“金砖国家”教育治理的困境与破解之道

/“金砖国家”教育治理的困境与破解之道——基于俄罗斯、印度、巴西、南非的实践与经验【摘要】新兴市场国家尤其是俄罗斯、印度、巴西和南非这四国大力推进教育治理，却陷入了困境，体现于“教育分权下而不放”“公私合作协而不同”“国家规制规而不制”。导致困境的因素各国有所不同，以下三点却是相同的：一是未厘清多元利益主体权责关系；二是未处理好保证公共利益和提升市场效益之间的关系；三是受科层传统与合作机制冲突的制约。为了破解教育治理困境，四国进行了有益尝试：完善“自治”机制，激发基层发展活力；优化“共治”结构，建构公私并举的合作秩序；推进“法治”与“善治”，保障教育的公益性。对这四国教育治理经验的反思，有益于我国推进新时代的教育治理。【关键词】“金砖国家”；教育治理；治理困境；破解路径 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》将加快推进我国国家治理体系和治理能力现代化作为战略目标，明确了继续深化教育治理改革的任务，以破除教育高质量发展的体制机制障碍[1]。对此，已有研究大多将目光聚焦于西方发达国家，指望吸纳西方经验来探寻我国教育治理改革的政策工具。然而，外显形态相似的政策工具未必有共同的思想之源，以西方“政府退出论”为教育治理立论基点的改革路向存在弱化国家主体地位的风险[2]。在经济全球化的背景下，同为新兴经济体的俄罗斯、印度、巴西、南非(以下简称“四国”)，与我国所处的“发展阶段相近，所面临的复杂挑战相似，教育领域互补性强”[3]。深入研究四国教育治理的困境、成因，总结其困境突围的有益经验，规避相关教训，有益于更好地审视和选择我国教育治理改革的政策工具。 一、四国教育治理的困境 21世纪以来，推进教育治理是全球教育部门的重点工作。在百年未有之大变局下，各国教育治理面临着来自内外部的多重挑战，“其中新兴市场经济国家比发达国家所面临的挑战更复杂”[4]。作为新兴市场经济国家中的“时代样本”，俄罗斯、印度、巴西、南非这四国借鉴了西方治理理论、多中心治理理论、新公共管理理论等思想，实施了突出教育分权的基层自治改革，强调了非政府力量参与的多元共治改革，促进了政府部门职能转变的善治改革。从效果来看，四国的改革“虽然看似很有成效，但其整体结果却是令人沮丧的”[5]，教育分权下而不放、公私合作协而不同、国家规制规而不制使其仍面临着不少挑战。 (一)基层自治改革举步维艰：教育分权下而不放 促进政府向下分权是四国教育治理中基层自治改革的共同趋势。政府向下分权意味着“发挥地方政府和学校的主动性和创造性，增强其在教育经费、人员选聘、课程设计、教育评估等方面的自主权”[6]。巴西的教育治理由联邦政府、教育部、州和自治区共同负责。近年来，他们增进了地方政府依据联邦指南制订教育计划、分拨教育经费的自主权，并通过资助技术援助、咨询服务和教师培训等制度性安排来提升校长的决策能力。南非教育治理的三项原则是权力下放、责任共享和民主决策，他们依据1996年的《南非学校法》(SouthAfricanSchoolsAct，简称SASA)，允许各所中小学校建立具有广泛权力的自我管理机构，推动家长、教师、学生、社区成员等先前是边缘化的群体参与教育决策，具体包括“招生政策、学费、语言政策、经费管理”等方面[7]。印度逐步完善以各邦独立自治为主的教育管理体制，出台了《儿童免费义务教育权利法》(RighttoEducationAct，简称RTE)，确立了社会组织通过学校管理委员会(SchoolManagementCommittees，简称SMCs)参与教育治理的合法地位，以提升学校教育质量和公平性。俄罗斯教育政策中将合理分权和有序统一作为理顺各级教育管理机构纵向关系的核心价值观，赋予每一级地方教育部门在联邦法律框架内更大的教育事务管理自主权，以实现教育管理的分级化。 