足也导致风景名胜区管理机构的权限难以得到明确，无法有效协调自然资源、林业、文物、文旅等多个部门的管理职责，“多龙治水”的问题长期存在。有研究明确指出，上位法缺失是当前风景名胜区保护法律体系最核心的短板，直接制约了法律的实施效力（秦天宝，2022）。（二）保护与发展的利益协调机制缺失风景名胜区的保护不可避免会涉及地方政府、周边居民、经营主体等多方利益，而现行法律对各方利益的协调机制规定较为原则，导致实践中保护与发展的矛盾频发。一方面，部分地方政府存在“重开发、轻保护”的政绩导向，将风景名胜区视为拉动地方经济、增加财政收入的“摇钱树”，为了吸引投资不惜违反规划审批商业开发项目，在景区内修建大量的游乐设施、高档酒店、商业商铺，不仅破坏了自然景观，还推高了旅游成本，损害了风景名胜区的公共属性。另一方面，风景名胜区周边的居民世世代代依靠当地的山林、土地开展生产活动，风景名胜区设立之后，为了保护资源限制了采伐、放牧、建房等传统生产活动，但相应的生态补偿机制不完善，居民的收入受到影响却得不到合理的补偿，容易产生抵触情绪，甚至出现私自破坏保护设施、违规开展生产活动的情况，反而不利于保护工作的开展。正如中国法学会相关调研报告指出，利益协调机制缺失是导致风景名胜区“保护难”的核心根源，没有合理的利益分配就没有可持续的保护（中国法学会环境资源法学研究会，2021）。（三）公众参与的保障机制不完善风景名胜区属于公共资源，公众的参与和监督是法律有效实施的重要基础，但现行法律对公众参与的规定较为笼统，缺乏可操作的程序保障。一方面，风景名胜区的规划编制、项目审批等环节的公众参与要求多为倡导性规定，没有明确公示的范围、时间、意见反馈渠道、意见采纳规则等具体内容，导致实践中公众往往只能看到最终的规划结果，没有机会参与到决策过程中，不少合理诉求得不到表达和回应。另一方面，社会监督的渠道不畅通，法律虽然规定任何单位和个人都有权举报破坏风景名胜资源的行为，但没有明确举报的受理部门、处理时限、反馈机制以及举报奖励制度，导致不少公众发现违法行为后不知道该向谁举报，举报之后也得不到反馈，打击了公众参与监督的积极性。此外，虽然我国已经建立了环境公益诉讼制度，但针对风景名胜区破坏行为的公益诉讼适用范围仍然较窄，诉讼主体的资格限制较多，难以充分发挥公益诉讼的监督作用。（四）执法保障力度不足法律的生命在于实施，而足够的执法保障是实施的前提，但当前不少风景名胜区的执法力量薄弱，难以满足实际保护需求。首先，不少风景名胜区的管理机构属于事业单位，不是法定的行政执法主体，没有独立的行政处罚权，发现违法行为之后只能协调相关行政部门开展联合执法，不仅执法效率低，还容易出现部门之间推诿扯皮的情况。其次，执法人员和技术装备不足，不少风景名胜区面积大、范围广、地形复杂，现有执法人员数量难以实现全面巡查，加上缺乏无人机、遥感监测等现代化的技术手段，很多破坏行为难以及时发现，往往是造成了严重后果之后才被察觉，错过了最佳的修复时机。此外，执法过程中还经常面临人情干扰、地方保护等问题，不少违法违规行为因为有地方政府的默许，难以得到依法查处，导致法律的威慑力大打折扣。针对上述问题，需要结合我国风景名胜区保护的实际需求，从制度设计到实施机制全链条优化完善，切实提升法律的保护效能。四、风景名胜区保护法律的完善路径（一）提升立法层级，完善法律体系解决当前制度冲突、效力不足问题的核心举措是制定专门的《风景名胜区保护法》，将现行行政法规的相关制度上升为法律，提升整个制度体系的效力层级。一方面，要在专门法律中明确“保护优先、公众参与、利益共享、永续利用”的基本原则，明确风景名胜区的公共属性定位，规定所有开发利用活动都必须服从保护的需要，不得为了短期经济利益牺牲风景名胜资源。另一方面，要在法律中明确各相关部门的职责边界，建立由风景名胜区管理机构牵头的跨部门协调机制，赋予管理机构相对集中的行政处罚权，解决多头管理、权责不清的问题。同时还要做好与土地管理、环境保护、文物保护、林业草原等领域专项法律的衔接，明确风景名胜区保护的特殊适用规则，避免出现法律适用冲突。多位环境法学者都提出，制定专门的风景名胜区保护法律，是完善我国风景名胜区保护制度体系的首要任务，能够从根本上解决当前实践中的诸多矛盾（周珂，2023）。（二）健全利益协调与约束机制平衡保护与发展的关系，需要从激励和约束两个维度完善相关制度。在约束机制层面，要建立风景名胜区保护终身问责制，将风景名胜资源的保护成效纳入地方政府的绩效考核体系，明确地方政府主要负责人是本行政区域内风景名胜区保护的第一责任人，对任期内违规审批建设项目、造成风景名胜资源破坏的，即使调离原岗位也要追究相应的责任，从根源上遏制地方政府过度开发的冲动。在激励机制层面，要完善风景名胜区生态补偿制度，明确补偿的主体、标准、资金来源，要求从风景名胜区的门票收入、特许经营收入中提取不低于一定比例的资金，专门用于对周边居民的补偿，同时还要加大财政转移支付力度，扶持周边居民发展生态旅游、特色农产品种植、传统手工艺生产等绿色产业，让居民从保护中获得实实在在的收益，主动参与到保护工作中。正如最高人民检察院相关指导意见指出，只有建立“责任有人担、保护有收益”的机制，才能形成可持续的保护格局（最高人民检察院，2022）。（三）完善公众参与和社会监督机制要将公众参与的要求落到实处，制定可操作的程序规则，保障公众的知情权、参与权、监督权。首先要明确风景名胜区规划编制、重大项目审批的公示听证程序，要求相关草案必须提前向社会公示不少于三十天，通过听证会、座谈会、入户走访等方式充分征求公众尤其是周边居民的意见，对公众提出的合理意见必须予以采纳，不予采纳的要书面说明理由并向社会公开。其次要完善举报奖励制度，明确破坏风景名胜资源行为的举报受理部门、处理时限、反馈流程，对查证属实的举报人给予一定的物质奖励，同时做好举报人信息保护工作，消除公众举报的后顾之忧。此外还要扩大环境公益诉讼的适用范围，降低环保组织、检察机关针对风景名胜区破坏行为提起公益诉讼的门槛，支持各类社会主体通过司法途径监督风景名胜区的保护工作，形成全社会共同参与保护的良好格局。（四）强化执法保障与责任追究首先要明确风景名胜区管理机构的行政执法主体地