受实现条件的限制，四国促进教育分权的基层自治改革未实现预期。虽然四国的基层自治改革有利于扩大学校独立管理校内事务的权限，“提升其民主化程度，减少政客对学校管理运行的影响”[8]，但高度不平等的政治地位和极其不均的社会条件共同阻碍了四国政府权力下沉改革的推进。一方面，由科层管理所造成的行政依附传统迟迟没有退场，学校领导层并不具备自主行使教育决策的能力。印度虽在RTE法案中确立了社会组织参与教育治理的合法地位，但教师工会和教师政治家仍在阻止教育分权政策的实施上拥有很大的权力。巴西虽然通过制度性安排确立了校长独立进行学校内部事务决策的权力，但校长仅拥有有限的自主权，“校长仍需对其政党支持者负责”[9]。另一方面，在学校内部，家长的受教程度、社会地位与社会资源的差异也阻碍了教育分权改革的推进。巴西“家长在多大程度上参与学校事务，直接取决于他们的收入水平和受教育程度。目前巴西的赋权改革并不足以保证公民有效地参与教育决策”[10]。南非的调查结果也显示，女性家长、黑人家长、体力劳动型家长仍未在学校治理委员会中获得相应的代表地位[11]。自治能力缺乏、弱势群体代表地位缺失无疑影响着基层自主性提升的旨趣，也为增进国家与基层的上下联动树起了一堵隐形的围墙。 (二)多元共治改革难以为继：公私合作协而不同 21世纪以来，四国教育治理的政策重点是增进公共部门和私人部门的公私伙伴关系，以及营造政府与非政府多元主体基于共同利益共同管理教育事务的共治格局。四国通过“教育融资”“教育民营化”“公共补贴与监管”等政策[12]，鼓励非政府力量运用所掌握的资源与政府部门形成合力，提供高质量的教育资源和产品。四国国家政策的支持为政府与非政府组织的协同合作指明了方向，为教育民营化力量的发展提供了舆论氛围，也为丰富学生多样化的学习选择提供了可能。联合国教育、科学及文化组织(UnitedNationsEducational,ScientificandCulturalOrganization，简称UNESCO)的调查报告显示[13]：2012年，俄罗斯民办学校虽然其数量仅占全国学校总数的5%，却凭借其优质的资源和服务吸引了全国13%的学生。印度的民办学校也越来越受欢迎，在民办学校就读的学生比例位于四国之首，就读人数接近全国学生总数的30%。南非民办教育机构发展相对缓慢，20世纪90年代末，民办学校入学人数仅占南非学校总入学人数的5%，但2000年到2010年间，其入学人数增加了76%。巴西伯南布哥州依据2007年的“参考学校”(referenceschools)政策，实施的与营利性公司合作的伙伴关系计划发挥了示范性作用，该计划最初在10所高质量的全日制学校实施，到2010年，它已扩大到60个全日制学校和100个半日制学校。 这些鼓励公私部门合作的教育治理政策的确在“吸引学生”和“提升社会参与自由度”上产生了一些实效，但是并没有产生更广泛的社会影响。追求公共利益与追求私人收益的差别，使得公私部门二者在教育合作上难以达成利益契合。四国“激进的民营化政策破坏了传统的教育资源供给秩序，挑战了教育服务的准公共产品属性，加剧了教育不公平问题”[14]。南非教育从集权控制向市场化转变的进程中产生的不稳定，印度教育民营化带来的社会及民族的差异等，都阻碍了公私合作关系的良性运转，这在一定程度上限制了非政府力量的进一步发展。由此，公私部门在协同目标与协同能力上的差异加剧了其协而不同的困境，二者协同共治的“理想”难以为继。 (三)政府善治改革任重道远：国家规制的规而不制 近年来，为满足教育领域的综合性需要，改善基层自主管理与发展能力不足，以及多元主体相互推诿扯皮而效率低下的问题，保障自治与共治通往善治，四国致力于推进教育政府部门职能转变的教育善治改革，推行了以国家标准与规范为行动指南，赋权予政府对各级教育主体的权力进行限制的国家政策。巴西政府为基础教育领域的教育部门制定了一个以质量问责为核心的法律框架，具体包括：建立国家课程指南，审查国家教材和课程，支持教学培训。俄罗斯把平衡中央和地方权力作为教育善治改革的目标，重新配置中央和地方的教育管理权限，赋予联邦教育部基于联邦标准(Federalstatestandards)和国家统一考试(UnifiedStateExam，简称USE)进行问责的权力以及促进教育公平的责任。印度的中央人力资源发展部(CentralMinistryofHumanResourceDevelopment)获得教育政策规划权，而中央教育咨询委员会(CentralAdvisoryBoardofEducation，简称CABE)则被赋予相应的监督权。2009年，南非基础教育部(DepartmentofBasicEducation)和高等教育与培训部(DepartmentofHigherEducationandTraining)获得了提供教育经费、协调人事，以及教育管理、规划、监测、评估等权力。 四国确立了政府在维护教育公益性与统筹教育资源供给上的主导地位，这为构建灵活、高效的教育治理模式提供了可能。但受具体行动条件的制约，四国也存在着部分主体践踏法律规范、辜负政策期待的现象，其教育善治改革仍任重道远。在俄罗斯，很多家长为了让孩子获得优质的教育资源，采用了贿赂教育行政人员的非法手段。这一现象在公立学校和民办学校中越来越普遍，其所助长的教育腐败成为国家规制失灵的重要“推手”[15]。在教育治理日趋复杂的条件下，具备合法规制地位的教育行政机构并不精通所有的教育公共事务，“他们可能并不具备做出正确决策的知识、技能和培训”[16]，他们所制定的规制政策可能忽视政策对象的差异性，这为国家规制失灵埋下隐患。BBC的一项调查结果显示，在教育经费社会化改革后，俄罗斯把高风险、高利害性的国家统一考试(USE)的成绩作为教育经费分配标准，这一国家规制举措损坏了教育公平，尤其是对那些少数民族的考生和弱势家庭的考生而言，因为国家考试仅使用俄语[17]。不平等的教育资源和教育经费获取权，进一步加剧了俄罗斯不平等和非正义的社会问题[18]。此外，巴西的教育善治改革虽然明确了联邦政府保障教育发展的责任，要求其在促进教育公平、提高教育质量、完善教育结构上承担更多的责任，但其国家规制政策更多指向教育质量，而对促进教育公平而言，仍然是一种呼吁性的原则，是一种诉求。印度发展不平衡的现象也并没有随着国家规制政策的出台而消失，中央与地方的矛盾在庇护式的管理体制中仍在继续。 二、四国教育治理困境归因 默顿强调，“如果我们探讨行动的意外后果时，能把它与那些深嵌于时空之中的制度化实践联系起来，会很有意义”[19]。这一论述可为四国教育治理困境的成因解释带来启示。教育治理作为一种多元主体互动合作、共同进行教育决策的过程，其核心是各级各类教育决策权责的分配，因此教育治理的行动困境在很大程度上源于相关实践主体对权责分配的认识以及行为方式、价值取向的冲突。 (一)治理主体间权责关系的认识不清 虽然四国通过教育分权政策为基层自治改革营造了良好的环境，但向下分权的政策也使部分国家在分权给谁、如何分权、分多大权、权力如何监管等前提性问题上陷入困境。比如，巴西地方教育当局承担的责任与所得到的财源分配份额不相符，严重影响其促进基础教育发展的能力，对欠发达地区来说，这一情况更是雪上加霜。南非教育治理中国家、区域、地方政府之间的政策与实践缺乏适当的联系，中央和地方定义的优先事项也存在差异，“统一化的地方问责机制和地方分权给教育治理带来了更大的秩序混乱”[20]，由此产生的不公平和不平等仍是南非最大的教育治理问题。 此外，四国基层自治改革忽略不同地区自治能力、教育管理水平、承担责任差异化的同质化政策，进一步加剧了地方教育管理的混乱，“一些新兴利益相关者被视为教育治理的阻挠者，因为他们无助于提升地方的教育治理能力”[21]。同质化的权责分配同样体现在学校自主管理的实践中，四国以富裕家庭与贫困家庭家长具备同等能力为制度设计起点，赋予家长和学校无差别化的权责，这必然导致教育治理主体的泛化，以及贫困家庭在学校治理委员会中的主体地位虚化，由这种主体结构构成的学校管理委员会自然就存在着自律不足、他律过渡的可能。相关的调查结果显示，“许多学校管理机构的成员缺乏在财政、人事等相关事务上必要的知识和技能，无法及时做出正确的决定”[22]。 (二)保证公共利益和提升市场效益的对立 四国政府与非政府力量在教育治理行动中的策略偏好，引发了保证公共利益与提升市场效益之间的对立。20世纪90年代末期，受债务危机的影响，以及出于提升教育质量和提高国际竞争力的政治考虑，四国将保证优质教育资源的供给视为国家责任，并借用经济领域的市场化改革，致力于发展民办学校，提高教育资源供给与配置效率，甚至将其固化为提升教育治理效能的优先手段，家长、学校和市场在教育经费分摊上发挥的作用越来越大。然而，依靠市场与社会力量的改革并不利于教育资源的可持续供给，由私营部门供给教育资源常带有明显的商业色彩、功利性和不稳定性。当前，这一改革的副作用正不断显现，自由选择机制被滥用，教育治理的改革张力与政策失灵风险被放大。部分俄罗斯学者也对新近的教育社会化改革能否营造出一个可持续的发展系统表示怀疑[23]。 事实上，在发展中国家教育资源供给系统中，直接引入市场与社会等非政府力量从来都是不合理的。在教育市场化或教育营利化的冲击下，教育资源供给民营化模式的公共性问题凸显，因为市场运作以自由竞争为法则，教育市场化必然会缺乏对“公共性”价值的应有关照，致使教育治理改革的政治目标与关切个体幸福的私益性目标之间存在冲突，即一方面要保卫公共性，另一方面又要关切个体私益性。均衡化的公共教育政策与个体理性的私益性追求之间总是存在矛盾。差异性的存在，使四国不可能遵循简单的平等交换原则，解决教育资源的供需矛盾。“促进教育市场化”恰恰又是印度、南非、巴西国家教育发展规划的要点，这势必会加剧国家与社会关系的紧张。这是四国教育治理在现代社会中的境遇，实际上也是主体策略偏好差异下所引发的共治矛盾的体现。 (三)科层传统与合作机制的冲突 受西方新自由主义理念与“集权式”教育管理体制的双重影响，四国教育治理在根本上表现为嵌入在传统经济社会体制中的“社会价值权威再分配的过程”[24]。然而多元主体对教育资源实际掌握水平与政策设计的差别较大，各方主体的参与地位存在差异，优势的社会群体与弱势的社会群体、公立和私立学校之间存在明显的界限，这种差异指向经济社会结构约束下四国教育治理主体行动的历史规约性。 为提升教育资源配置效益，四国政府意识到加强国家规制对健全教育产品供给制度的重要性，但基于“效率和节俭”的国家规制政策却遵循着公共利益量化计算进路，即以既有个体利益之和来计算公共利益[25]，通常不考虑对弱势群体和地区的影响，在一定程度上忽视了政府可能的利益偏好所带来的复杂性。教育现代化改革以前，四国大都拥有教育管理的科层传统，如俄罗斯采取的是基于全能政府的集权式教育管理结构，巴西依赖“国家—地方”双层教育管理秩序，南非受到种族隔离时代排他主义教育管理策略的影响，印度采取的是基于种姓制的教育管理结构，这些传统都庇护着旧的利益格局，使得利益主体难以在短期内形成完全协同的合作秩序，只能依赖于传统的教育管理体制推行渐进式的结构变革。 渐进式的结构变革容易使占有较多资源的利益主体将自己的需要上升为国家意志，并在国家决策机构中固定下来，造成多元合作主体参与机会的不平等。一旦这种不平等被制度化和合法化，就会再次确立“中心—边缘”的权力分配格局。在占优主体滥用职权或能力不足的条件下，这一格局极有可能引发国家规制失灵的困境。再加上，除了自身的社会属性外，教育治理的政治维度也增加了四国变革的复杂性。一旦新政策没有向既有的教育资源所有者充分解释权责调整的安排，就难以获得高度认同。 三、四国教育治理困境破解之道 从终极上看，多元利益主体间的冲突始终存在。作为困境的突围路向，四国教育治理的变革必然要在国家与社会、政府与非政府、中央与地方力量间谋求合作，突破非此即彼的惯性思维。近年来，四国已经注意到这种冲突，如俄罗斯的“教育现代化的综合计划”(ComprehensiveProjectsofEducationModernization，简称CPEM)，巴西在学校治理层面实施的“国家柔性干预”政策等，这些策略都旨在探寻一种新的合作治理结构，既确保国家在教育资源供给中的主导地位，又充分发挥基层的自主性，以二者合作的方式解决教育资源供需矛盾。教育治理政策选择正是在价值冲突与价值追问中实现突围。这一突围不仅表现为教育治理内涵的丰富与完善，更体现为结构关系的重构与机制的升级。 (一)完善“自治”机制，激发基层发展活力 “没有可靠的教育分权模式可以充分地解决公平和问责问题。如果要通过教育分权改善教育治理，就必须要创新教育理念与规则，对地方教育管理者和领导进行在职培训，以及提供必要的资金援助等。”[26]近年来，四国政府致力于完善基层力量“自治”的规范与路径，以激发基层的发展活力，提高教育教学质量，改善学校的自主管理能力，尤其是在教学实践保证、班级规模、学生评价和规范化管理等方面的能力。巴西政府推出了“2011-2020教育发展计划”(EducationDevelopmentPlan2011-2020)，以期通过职前教师的发展培训项目来增强教师的教学能力以及在教育决策上的话语权。南非致力于提升各个层面教育管理者的能力，在基础教育领域，南非出台了使教师专业化的法案，赋予他们提供优质教育服务的相关自由权[27]。俄罗斯吸引社会机构参与基层教育管理，赋予这些机构更大的管理权限[28]。从2011年9月1日起，在CPEM框架下，俄罗斯联邦政府拨付大量补贴给地方联邦主体，用于提高教师工资，为增强教师参与教育管理事务的积极性奠定基础。印度进一步规范了地方力量参与教育决策的权限与参与程序，在“为印度而教”(TeachforIndia，简称TFI)计划中，明确了要增强地方教育管理的灵活性，要增强学校、社区组织、教师、地方政府在教育治理中的自主权以及各校依据具体的实际情况开展学校管理的权力[29]。 (二)优化“共治”结构，建构公私并举的合作秩序 “共治”结构可视为教育治理合作共同体形成的结果，即通过政府与企业、家庭、社会组织等主体间的协同约束与互利共赢，将原来由政府单一供给教育资源的模式转变为多元主体协同合作的模式，建构公共部门与私人部门共同举办教育的合作秩序，满足教育综合领域的公共需求。21世纪第一个十年，四国借助政策、法规等规范尝试厘定利益主体的权责，并建立多元主体共同供给教育资源的规范体系，但在机制设计上，对国家与社会、政府与非政府组织间共同商议的生成性契约关注较少，对主体能力差异与地区差异关注不够，因而其统筹性政策设计的张力空间必然不够，容易引发多元主体间的矛盾。事实上，教育治理不是简单的教育行政和管理体系，它是更广泛意义上的正式和非正式的过程[30]。鉴于此，四国近年来在政策选择上，注重完善预设性机制，并坚持以共同商议的契约合同为基础，为多元利益主体的沟通和协商预留空间，保持适度的制度张力。南非遵循教育产品和服务供给由政府与市场、社会部门共同分担的原则，建立更为灵活的协商性契约机制，以促进跨部门的协作，打破既定制度的惯性与路径锁定，防范政府利益的部门化、企业利益的短视化。 (三)推进“法治”与“善治”，保障教育的公益性 教育